Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan

Rapports d'information

Rapport d'information n° 616 (2013-2014), déposé le

I.  LES AUTORITÉS INDEPENDANTES : UN PAYSAGE EN PERPÉTUEL MOUVEMENT

L'ensemble formé par les AAI, qui compte désormais en son sein des autorités publiques indépendantes (API), n'a cessé d'évoluer depuis 2006, sans atteindre la rationalisation espérée. Le contrôle parlementaire exercé sur ces structures s'est cependant amélioré, laissant entrevoir une appréhension globale de la catégorie des AAI.

A. LA PERSISTANCE DE CRÉATIONS ANARCHIQUES EN DÉPIT DE QUELQUES EFFORTS DE RATIONALISATION

1. Une augmentation constante du nombre des autorités indépendantes
a) Quelques fusions mais de nouvelles créations

Depuis 2006, votre rapporteur constate que, malgré le souhait exprimé par l'Office parlementaire de rationaliser le paysage des autorités indépendantes, l'action du législateur, notamment à l'initiative du Gouvernement, a conduit à créer de nouvelles autorités, même si, dans ce contexte, il est à noter deux fusions.

(1) Un rythme de création soutenu

En juin 2006, lors du dépôt de son rapport, votre rapporteur recensait trente-neuf autorités indépendantes, qu'elles aient le statut d'AAI ou d'API. Au moins quarante autorités indépendantes existent désormais. Malgré les préconisations de l'Office parlementaire qui invitait à une réduction du nombre de ces autorités, leur rythme de création est resté soutenu.

Depuis le dépôt du rapport en juin 2006, le législateur a créé onze nouvelles autorités indépendantes :

- l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) ;

- l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) ;

- l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) ;

- l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ;

- le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) ;

- la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) ;

- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) ;

- le Défenseur des droits ;

- la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) ;

- le Médiateur national de l'énergie ;

- la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) 3 ( * ) .

Le législateur a procédé parallèlement à des modifications substantielles des autorités existantes. Après la création, en avril 2006, de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche prévoit son remplacement par une nouvelle AAI, le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), en cours d'installation.

Par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, le législateur a scindé en deux autorités distinctes la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), permettant ainsi de créer une Commission nationale d'aménagement cinématographique aux côtés de la CNAC amputée de cette compétence.

Le rythme constaté en 2006 de plus d'une création en moyenne par année a donc perduré depuis.

(2) Une pluralité de sources

Ces créations se sont doublées d'une diversification des sources de ces autorités . En 2006, l'ensemble des AAI avait été créé par le législateur, à l'exception de la commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle dont la création avait été initiée par le pouvoir règlementaire 4 ( * ) .

Depuis cette date, le constituant a, par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, consacré à l'article 71-1 de la Constitution l'existence d'une autorité indépendante : le Défenseur des droits. Le juge constitutionnel a cependant rappelé que, en dépit de l'appellation d'autorité constitutionnelle indépendante que lui avait octroyée le législateur organique, cette institution demeurait une autorité administrative indépendante 5 ( * ) .

L'inscription au niveau constitutionnel d'autorités indépendantes avait déjà fait l'objet de débats au sein du comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel en 1993. Le comité « Vedel » l'avait cependant écarté pour ne pas figer dans le marbre de la Constitution cette nouvelle catégorie. Après la reconnaissance par le juge constitutionnel de la catégorie d'autorités administratives indépendantes dès 1984 6 ( * ) , le constituant a ainsi définitivement assis l'existence de cette catégorie d'autorités. Il a renvoyé au législateur organique la mission de définir des points essentiels de cette nouvelle institution de protection des droits et libertés : attributions, modalités d'organisation, de saisine et d'intervention, incompatibilités.

