B. CONSTRUIRE UN RÉSEAU MONDIALISÉ, LÉGITIME ET RESPONSABLE D'ENCEINTES DE GOUVERNANCE
Il ne s'agit pas simplement de proclamer des principes : il faut également veiller à ce que l'architecture technique de l'Internet et les enceintes de gouvernance dont le mandat est technique continuent de les garantir. À cette fin, l'Union européenne doit proposer les moyens de mettre la gouvernance de l'Internet en conformité avec les principes du NETmundial .
Pour reprendre les termes de M. Lawrence Lessig dans son article déjà cité : « Tout comme la Constitution contrôle et limite l'action du Congrès, les valeurs constitutionnelles devraient contrôler et limiter l'action du marché. Nous devrions examiner l'architecture du cyberespace de la même manière que nous examinons le fonctionnement de nos institutions. »
Votre mission estime que l'Union européenne doit clairement s'afficher comme force de proposition, dans un contexte où plusieurs initiatives parallèles ont déjà été prises pour tenter de concevoir une nouvelle architecture de gouvernance. On peut en relever deux qui impliquent de hauts dirigeants européens.
D'une part, en janvier 2014, deux grands think tanks occidentaux ont lancé à Davos un collectif chargé de déterminer en deux ans comment l'Internet doit être piloté et protégé. Cette Commission mondiale sur la gouvernance de l'Internet , lancée par le Centre for International Governance Innovation (CIGI) au Canada et l'institution britannique Chatham House, est dirigée par Carl Bildt, ministre suédois des Affaires étrangères . Mais l'alignement de la Suède sur la position américaine en la matière ne permet pas d'espérer une grande audace dans les conclusions que rendra cette commission dans dix-huit mois.
D'autre part, en novembre 2013, un panel a été constitué sur le fondement d'un partenariat entre l'ICANN et le World Economic Forum (WEF) pour étudier la coopération mondiale à propos de l'Internet et les mécanismes de gouvernance. Présidé par le président de l'Estonie, M. Toomas Ilves, et vice-présidé par M. Vinton Cerf , ce panel a rendu son rapport fin mai 2014 159 ( * ) . Il plaide pour un écosystème de gouvernance de l'Internet collaboratif et décentralisé. Il est frappant de constater que ce rapport n'aborde en aucune manière la place que devraient tenir les gouvernements dans l'écosystème de gouvernance qu'il dessine : les gouvernements n'y sont cités qu'à chaque énumération des parties prenantes, au même titre donc que le secteur privé, la société civile et les communautés académique et technique. Le rapport convient néanmoins qu'il laisse certaines questions ouvertes, dont celle-ci : « comment réconcilier le rôle des gouvernements nationaux pour protéger et respecter les droits de l'homme en ligne sans fragmenter l'Internet ? » Autant dire qu'il esquive la question centrale qui se pose, à l'heure où l'avenir de la gouvernance de l'Internet est à inventer.
1. Globaliser la gouvernance d'Internet sur le fondement des principes du NETmundial
L'Union européenne devrait s'appuyer sur les principes identifiés au NETmundial de São Paulo pour proposer une véritable globalisation de la gouvernance de l'Internet, qui s'articulerait autour d'un réseau d'enceintes ayant à rendre des comptes devant une assemblée mondiale, garante du respect desdits principes.
a) Formaliser l'existence d'un réseau d'enceintes pour une gouvernance distribuée et transparente
Mis à part certains membres du Congrès américain, chacun s'accorde aujourd'hui sur la nécessité de sortir l'Internet du giron des États-Unis qui a perdu sa légitimité.
Des mécanismes de gouvernance mondiale de l'Internet sont à inventer, dans le respect des principes du NETmundial : des processus multi-parties prenantes et démocratiques, permettant la participation « de toutes les parties prenantes du monde entier » - dont le rôle respectif dépendra des sujets -, fonctionnant par consensus « dans la mesure du possible » et sur un mode ouvert, distribué, agile, collaboratif, transparent et redevable.
La NTIA a par avance cadré la transition en refusant toute solution qui serait menée « par les gouvernements ou par une organisation intergouvernementale ».
