B. LE RESSERREMENT DU PÉRIMÈTRE DES CATÉGORIES ACTIVES AUTOUR DES EMPLOIS RÉGALIENS DANS LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT
1. La baisse du nombre d'agents occupant un emploi classé depuis le début des années 2000
Selon les données transmises par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le nombre total d'agents de la fonction publique d'État classés en catégorie active était de près de 300 000 au 31 décembre 2000 . Celui-ci a diminué de moitié sur la décennie pour s'établir à environ 165 000 agents au 31 décembre 2011 .
Il convient de préciser que ces chiffres, ainsi que ceux présentés dans le tableau ci-après, ne correspondent pas au nombre d'agents qui bénéficieront effectivement de la catégorie active mais au nombre de fonctionnaires occupant un emploi classé à une date donnée. Ceux-ci devront remplir la condition de durée de services minimale (de dix-sept ou vingt-sept années) pour partir à la retraite avec le bénéfice de la catégorie active.
Tableau n° 5 : Effectifs de titulaires occupant un emploi classé en catégorie active dans la fonction publique d'État
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2000 |
2011 |
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Personnels actifs de la police nationale |
85 674 |
111 994 |
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Personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire |
24 980 |
21 047 |
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Ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne |
2 390 |
3 255 |
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Personnels de la surveillance des douanes |
14 391 |
9 679 |
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Instituteurs |
136 985 |
5 607 |
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Agents d'exploitation des travaux publics de l'État |
32 147 |
7 785 |
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Éducateurs et infirmiers de la protection judiciaire de la jeunesse |
3 177 |
4 600 |
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Personnels paramédicaux des hôpitaux militaires |
n.d. |
n.d. |
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Contrôleurs des affaires maritimes et syndics des gens de mer (certains emplois) |
242 |
814 |
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Total |
299 986 |
164 781 |
Source : DGAFP (à partir des données des données de l'Insee)
2. La disparition des corps des instituteurs et des fonctionnaires de La Poste
Le net recul des effectifs classés en catégorie active et de la proportion de départs à la retraite avec le bénéfice de la catégorie active dans la fonction publique d'État s'explique par la suppression progressive de deux corps numériquement très importants : celui des instituteurs et celui des fonctionnaires de La Poste .
À la suite de la création, en 1990, du corps de professeur des écoles - de catégorie A mais n'ouvrant pas droit au classement en catégorie active - le corps des instituteurs (de catégorie B) a été mis en extinction à la fin de l'année 2003 22 ( * ) . Ainsi, le nombre d'instituteurs pouvant potentiellement bénéficier de la catégorie active est passé de 320 000 en 1990 à environ 134 000 en 2000 et 5 600 en 2011 . L'intégration du corps des instituteurs dans celui des professeurs des écoles n'est pas achevée à ce jour, dans la mesure où elle dépend de la volonté des fonctionnaires concernés. Plusieurs facteurs peuvent expliquer que certains actifs de l'Éducation nationale n'aient pas sollicité leur intégration dans le corps des professeurs des écoles, parmi lesquels figure la volonté de bénéficier des droits à la retraite spécifiques au classement en catégorie active et du droit au logement réservé aux instituteurs.
La seconde évolution notable du périmètre des emplois classés en catégorie active dans la fonction publique d'État résulte du changement de statut des nouveaux employés de La Poste recrutés, à partir de 1997, non plus en tant que fonctionnaires mais sous contrat de droit privé. Les fonctionnaires de La Poste déjà en retraite, et ceux en activité avant cette date, continuent d'être rattachés au régime de retraite de la fonction publique d'État 23 ( * ) , tandis que les autres sont affiliés au régime général d'assurance vieillesse. Les agents professionnels de second niveau de La Poste sortent donc du champ des catégories actives.
Si le ministère de l'Éducation nationale et La Poste demeurent les principales « administrations » d'origine des agents admis à la retraite avec le bénéfice de la catégorie active, avec respectivement 47 % et 25 % des liquidations en catégorie active en 2013 dans la fonction publique d'État, leur poids devrait décroître pour devenir, à terme, nul.
