AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les dépenses de pensions de retraite des fonctionnaires représentent environ 14 % des dépenses du budget général de l'État en 2014 et progressent à un rythme rapide (+ 2,7 % par an en moyenne entre 1990 et 2012). Si ces dépenses sont contraintes par nature, les interrogations des citoyens sur la pertinence de certaines règles spécifiques aux régimes de retraite de la fonction publique sont légitimes.
C'est pourquoi, en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » a choisi de mener une mission de contrôle sur un dispositif qui fait l'objet de critiques fréquentes mais demeure mal connu : le système de classement des emplois de la fonction publique en catégorie dite « active » et les avantages de retraite qui y sont liés (départ anticipé, bonifications). Il est souvent reproché à ce dispositif de faire bénéficier certains fonctionnaires de droits qui seraient injustifiés au regard de leurs conditions de travail réelles.
Ce système concerne les trois versants de la fonction publique. Compte tenu du périmètre du CAS « Pensions », le présent rapport d'information analyse en premier lieu les évolutions observées dans la fonction publique d'État, mais il traite également des fonctions publiques territoriale et hospitalière afin de présenter une vision complète de ce dispositif.
Alors que les modalités de mise en oeuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité dans le secteur privé ont fait l'objet de vifs débats au cours de ces derniers mois, la question des catégories actives conduit à s'interroger plus largement sur la prise en compte de la pénibilité dans la fonction publique. Ce système est-il encore pertinent ? Quels sont ses points communs et ses divergences avec le dispositif qui s'appliquera à l'ensemble des salariés du secteur privé à l'horizon 2016 ? Sa réforme permettrait-elle de réaliser des économies significatives ?
Trop souvent sur les questions de retraite, certaines idées reçues alimentent une opposition entre secteur public et secteur privé. Le présent rapport d'information s'attache donc à présenter les informations les plus récentes relatives à la question des catégories actives afin d'éclairer le débat public.
PREMIÈRE PARTIE - DES RÈGLES EN MATIÈRE DE RETRAITE PLUS FAVORABLES POUR LES CATÉGORIES ACTIVES
I. LA CATÉGORIE ACTIVE : UNE NOTION ANCIENNE, LIÉE AU STATUT DE FONCTIONNAIRE
A. LA DISTINCTION ENTRE FONCTIONNAIRES « ACTIFS » ET FONCTIONNAIRES « SÉDENTAIRES »
1. Le classement des emplois présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles en catégorie active
Le 1° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires définit la catégorie active comme une catégorie d'emplois de la fonction publique « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles », justifiant, à ce titre, un départ anticipé à la retraite.
Par défaut, les emplois de la fonction publique qui ne sont pas classés en catégorie active sont classés automatiquement en catégorie sédentaire . Cette distinction entre catégorie active et catégorie sédentaire ne s'applique qu'aux fonctionnaires et ne concerne pas les contractuels.
Les modalités de classement des emplois en catégorie active diffèrent selon la fonction publique considérée :
- pour les fonctionnaires de l'État , le classement s'effectue par décret en Conseil d'État 1 ( * ) ;
- pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers , le classement résulte d'un arrêté interministériel, après avis du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ou hospitalière selon les cas 2 ( * ) .
L'article R. 34 du code des pensions civiles et militaires prévoit que les « textes de classement des emplois en catégorie active figurent au tableau annexé au présent code ». Toutefois, ce tableau n'a jamais été publié . Pour reconstituer la liste des emplois de la fonction publique d'État classés en catégorie active, il convient donc de se référer au tableau des emplois classés annexé au décret n° 50-832 du 13 août 1954 ainsi qu'à la cinquantaine de décrets venus modifier le classement depuis cette date.
Dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, le tableau annexé à l'arrêté du 12 novembre 1969, modifié à plusieurs reprises, constitue la liste de référence des emplois classés en catégorie active dans ces deux fonctions publiques.
Des tableaux récapitulatifs sont toutefois tenus à la disposition des ministères et des collectivités employeurs par le service des retraites de l'État et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).
2. Une classification inscrite dès le XIXe siècle dans le droit des pensions des fonctionnaires
La distinction entre services actifs et services sédentaires trouve précisément son origine dans la volonté du législateur d'accorder des conditions d'admission à la retraite plus favorables aux fonctionnaires ayant occupé certains emplois.
Apparaissant pour la première fois dans l'ordonnance royale du 12 janvier 1825 3 ( * ) , le principe d'un droit de départ à la retraite précoce pour les fonctionnaires de « la partie active » est inscrit dans la loi du 9 juin 1853 sur les retraites des fonctionnaires , qui uniformise le régime des pensions de retraite pour tous les fonctionnaires de l'État et supprime les différentes caisses spéciales. Les emplois classés dans la partie active étaient alors énumérés dans un tableau annexé à la loi, modifiable uniquement par le législateur. Aux emplois de facteur, garde forestiers ou agent des douanes, figurant dès l'origine dans la loi, ont été ajoutés les instituteurs en 1876 et les surveillants de l'administration pénitentiaire en 1898.
Ce système a été repris dans ses grandes lignes lors des réformes successives du régime de retraite des fonctionnaires. Il convient néanmoins de souligner :
- le changement de dénomination opéré par la loi du 31 mars 1932 . Celle-ci remplaça les expressions emplois sédentaires et actifs par « services de la catégorie A » et « services de la catégorie B ». En raison de la confusion avec les catégories A et B statutaires que cette dénomination entraînait, la loi du 21 août 2003 4 ( * ) a conservé uniquement l'expression « emplois classés dans la catégorie active » ;
- la possibilité de modifier la nomenclature des emplois par voie réglementaire, et non plus par voie législative, introduite par la loi du 31 mars 1932.
* 1 1° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires.
* 2 Article 25 du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003.
* 3 Ordonnance du Roi du 12 janvier 1825 fixant les conditions d'admission à la retraite des fonctionnaires et employés du département des finances.
* 4 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.