L'option consistant à confier la gouvernance de l'Internet à l'Union internationale des télécommunications garde la faveur de nombreux États, notamment ceux en développement, particulièrement attachés à une institution de l'ONU qui donne à chaque État un poids équivalent et dont le secteur « développement » fournit une aide pour promouvoir l'accès aux télécommunications.
L'UIT leur apparaît en effet comme le candidat « naturel » pour traiter de l'Internet : institution spécialisée des Nations unies pour les technologies de l'information et de la communication (TIC), l'UIT attribue dans le monde entier des fréquences radioélectriques et des orbites de satellite, élabore les normes techniques qui assurent l'interconnexion harmonieuse des réseaux et des technologies et s'efforce d'améliorer l'accès des communautés défavorisées aux TIC.
Dès sa création, l'UIT a été fondée sur les partenariats public-privé. Elle compte aujourd'hui 193 pays membres et plus de 700 entités du secteur privé et établissements universitaires. Malgré cela, son fonctionnement reste largement intergouvernemental, chaque pays ayant une voix, et ne permet pas de satisfaire à l'exigence d'une gouvernance « multi-parties prenantes » pour l'Internet. De fait, la société civile ne juge pas l'UIT suffisamment légitime pour traiter certains sujets, comme celui des usages.
Dès lors qu'elle écartait l'option de l'UIT, votre mission a examiné l'opportunité de centraliser dans une autre institution la gouvernance de l'Internet. En effet, l'intervention de multiples enceintes dans cette gouvernance qui résulte de l'histoire de l'Internet, est source de complexité, et la tentation de simplifier le système en le centralisant est évidente. Mais il est apparu à votre mission que les insuffisances du système actuel de gouvernance ne tenaient pas tant à l'éclatement des structures , dont le fonctionnement conjoint a fait la preuve de son efficacité, qu'à l'opacité de leurs interactions et à leur défaut de légitimité .
Votre mission recommande donc d' améliorer la transparence du système de gouvernance, tout en conservant son caractère distribué : ceci implique de formaliser les missions, engagements et interactions des différentes enceintes de gouvernance de l'Internet afin de les constituer en réseau .
Elle propose ainsi d'élaborer des déclarations d'engagements, du type de l' Affirmation of commitments à laquelle l'ICANN est partie (celle-ci devant être revue et corrigée), pour les registres Internet, le W3C, l'IETF, l'IAB, les gestionnaires de serveurs racines, les opérateurs de noms de domaine de premier niveau ou l'UIT afin de préciser leurs rôles respectifs dans la gouvernance de l'Internet. La distribution de responsabilités entre les institutions de cet écosystème dote la gouvernance d'une forme de résilience comparable à celle dont jouit l'Internet grâce à son architecture distribuée.
En cela, votre mission rejoint les conclusions du rapport rendu en février 2014 par le panel stratégique mis en place par l'ICANN sous la présidence de M. Vinton Cerf, sur le rôle de l'ICANN dans l'écosystème de gouvernance de l'Internet 160 ( * ) . Le panel y défend la vision d'un réseau de relations, certaines déjà formalisées, d'autres encore informelles, et insiste sur le caractère vivant et dynamique de cet écosystème afin de s'adapter à l'émergence de problèmes ou à leur solution. Il estime que « ce réseau de relations formalisées va créer une structure flexible, élastique et défendable qui peut évoluer au fil du temps et qui n'a pas de point de contrôle central fragile. La structure permet la création et la sortie d'entités de l'écosystème et les modifications d'engagements de pair à pair sans nécessiter, pour répondre aux évolutions, un total accord de toutes les parties de l'écosystème à la fois. »
Cette entreprise de formalisation ne devra pas laisser de côté l'opérateur en charge de la maintenance du fichier racine du DNS, aujourd'hui VeriSign . Votre mission ne comprendrait pas que la position particulière de VeriSign, qui édite, publie et distribue le fichier de la zone racine, reste en dehors des débats en cours, ce qui permettrait aux États-Unis de garder discrètement la main sur la racine du système des noms de domaine.