Par ailleurs, le législateur organique s'est également intéressé aux AAI locales auprès des collectivités ultramarines. En application des articles 74 et 77 de la Constitution, il est seul compétent pour autoriser les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie à créer de telles autorités dans la mesure où ces autorités exercent, par substitution aux autorités locales, des prérogatives auparavant détenues par les collectivités ultramarines, que ce soit un pouvoir d'investigation, de contrôle, de sanction, de règlementation ou de règlement des différends. En deux occasions, la loi organique a donc permis la constitution d'autorités indépendantes locales pour intervenir dans des compétences qui n'appartiennent plus à l'État  :

- depuis 2011, la Polynésie français peut « créer des autorités administratives indépendantes, pourvues ou non de la personnalité morale, aux fins d'exercer des missions de régulation dans le secteur économique » 7 ( * ) ;

- depuis 2013, la Nouvelle-Calédonie peut créer des autorités administratives indépendantes (non pourvues de la personnalité morale) aux fins d'exercer des missions de régulation 8 ( * ) .

À ce jour, ces dispositions se sont traduites par la création d'une seule autorité indépendante : l'autorité de la concurrence en Nouvelle-Calédonie, par la loi du pays du 3 avril 2014 9 ( * ) .

Enfin, il est à noter que d'autres autorités indépendantes sont confortées par des engagements internationaux ou des obligations issues du droit de l'Union européenne . Il en est ainsi, par exemple :

- du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, institué à la suite de la signature par la France, le 16 septembre 2005, du protocole facultatif se rapportant à la convention des Nations unies (18 décembre 2002) contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ;

- de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) traduisant en droit français la résolution n° 48/134 de l'Assemblée générale des Nations unies du 20 décembre 1993, également appelée « Principes de Paris » ;

- de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) dont l'existence est désormais garantie par l'article 8 de la Charte européenne des droits fondamentaux qui prévoit que le respect des règles relatives à la protection des données personnelles est soumis au contrôle d'une « autorité indépendante ».

Le maintien d'une autorité indépendante en charge de ces compétences s'impose donc au législateur, même s'il reste libre de les associer avec d'autres compétences au sein d'une même autorité.

(3) Des fusions notables

Sur la période retenue par votre rapporteur, soit depuis 2006, le Parlement a procédé ou autorisé des fusions d'autorités indépendantes préexistantes en deux occasions.

D'une part, la loi organique n° 2011-333 et la loi n° 2011-334 du 29 mars 2011 relatives au Défenseur des droits ont supprimé, à compter de la création de cette nouvelle institution de rang constitutionnel, quatre autorités :

- le Médiateur de la République ;

- la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ;

- le Défenseur des enfants ;

- la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Votre rapporteur ne néglige pas les difficultés matérielles auxquelles le premier titulaire de la fonction, M. Dominique Baudis, a dû faire face comme Défenseur des droits mais ces obstacles sont désormais, grâce à son action déterminée mais prudente, en voie de résorption. Notre collègue Virginie Klès, rapporteur pour avis budgétaire des crédits affectés au Défenseur des droits, a longuement développé ces aspects dans ses avis budgétaires de 2012 et 2013.

D'autre part, dans le cadre d'une habilitation du Parlement, le Gouvernement a instauré une Autorité de contrôle prudentiel (ACP) par l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance. La création de cette autorité a entraîné la fusion de quatre institutions dont l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, qui avait la qualité d'AAI.

De surcroît, comme l'a souligné devant votre rapporteur le secrétaire général de l'ACPR, l'Autorité de contrôle prudentiel créée en 2010 a vu sa compétence étendue à la prévention et à la résolution des crises bancaires, ce qui a permis d'éviter la création d'une nouvelle autorité distincte de l'ACP. Cette modification statutaire a seulement conduit à créer un collège spécifique au sein de l'autorité existante. À cet égard, la constitution et l'évolution de l'ACPR est, à double titre, exemplaire.

b) Des rapprochements en cours, des fusions en débat
(1) Une recherche de synergies de la part des autorités existantes

Parallèlement au processus de fusion engagé, le législateur a veillé à assurer une meilleure coordination des autorités qu'il avait créées. Cette volonté s'est manifestée lors de la création du Défenseur des droits et du maintien du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), de la CNIL et de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui interviennent pourtant dans un champ d'activité proche de la nouvelle institution. Pour faciliter la coordination des différentes autorités, le législateur a introduit plusieurs mesures de rapprochement .

