AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis quelques années, le montant de la dépense fiscale associée à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » augmente par rapport à celui des crédits budgétaires de la mission. Cette évolution ne résulte pas de la création de nouveaux dispositifs de réduction d'impôt. Elle est spontanée.
Parallèlement, on note que les évaluations communiquées au Parlement dans la documentation budgétaire n'anticipent pas cette évolution et que d'importants écarts sont constatés chaque année entre chiffrage initial et chiffrage définitif.
En conséquence, votre rapporteur spécial a décidé d'étudier ce phénomène, avec d'autant plus d'intérêt qu'il a précédemment écrit un rapport sur la dépense fiscale en 2011 intitulé « Comment définir et chiffrer les allègements de prélèvements obligatoires ? » 1 ( * ) .
L'objectif est ici plus ciblé. Il s'agit d'examiner en détail la dépense fiscale associée à la mission et de comprendre pourquoi son coût augmente et pourquoi il semble si difficile de l'évaluer.
I. PRÉSENTATION DES TROIS PRINCIPAUX DISPOSITIFS DE DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comprend six dépenses fiscales . Trois d'entre elles présentent un coût supérieur à 0,5 million d'euros 2 ( * ) :
- la dépense n° 110103 : demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves ou veufs) de plus de soixante-quinze ans titulaires de la carte du combattant ;
- la dépense n° 120126 : exonération de l'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre et de l'allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et à leurs veuves ou veufs ;
- la dépense n° 100101 : déduction du revenu imposable des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant.
Ces trois dépenses sont rattachées au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et, subsidiairement pour la dépense n° 120126, au programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ». Elles permettent une réduction de l'impôt sur le revenu via une imposition selon un quotient spécifique, l'exonération de certains revenus ou la déduction de certaines dépenses.
A. DÉPENSE N° 110103 : DEMI-PART SUPPLÉMENTAIRE
1. Historique et fondement juridique
Ce dispositif prévoit qu'une demi-part supplémentaire de quotient familial est accordée aux contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans et titulaires de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG), ainsi qu'à leurs veuves ou veufs, sous même condition d'âge.
Cette mesure a été créée par l'article 12 de la loi n° 81-1160 du 31 décembre 1981 de finances pour 1982. Elle est codifiée dans le code général des impôts au f du 1 de l'article 195.
Cet avantage fiscal est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Robert-André Vivien au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 1982 lors de la discussion d'un article relatif au barème de l'impôt sur le revenu qui prévoyait notamment le plafonnement des effets du quotient familial. Il avait reçu l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale malgré l'opposition du rapporteur général du budget, M. Christian Pierret, qui l'avait qualifié de « précédent dangereux ». L'auteur de l'amendement l'a défendu en séance en indiquant que « ce qui compte surtout, c'est que ces grands invalides que j'ai évoqués dans cet amendement, et qui sont très peu nombreux, puissent bénéficier d'une mesure d'allègement ». Cette référence aux seuls « grands invalides » laisse penser que la population cible pourrait dès l'origine avoir été sous-estimée .
L'amendement prévoyait initialement une limite d'âge de quatre-vingts ans . Un sous-amendement est venu abaisser cette limite à soixante-quinze ans, mais a introduit une condition de ressources , les revenus du bénéficiaire ne pouvant excéder 71 180 francs, soit l'équivalent d'environ 26 000 euros aujourd'hui. La rédaction finale du dispositif est issue des travaux de la commission mixte paritaire : la limite d'âge a finalement été maintenue à soixante-quinze ans et la condition de ressources supprimée .
Cet avantage est plafonné en application du 2 du I de l'article 197 du code général des impôts. Il s'agit d'un niveau de plafonnement spécifique , distinct de celui qui est applicable en matière familiale qui a été introduit en loi de finances pour 1999 3 ( * ) . Le Gouvernement avait supprimé la mise sous condition de ressources des allocations familiales et réduit en contrepartie le plafonnement des effets du quotient familial. La commission des finances de l'Assemblée nationale avait entendu préserver le plafond initial pour les bénéficiaires de quotient familial à titre de correctif social ou de reconnaissance (comme les titulaires de carte du combattant) et avait eu l'initiative d'introduire un plafonnement spécifique. Le montant de ce plafond est de 2 997 euros au titre des revenus de 2013.