Formaliser ouvertement les relations entre enceintes de gouvernance du net devra également conduire à interroger l'attribution de la gestion de domaines, notamment ceux en « .com » et « .net » à VerisSign 161 ( * ) ou ceux en « .org » à l'ISOC . Il faudrait en effet questionner la légitimité de ces organismes à être bénéficiaires des ressources financières qu'apporte la gestion de ces extensions très répandues.
Si votre mission soutient l'établissement de telles déclarations d'engagement bilatérales, comme suggéré par le panel présidé par M. Vinton Cerf, elle ne se range pas à l'idée, défendue par ledit panel, de compléter cela par un faisceau de déclarations d'engagements entre l'ICANN et les gouvernements. À ses yeux, le réseau de gouvernance doit rendre des comptes à une enceinte globale et non pas à chaque gouvernement, ce qui n'est pas incompatible avec la faculté offerte à chaque gouvernement de faire appel d'une décision de l'ICANN.
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Proposition 2 : asseoir la gouvernance de l'Internet sur un réseau de relations transparentes en formalisant les rôles et interactions entre l'ICANN, les registres Internet, le W3C, l'IETF, l'IAB, l'UIT, les gestionnaires de serveurs racine, les opérateurs de noms de domaine de premier niveau... |
b) Transformer l'IGF en Conseil mondial de l'Internet, coordinateur légitime et mondial des enceintes de gouvernance
C'est pourquoi votre mission propose de miser sur l' Internet Governance Forum (IGF), enceinte aujourd'hui la plus légitime par son caractère onusien et en même temps multi-parties prenantes, pour l'ériger en un Conseil mondial de l'Internet ( Global Internet Council - GIC ), chargé de veiller au respect des principes du NETmundial au nom de la communauté internationale . Cette transformation pourrait se faire à l'occasion du traité déjà évoqué pour consacrer les principes du NETmundial.
L'IGF souffre aujourd'hui de sa difficulté à conclure ses débats . Ce lieu de dialogue n'a pas su produire ce que le NETmundial a réussi à accomplir : s'accorder sur des principes de gouvernance et sur une feuille de route. Comme l'a analysé Mme Axelle Lemaire devant votre mission, « à court terme, l'incapacité du sommet sur la gouvernance mondiale à générer des décisions consensuelles et opérationnelles pose problème. D'autant qu'existe un problème de financement du secrétariat général, qui dépend d'États, mais aussi d'acteurs privés, de plus en plus réticents à mettre la main au portefeuille. »
À moins de renoncer à lui confier tout rôle, chacun s'accorde sur la nécessité de renforcer l'IGF. La Commission européenne, dans sa récente communication sur la gouvernance de l'Internet, plaide précisément en ce sens.
Un groupe de travail chargé d'apporter des
améliorations à l'IGF
- auquel la France n'a pas
participé, ce que déplore votre mission - avait
adopté en mars 2012 un rapport suggérant de permettre à
l'IGF de produire des résultats et d'accroître ses liens avec les
autres entités impliquées dans la gouvernance de
l'Internet
162
(
*
)
.
Transformer l'IGF en Conseil mondial de l'Internet (GIC) reprendrait l'un des modèles d'organisation de la gouvernance de l'Internet qui avaient été soumis pour examen au SMSI en 2005 . Le groupe de travail sur la gouvernance de l'Internet envisageait notamment la création d'un Conseil mondial de l'Internet composé de membres désignés par chaque État, mais assurant aussi la participation d'autres parties prenantes : « Ce conseil reprendrait les fonctions relatives à la gouvernance de l'Internet sur le plan international qu'exerce actuellement le Département du commerce du gouvernement des États-Unis » 163 ( * ) . Il pourrait aussi être chargé d'approuver les règles et procédures applicables aux mécanismes de règlement des différends, voire faire fonction d'arbitre si nécessaire.
Pour échapper à son incapacité actuelle, l'IGF/GIC aurait besoin d'être doté d'un secrétariat plus étoffé et structuré et d'un bureau composé de représentants désignés par chaque collège de parties prenantes, afin de mieux préparer et cibler l'ordre du jour de ses réunions.