La loi a ainsi pu prévoir qu'un représentant d'une autorité siégerait au sein d'une autre pour assurer la liaison. À titre d'exemple, le Défenseur des droits siège ex officio au sein du collège de la CNIL, de la CNCDH et de la CADA. De même, la CADA comprend deux personnalités qualifiées désignées respectivement par le président de la CNIL et le président de l'Autorité de la concurrence.

Le rapprochement entre autorités s'opère aussi par la voie de conventions conclues entre elles pour régler le sort des réclamations qui interviennent en lisière de leurs missions respectives. Le Défenseur des droits a ainsi conclu, dès le 28 novembre 2011, avec le CGLPL une convention pour coordonner leur action, assurer leur information mutuelle et la transmission de réclamations selon leurs compétences respectives ou partagées. Ces modalités souples de travail en bonne entente reprennent ainsi des dispositions législatives, par exemple, applicables aux relations entre les autorités de régulation économique sectorielles - CSA, ARCEP, CRE - et l'Autorité de la concurrence ou encore à la collaboration entre l'ACPR et l'autorité des marchés financiers (AMF) 10 ( * ) .

Enfin, le rapprochement s'exerce sur le plan des moyens matériels et humains mis à disposition des autorités indépendantes . Votre rapporteur préconisait, déjà en 2006, de « mutualiser les fonctions de gestion comptable et des ressources humaines des AAI de petite taille » (recommandation n° 21). Cette préconisation correspond à la réalité des AAI de faible taille en charge de la protection des droits et liberté dont les fonctions support sont assurées par les services du Premier ministre. Le siège de cinq d'entre elles se situe au 35 rue Saint-Dominique dans les locaux des services du Premier ministre : le Comité consultatif national d'éthique (CCNE), la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), la CADA, la CNCDH et la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS).

La mise en commun des moyens devrait trouver un nouvel élan avec le « Centre de Gouvernement » qui devrait accueillir, sur le site de Ségur dans le VIIème arrondissement de Paris, sept AAI. Ce rapprochement géographique ne peut que favoriser la collaboration des autorités qui se côtoieront ainsi quotidiennement.

Le projet immobilier Ségur-Fontenoy

Le nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière des services du Premier ministre présenté le 28 février 2012 au conseil de l'immobilier de l'État a reçu un avis favorable. Il vise au rassemblement de la plupart des services du Premier ministre et de sept autorités indépendantes (dont les deux principales en effectifs : le Défenseur des droits et la CNIL) dans un même ensemble immobilier constitué par les bâtiments des 20 avenue de Ségur et 3 place de Fontenoy à l'horizon 2016. Les autorités indépendantes occupent actuellement 6 immeubles pris à bail et un site domanial mis à disposition par les services du Premier ministre.

Cette opération majeure doit permettre, après restructuration du site, de réduire le nombre d'implantations à 18 (pour 38 actuellement) et de porter la diminution des surfaces à 15 % par rapport à 2007 (70 % pour les seuls baux privés). L'ensemble immobilier offrira un cadre de travail fonctionnel, entièrement modernisé et mis aux normes les plus récentes de qualité environnementale, d'accessibilité, d'hygiène et de sécurité.

Le projet proposé prévoit de destiner notamment l'immeuble Fontenoy à l'hébergement des autorités indépendantes (avec une occupation majoritaire du Défenseur des droits et de la CNIL) et celui de Ségur aux services du Premier ministre.

Source : avis budgétaire de Mme Virginie Klès 11 ( * )

(2) Des pistes de fusion ou d'absorption

Au-delà des efforts de rapprochement, la question de la fusion de plusieurs autorités indépendantes reste en débat. En 2006, l'Office parlementaire considérait que « le législateur ne doit pas rejeter a priori toute réorganisation du paysage des AAI qu'il a créées », estimant au contraire que « l'examen régulier de l'activité de chaque autorité par les organismes parlementaires compétents peut, le cas échéant, faire émerger des possibilités de fusion ou d'absorption de nature à simplifier notre système d'autorités administratives indépendantes, notamment en matière de régulation ».