3. La prédominance des emplois régaliens
Aujourd'hui, les principaux emplois classés en catégorie active dans la fonction publique d'État sont :
- la majorité des emplois de la police nationale (allant du gardien de la paix au commissaire de police, soit environ 112 000 agents sur 145 000) ;
- les surveillants de l'administration pénitentiaire (environ 21 000 agents), qui prennent en charge les personnes confiées par les autorités judiciaires, en assurent la garde et la surveillance - de jour comme de nuit - et participent à la mission de réinsertion ;
- les douaniers exerçant des fonctions de surveillance (environ 9 700 agents), c'est-à-dire les douaniers tenus au port d'une arme de service et effectuant les contrôles de voyageurs, de bagages et de moyens de transport (autoroutier, ferroviaire, portuaire, aéroportuaire). Il convient de noter la diminution de près d'un tiers du nombre de douaniers de la branche surveillance depuis 2010, notamment sous l'effet de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ;
- les agents d'exploitation des travaux publics de l'État couramment appelés « cantonniers » (environ 7 800 agents), chargés de l'exécution des travaux de construction, de réparation et d'entretien des routes nationales, des bases aériennes, des voies navigables et des ports maritimes. Leur nombre a été divisé par quatre depuis le début des années 2000 ;
- les éducateurs et les infirmiers de la protection judiciaire de la jeunesse (4 600 agents). Les conditions de travail de ces fonctionnaires ont évolué avec la création des établissements pénitentiaires pour mineurs 24 ( * ) et la disparition dans le même temps du corps des surveillants de nuit, dont les fonctions sont aujourd'hui remplies par les éducateurs ;
- les ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (environ 3 200 agents), chargés d'assurer le contrôle, la sécurité et la gestion de la circulation aérienne. Le Conseil d'État a récemment confirmé que la fixation d'une limite d'âge précoce à l'exercice de cette profession (57 ans) - et donc d'un droit au départ à la retraite anticipé - était conforme au droit de l'Union européenne compte tenu « des facultés toutes particulières d'attention, de concentration et de vigilance attendues des contrôleurs aériens » 25 ( * ) .
D'ici 2020, le nombre de liquidations de pensions de retraite d'agents ayant occupé ces emplois et bénéficiant, à ce titre, de la catégorie active devrait augmenter. Par exemple, chez les policiers, environ 3 000 départs à la retraite avec le bénéfice de la catégorie active sont prévus en 2020 contre 2 621 en 2014. Le nombre de départs à la retraite des surveillants d'administration pénitentiaire bénéficiant de la catégorie active devrait quant à lui doubler d'ici 2023 et passer d'environ 500 à 1 000. Une hausse du nombre de départs à la retraite est également prévue chez les fonctionnaires sédentaires. Aussi la proportion de liquidations avec le bénéfice de la catégorie active devrait-elle continuer de diminuer dans la fonction publique d'État, pour s'établir à 20 % en 2021.
Tableau n° 6 : Prévision du nombre de liquidations de pensions de retraite avec le bénéfice de la catégorie active dans la fonction publique d'État
* Résultat constaté en 2013.
** Les dernières entrées dans le corps des instituteurs ont été effectuées en 1991.
Nota : Les prévisions au-delà d'un horizon de deux à trois ans doivent être considérées comme indicatives, étant donné les changements fréquents de comportement de départ des assurés en fonction de la conjoncture, des annonces de changement règlementaire, etc.
Source : DGFiP, service des retraites de l'État (2014)
* 22 Décret n° 2003-1262 du 23 décembre 2003.
* 23 La Poste reverse sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » les cotisations salariales payées par les fonctionnaires de La Poste ainsi qu'une contribution en tant qu'employeur, soit un total de 1,48 milliard d'euros en 2013.
* 24 Sept établissements pénitentiaires pour mineurs ont été créés depuis 2007. Ils sont situés à Lyon, Valenciennes, Nantes, Toulouse, Meaux, Mantes-la-Jolie, Marseille.
* 25 Décision CE, 4 avril 2014, Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie c/ M. Z.