Mais il n'est pas possible d'envisager ce renforcement sans revoir les modalités actuelles du financement de l'IGF, qui reposent sur des contributions volontaires : pourrait notamment s'envisager la délégation au GIC d'une extension de noms de domaine rémunératrice , ou, à défaut, par le biais d'un subventionnement de l'ICANN. Mais cette seconde solution instaurerait un rapport de dépendance entre l'ICANN et le GIC qui serait préjudiciable à l'autorité dont serait investi le GIC. Les enceintes de gouvernance devraient en effet conclure avec le GIC une déclaration d'engagements leur enjoignant de venir rendre compte régulièrement de leur action devant le GIC : sans être une instance d'appel proprement dite, le GIC permettrait d'invoquer les principes du NETmundial pour contester publiquement telle ou telle décision d'une enceinte de gouvernance.
En effet, votre mission estime que « l'auto-évaluation et l'examen par les pairs », que recommande la Commission européenne dans sa communication déjà évoquée, ne sauraient suffire à assurer la responsabilisation des acteurs de l'espace Internet.
Même les normes techniques , dont la contestabilité juridique paraît délicate à organiser, feraient ainsi l'objet d'un contrôle à l'aune des principes du NETmundial . Dans sa communication de février 2014, la Commission européenne préconise précisément de mettre en place des mécanismes structurés pour permettre aux parties prenantes de participer aux décisions techniques, de les examiner et de formuler des observations de manière régulière, afin de garantir la compatibilité des décision techniques avec les droits humains et avec l'ensemble des principes du NETmundial. Votre mission estime que ce contrôle fait défaut : M. Edward Snowden a révélé l'influence qu'avait pu avoir un État sur les standards techniques afin de rendre possible la surveillance.
Mais d'autres conflits d'intérêts ont également été portés à l'attention de votre mission : ainsi, le membre du W3C que la délégation de votre mission a rencontré à Boston, M. Le Hégaret, a reconnu que le modèle économique du web reposait largement sur le financement par la publicité et qu'à ce titre, les grands du net avaient un conflit d'intérêts direct quand il s'agissait de protéger la vie privée. De même, il a indiqué à la délégation que le mode de financement du W3C le rendait vulnérable aux intérêts privés : ainsi, en ce qui concerne l'interopérabilité des protocoles pour les télévisions numériques, le W3C n'a pas réussi à lever les fonds car Google avait un conflit d'intérêt par rapport à sa propre plateforme vidéo. Le W3C n'a en effet pas obtenu de recevoir les financements issus des extensions en « .web » comme il l'avait demandé. Ceci plaide à nouveau pour une mise à plat et une plus grande transparence dans les modes de financement des enceintes de gouvernance de l'Internet.
La composition de l'IGF/GIC devrait également être rendue plus transparente pour assurer sa représentativité et sa légitimité , d'autant plus que son poids dans l'écosystème de gouvernance de l'Internet serait augmenté. Chaque partie prenante devrait déterminer les modalités de désignation de ses représentants au GIC, selon des règles publiques , au lieu de laisser le dernier mot sur les nominations au Secrétaire général de l'ONU, naturellement plus soucieux d'équilibre géographique que de compétence en matière d'Internet.
Afin d'accroître la participation au GIC de toutes les parties prenantes, le rapport du groupe de travail de l'ONU de 2012 suggérait notamment d'impliquer des parlementaires dans ses travaux. Pour encourager la participation de ces derniers, la possibilité d'organiser pendant chaque GIC une session spécifique leur étant dédiée pourrait effectivement s'envisager.
En tant qu'institution onusienne, le GIC serait aussi bien placé pour contribuer à construire les capacités des pays en développement et favoriser ainsi leur participation à la gouvernance de l'Internet.
Les déclinaisons nationales et régionales du GIC offriraient l'occasion de lui faire remonter les préoccupations locales et nourriraient ainsi le contrôle qu'il effectue, selon un schéma fidèle au principe de subsidiarité dont l'Union européenne est familière.
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Proposition n° 3 : transformer le Forum pour la Gouvernance de l'Internet en Conseil mondial de l'Internet, doté d'un financement propre et chargé de contrôler la conformité des décisions des enceintes de gouvernance aux principes dégagés au NETmundial. |
Afin de soutenir cette transformation de l'IGF, votre mission suggère que l'Union européenne se propose pour accueillir en 2015 l'événement célébrant les dix ans du SMSI.