2. Bénéficiaires
Pour bénéficier de cette mesure, le contribuable doit remplir les deux conditions suivantes :
• être âgé de plus de soixante-quinze ans ;
- être titulaire de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu du CPMIVG.
L'avantage de quotient familial dont bénéficient les contribuables mariés ou pacsés s'applique au niveau du foyer fiscal et ne peut excéder une demi-part . Les veuves ou veufs de personnes ayant bénéficié de la demi-part supplémentaire en bénéficient à leur tour personnellement. Les personnes qui souhaitent bénéficier de ce dispositif cochent une case spécifique de leur déclaration de revenus (la case W). Les bénéficiaires sont donc parfaitement individualisables .
En 2013, 656 600 foyers fiscaux ont bénéficié de l'octroi d'une demi-part à ce titre. Ce chiffre est en constante augmentation depuis 2008 , avec un net accroissement en 2010, en rupture avec une tendance à la baisse les années précédentes 4 ( * ) .
Nombre de foyers bénéficiaires de la dépense fiscale n° 110103
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2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Nombre de foyers bénéficiaires de la
dépense
|
450 000 |
435 000 |
413 000 |
399 000 |
412 200 |
424 000 |
468 000 |
516 500 |
578 000 |
656 600 |
|
Écart |
- 15 000 |
- 22 000 |
- 14 000 |
+ 13 200 |
+ 11 800 |
+ 44 000 |
+ 48 500 |
+ 61 500 |
+ 78 600 |
Source : réponse au questionnaire par le ministère des finances et des comptes publics
Il semble qu'il existe un lien direct entre cette augmentation et l'entrée progressive dans le dispositif des anciens appelés du contingent ayant participé à la guerre d'Algérie . L'année 2008, qui a enregistré la première augmentation de 13 200 nouveaux bénéficiaires, pourrait correspondre à l'entrée dans le dispositif de la classe de mobilisation de 1953, qui a constitué le gros des bataillons de « rappelés ». À compter de 1956, les classes d'âge ont été massivement appelées sous les drapeaux, ce qui expliquerait les augmentations importantes observées à partir de 2010.
Pour essayer de mieux percevoir le profil des bénéficiaires de cette dépense fiscale, votre rapporteur spécial a interrogé le ministère des finances pour connaître leur revenu net imposable médian et moyen. Les chiffres communiqués concernent la période 2011 à 2013 et sont issus d'un échantillon de 500 000 déclarations de revenus (métropole et départements d'outre-mer).
(En euros)
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2011 (revenus 2010) |
2012 (revenus 2011) |
2013 (revenus 2012) |
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Revenu net imposable médian |
20 474 |
21 361 |
24 326 |
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Revenu net imposable moyen |
25 338 |
25 822 |
27 684 |
Source : réponse au questionnaire par le ministère des finances et des comptes publics
À titre de comparaison, en 2011, le revenu annuel moyen avant impôt d'un ménage vivant en France métropolitaine et dont la personne de référence a plus de soixante-quinze ans était de 28 858 euros 5 ( * ) . La population bénéficiaire de la demi-part supplémentaire s'inscrit donc légèrement au-dessous de cette moyenne .
* 1 Rapport n° 553 (2010-2011).
* 2 Les trois autres mesures ont un coût inférieur à 0,5 million d'euros, identifié par la lettre « å » dans les documents budgétaires, ou ne sont pas chiffrables. Il s'agit de la réduction de droits d'enregistrement et de timbre en raison de la qualité du donataire ou de l'héritier (mutilé, etc...), de l'exonération des indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français et à leurs ayants-droit, et de l'exonération de droits de mutation pour les successions de victimes d'opérations militaires ou d'actes de terrorisme.
* 3 Article 3 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.
* 4 Les chiffres avant 2004 n'ont pas été communiqués .
* 5 Source : Insee - DGFiP - Cnaf - Cnav - CCMSA, enquête « Revenus fiscaux et sociaux 2011 » .