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Proposition n° 4 : accueillir en Europe la célébration des dix ans du Sommet mondial pour la société de l'information en 2015 pour promouvoir cette nouvelle architecture mondialisée de la gouvernance de l'Internet. |
2. Refonder l'ICANN pour restaurer la confiance dans le système des noms de domaine
La réforme de l'ICANN est aujourd'hui admise comme nécessaire par toutes les parties, même celles qui n'envisagent pas d'évolution globale de l'écosystème de gouvernance de l'Internet. En effet, les révélations sur la surveillance massive exercée par les autorités américaines sur l'Internet grâce à l'affaiblissement des standards de l'IETF, ont conduit à la remise en cause du pouvoir exorbitant détenu à l'ICANN par les États-Unis sur le système des noms de domaine, sans qu'un lien, sinon politique, soit clairement établi entre ces deux sujets. La fin annoncée de la supervision de la racine par les États-Unis oblige à penser une transition vers un système nouveau : la boîte de Pandore est ouverte.
Inévitablement, la dimension de cette réforme à venir de l'ICANN fait débat : la réflexion sur de nouvelles modalités de supervision de la racine - et donc sur le rôle dévolu aux États dans cette supervision - a entraîné un débat collatéral sur la redevabilité de l'ICANN et, plus globalement, sur sa légitimité , d'autant plus que cette entité a été désignée maître d'oeuvre d'une réforme dont elle est l'objet.
a) Pour une WICANN assumant les fonctions IANA sous supervision mondiale
Sans doute le système IANA/ICANN/NTIA a-t-il fonctionné techniquement, mais il n'est pas tenable politiquement ni institutionnellement. Il crée de la défiance là où il devrait y avoir de la confiance. Il s'agit de conforter le fonctionnement technique satisfaisant du système de noms de domaine tout en s'assurant de sa résilience à long terme, ce qui implique d'envisager la survenue d'événements certes rares mais possibles : fraude interne, conflit de personnes au sein du management, tentative de prise de contrôle par des parties prenantes...
Votre mission considère que le statut juridique de l'ICANN, société de droit californien, n'est pas en mesure d'inspirer une confiance pérenne dans le système des noms de domaine et donc, par ricochet, dans tout le système Internet qui en découle. Dans l' Affirmation of commitments qui lie l'ICANN au Département du commerce américain, obligation est faite à celle-ci d'avoir son siège aux États-Unis. Cette disposition ne pourra plus figurer dans la nouvelle déclaration d'engagements.
Il pourrait être envisagé de transformer l'ICANN en organisation internationale : ceci exige un traité intergouvernemental, qui peut être rédigé avec la participation des parties prenantes. La gestion de l'air ou de la mer, ressources globales également, a de même été confiée à des organisations internationales, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et l'Organisation maritime internationale (OMI). Ces agences spécialisées de l'ONU fonctionnent sur le mode « un État, une voix » mais rien n'interdit de conserver à l'ICANN, même de statut issu du droit international, une gouvernance multipartite .
Une autre solution pourrait être de refondre l'ICANN sur un fondement juridique hybride , s'inspirant du modèle du Comité international de la Croix Rouge : bien que relevant du droit privé suisse, le CICR se voit reconnaître une personnalité juridique internationale au même titre que les organisations intergouvernementales en vertu d'un statut souvent qualifié de sui generis . Même si son existence ne découle pas en soi d'un mandat conféré par des gouvernements, ses activités - fournir protection et assistance aux victimes de conflits armés - sont prescrites par la communauté internationale des États et fondées sur le droit international, en particulier sur les Conventions de Genève. Cette « option suisse » avait d'ailleurs été envisagée par le président de l'ICANN il y a quelques mois : lors de son audition par votre mission en février dernier, il avait indiqué avoir présenté au conseil d'administration de l'ICANN des initiatives ambitieuses, « sur lesquelles il vient de me donner le feu vert. Premièrement, créer une structure légale internationale parallèle - peut-être en Suisse . » Ce projet est resté lettre morte depuis, comme si l'annonce du gouvernement américain exonérait l'ICANN de se lancer dans des réformes structurelles.
Cette société mondiale pour l'attribution des noms de domaine et numéros sur l'Internet ( World ICANN, soit WICANN) serait chargée des fonctions IANA qu'assume l'ICANN actuelle. Elle conserverait un fonctionnement multipartite et « bottom up » comparable à celui de l'ICANN aujourd'hui. Comme l'envisageait l'une des options étudiées par le groupe de travail de l'ONU sur la gouvernance de l'Internet en 2005, le rôle des États y serait double :
- une fonction de supervision des changements dans la racine , en substitution du Département du commerce du gouvernement des États-Unis. Ce rôle (pouvoir de veto ou d'approbation) serait attribué à un comité de contrôle dont les membres seraient désignés par le collège étatique du Conseil mondial de l'Internet parmi les représentants des signataires du traité consacrant les principes du NETmundial, marquant ainsi la nature critique pour les États de la cartographie de l'Internet que dessine le fichier racine du DNS , ou à défaut désignés par le Conseil mondial de l'Internet dans son ensemble, à la condition qu'un droit de veto spécifique soit reconnu au territoire auquel se rapporte l'extension géographique concernée par le changement 164 ( * ) . Selon votre mission, associer les seuls pays signataires de ce traité à la supervision du fichier racine serait la condition qui permettrait aux États-Unis d'accepter une telle supervision mutualisée de l'ICANN . Les gouvernements signataires pourraient ainsi faire valoir leur souveraineté, à condition toutefois de ne pas porter atteinte aux principes consacrés par le NETmundial ;
- une fonction consultative auprès du conseil d'administration de cette WICANN , comparable au rôle du GAC aujourd'hui. Ce rôle pourrait être tenu par deux représentants des États, afin de permettre l'expression de tendances. À l'étude, votre mission ne juge pas nécessaire de rendre décisionnaires les États au conseil d'administration, ce qui les exposerait à une forme de responsabilité au titre des décisions de l'ICANN ; en revanche, le maintien des États dans un rôle consultatif au board ne peut s'entendre qu' à la condition que soit mis en place un vrai droit de recours , transparent et indépendant, contre les décisions de l'ICANN, accessible notamment aux États.
Il importe en effet de mettre en place les exigences fixées à São Paolo en matière de redevabilité de cette WICANN : « Independent checks and balances, as well as review and redress ».
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Proposition n° 5 : refonder l'ICANN pour en faire une WICANN (World ICANN) de droit international ou, de préférence, de droit suisse sur le modèle du Comité international de la Croix Rouge, et organiser une supervision internationale du fichier racine des noms de domaine en substitution de la supervision américaine. |
b) Garantir la redevabilité de la WICANN et un réel droit de recours
Les mécanismes de redevabilité déjà mis en place au sein de l'ICANN portent surtout sur la revue globale des structures et des processus, et de manière insuffisante sur la revue des décisions individuelles. La légitimité des contrôleurs de cette redevabilité est également questionnée 165 ( * ) .
Votre mission estime que la redevabilité de la WICANN doit s'organiser sur deux plans :
- une responsabilité globale de la WICANN au titre des fonctions critiques qu'elle exerce . Cette responsabilité passe par des processus d'évaluation indépendants - et non pas internes - du service rendu par la WICANN. Elle implique que le board de la WICANN rende compte de sa politique devant une assemblée , qui pourrait être soit une assemblée générale interne à la WICANN mais obéissant à des règles claires et légitimes pour la nomination de ses membres issus des diverses parties prenantes, soit, de préférence, le Conseil mondial de l'Internet conçu précisément pour être l'instance multi-parties prenantes de contrôle de l'ensemble de l'écosystème de gouvernance de l'Internet. Cette assemblée générale ou le GIC pourrait avoir pour attributions d'approuver les comptes, sur le rapport d'un auditeur externe tel un commissaire aux comptes, de modifier éventuellement les statuts de la WICANN, d'approuver les candidatures au board présentées par les parties prenantes, de donner leur avis sur les conditions de rémunération des dirigeants et membres du board et d'intervenir sur les conflits d'intérêts ;
- un mécanisme d'appel des décisions prises par la WICANN : les dispositifs prévus dans les statuts actuels de l'ICANN ( ombudsman, request for consideration et independant panel review ) présentent de graves insuffisances en termes d'impartialité ou d'accessibilité, notamment financière. Et l'ultime solution du recours devant le juge se fait devant les cours californiennes dont ressort l'ICANN, ce qui implique d'être présent sur place et d'avoir les moyens financiers pour cette procédure coûteuse. Il est donc essentiel de prévoir un mécanisme de recours indépendant et accessible, permettant la révision d'une décision, voire sa réparation. L'idéal serait qu'il soit judiciaire, si la juridiction dont ressort la WICANN n'est plus américaine mais suisse. À défaut, on peut envisager de confier au GIC (ou à son bureau) un rôle d'arbitre, dans la mesure où cet organe collégial multi-parties prenantes est moins exposé au risque de capture par des intérêts privés qu'un arbitre individuel, à condition que les représentants de l'industrie des noms de domaine soient tenus à l'écart dans l'exercice de ces fonctions arbitrales relatives aux noms de domaine.
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Proposition n° 6 : rendre la WICANN responsable devant le Conseil mondial de l'Internet ou, à défaut, devant une assemblée générale interne et donner au Conseil ou à cette assemblée le pouvoir d'approuver les nominations au conseil d'administration de la WICANN et les comptes de cet organisme. Proposition n° 7 : mettre en place un mécanisme de recours indépendant et accessible, permettant la révision d'une décision de la WICANN, voire sa réparation. |
c) Éviter les conflits d'intérêts
Votre mission estime que le fonctionnement actuel de l'ICANN ne garantit pas que celle-ci échappe aux intérêts privés, alors qu'elle est chargée de gérer une ressource critique de l'Internet dans l'intérêt public.
Comment assurer que l'ICANN sert bien l'intérêt public, et non son propre intérêt ? Le gouvernement américain ne semble pas préoccupé par cette question, tant il est certain que les résultats d'un processus de coordination privé - parce que plus apte à répondre de façon souple aux besoins évolutifs de l'Internet - reflètent l'intérêt public.
Pourtant, l'évolution technique du DNS semble surtout bénéficier à l'industrie du nommage. Ainsi, l'ouverture de nouvelles extensions génériques profite surtout à l'ICANN. M. Louis Pouzin relevait que cette ouverture contribuerait à augmenter le nombre d'adresses IP, ce qui compliquait le routage et faisait la joie du plus grand constructeur de routeurs, l'américain Cisco !
Même si l'ICANN a procédé ces deux dernières années à un passage en revue de ses pratiques en matière d'éthique et de conflits d'intérêts, la main gardée par le board sur la mise en oeuvre des recommandations ou sur l'appréciation des conflits d'intérêts n'a pas changé fondamentalement la donne.
D'une part, le board cumule deux fonctions : élaborer la politique des noms de domaine (décision d'ouverture de nouvelles extensions par exemple) et décider individuellement des délégations et redélégations des extensions, qu'elles soient génériques ou relatives à des codes pays. Ainsi l'élaboration des politiques et leur mise en oeuvre sont entre les mêmes mains, ce qui peut conduire des membres du board à favoriser, à travers les politiques qu'il détermine, les intérêts d'acteurs, notamment privés, susceptibles d'en bénéficier et liés auxdits membres.
D'autre part, ces membres sont en partie désignés aujourd'hui par le comité de nomination selon des règles édictées par le board lui-même, et sont souvent issus de la communauté de l'ICANN ; ces procédés de cooptation nuisent à la représentativité et à la légitimité du board .
Votre mission propose donc, pour remédier à ces deux déficiences :
- d'établir une séparation fonctionnelle entre la WICANN et les fonctions opérationnelles IANA. Ces missions seraient assurées par une structure fonctionnellement séparée de l'ICANN, mais qui en serait le prestataire. Ainsi, l'élaboration des politiques de délégation/redélégation des extensions continuerait de se faire au sein de l'ICANN, par le ccNSO (pour les extensions géographiques) et le GNSO (pour les extensions génériques), avec validation par le board . Les décisions individuelles relatives aux délégations et redélégations de noms de domaine seraient, en application de la politique approuvée au board , prises par une instance ad hoc (comité IANA), dont les membres ne seraient pas directement concernés par la délégation/redélégation ;
- de définir des critères d'indépendance pour la majorité des membres du board . Par exemple, la limitation du nombre de mandats successifs, l'interdiction de siéger au board pour deux parties prenantes successivement, la non-implication dans l'industrie des noms de domaine...
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Proposition n° 8 : établir une séparation fonctionnelle entre la WICANN et les fonctions opérationnelles IANA pour distinguer ceux qui élaborent les politiques de ceux qui attribuent individuellement les noms de domaine. |
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Proposition n° 9 : définir des critères d'indépendance pour l'essentiel des membres du board de la WICANN. |
Dans le contexte actuel de suspicion à l'égard de la composition du board , la décision de la NTIA de confier à l'ICANN la transition vers un nouveau système de supervision de la fonction IANA ajoute encore à la confusion des rôles. L'ICANN peut-elle valablement mener la conversation lancée par la NTIA et gérer la ressource critique des noms de domaine, objet-même de cette conversation ? Le conflit d'intérêts est ici patent . À cet égard, l'AFNIC, qui reconnaît la nécessité de constituer un groupe directeur pouvant organiser et superviser le processus de transition, est très réservée sur les mécanismes proposés par l'ICANN pour constituer un tel groupe. L'ICANN entend en effet soumettre sa composition à son board ou à la présidente du GAC. Votre mission soutient, comme l'AFNIC, que les diverses composantes de l'ICANN doivent être en mesure de désigner directement leurs représentants au sein de ce groupe directeur pour ne désavantager aucune partie prenante et respecter le caractère transparent et démocratique du processus, conformément aux conclusions du NETmundial.
Pour assurer la crédibilité du débat et la pérennité du système à venir, l'Union européenne doit exiger que , conformément aux conclusions du NETmundial, le groupe directeur envisagé par l'ICANN pour organiser la transition soit composé de membres désignés par les parties prenantes de l'ICANN selon des modalités transparentes et démocratiques et inclue aussi des représentants des autres parties prenantes non représentées aujourd'hui à l'ICANN (gouvernements non présents aujourd'hui au sein du GAC et communauté académique).
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Proposition n° 10 : exiger avant tout que le groupe directeur prévu par l'ICANN pour organiser la transition soit composé de membres désignés par les parties prenantes de l'ICANN selon des modalités transparentes et démocratiques et inclue également des représentants des autres parties prenantes non représentées aujourd'hui à l'ICANN. |
Le schéma ci-dessous propose une présentation synthétique du système de gouvernance de l'Internet que recommande votre mission :
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CHAPITRE II : UNE OPPORTUNITÉ HISTORIQUE POUR GARANTIR UN AVENIR DE L'INTERNET CONFORME AUX VALEURS EUROPÉENNES |
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Au-delà du positionnement clair que votre mission voudrait voir adopté par l'Union européenne sur le sujet de la gouvernance stricto sensu de l'Internet, elle considère que la parole de l'Union européenne à l'échelon mondial sera d'autant plus crédible que l'Union européenne aura repris en main son propre avenir numérique.
* 159 Towards a collaborative, decentralized Internet governance ecosystem, report by the panel on global Internet cooperation and governance mechanisms, mai 2014.
* 160 Strategy panel, ICANN's role in the Internet Governance Ecosystem , février 2014 - https://www.ICANN.org/en/system/files/files/report-23feb14-en.pdf
* 161 Qui gère aussi les « .tv », « .cc », « .edu », « .jobs » et « .name ».
* 162 http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/a67d65_en.pdf
* 163 http://www.wgig.org/docs/WGIGReport-French.pdf
* 164 La NTIA a reconnu en 2005 l'intérêt légitime des gouvernements dans la gestion de leur propre domaine de premier niveau géographique : cf. http://www.ntia.doc.gov/other-publication/2005/us-principles-Internets-domain-name-and-addressing-system
* 165 Cf. supra .