En 2014, cette recommandation conserve, aux yeux de votre rapporteur, toute sa pertinence. Il suffit pour s'en convaincre d'examiner les débats qui persistent ou ont émergé sur la fusion de certaines autorités. Sans souci d'exhaustivité, votre rapporteur signale la question relative :

- au rapprochement entre la CNIL et la CADA en raison de la dématérialisation progressive des documents administratifs ;

- à l'absorption par le CSA de l'HADOPI qui s'est posée lors du débat, à l'automne 2013, du projet de loi sur l'indépendance de l'audiovisuel ;

- au rapprochement du CSA et de l'ARCEP jugé souhaitable par ceux mettant en avant la convergence des réseaux ;

- à l'intégration de la CNCCFP au sein de la HATVP qui s'est fait jour, notamment au Sénat, lors de l'examen en juillet 2013 du projet de loi créant la HATVP ;

- à la fusion de l'ARJEL et de l'AFLD sous la forme d'une « autorité de l'intégrité sportive » suggérée par le secrétaire d'État aux sports en mai 2014.

2. Des créations intervenues dans des circonstances niant tout effort de rationalisation

Cette multiplication du nombre des autorités indépendantes conduit à s'interroger sur les circonstances dans lesquelles elles ont été créées. En effet, pour limiter la croissance exponentielle de cette catégorie, le rapport de l'Office parlementaire de 2006 préconisait le respect de certaines conditions.

a) Une compétence du législateur à réaffirmer et à encadrer

Constant que « seul le Parlement [pouvait] consentir des exceptions au principe de responsabilité du Gouvernement devant lui, par la mise en place d'autorités échappant au contrôle hiérarchique du pouvoir exécutif », le rapport de 2006 en déduisait le monopole du législateur pour la création de toute AAI. La loi est ainsi seule à même non seulement de légitimer, mais également de garantir l'indépendance de ces autorités administratives . C'est pourquoi le rapport de 2006 formulait la recommandation suivante :

« Recommandation n° 4 : Affirmer dans la Constitution, ou dans une loi organique complétant l'article 34 de la Constitution, la compétence du législateur pour fixer les règles concernant la création et l'organisation des autorités administratives et publiques indépendantes »

(1) Une compétence du législateur perçue comme purement symbolique

Force est de constater que si plus aucune AAI n'a été créée par voie réglementaire, la compétence de la loi pour l'organisation et plus particulièrement la fixation des règles garantissant l'indépendance de ces autorités n'est pas toujours perçue comme exclusive. La création du Médiateur du livre en est une illustration.

Introduit par un amendement du Gouvernement lors de son examen en première lecture au Sénat, l'article 144 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation énumère les missions du Médiateur du livre : la conciliation des litiges portant sur l'application des lois relatives au prix du livre et du livre numérique 12 ( * ) ainsi que des litiges portant sur l'activité éditoriale des éditeurs publics. Pour cette dernière mission, le Médiateur du livre se substitue au médiateur de l'édition publique, institué par une circulaire du 9 décembre 1999.

Pour exercer ces missions, le Médiateur du livre ne disposera d'autres pouvoirs que celui d'adresser des recommandations aux parties en cas d'échec de la conciliation, recommandations que les parties ne seront pas tenues de suivre. L'objet de l'amendement précise en outre : « la création du Médiateur du livre ne doit pas apporter de restriction à ce qui doit relever de la liberté de négociation commerciale. À la différence d'autres autorités administratives, le Médiateur du livre n'a pas le pouvoir de fixer par une décision administrative un des aspects de la relation commerciale ».

L'article dispose par ailleurs que si « le Médiateur du livre peut formuler des préconisations afin de faire évoluer les dispositions normatives relevant de son champ de compétences », il ne fait rapport qu'au ministre chargé de la culture, non au Parlement.

Il convient enfin de noter que le dispositif de l'article 144 ne qualifie nullement le Médiateur du livre d'autorité administrative indépendante, ni ne mentionne son indépendance. Les modalités de désignation du Médiateur sont d'ailleurs renvoyées à un décret en Conseil d'État.

Pour conclure, le Médiateur du livre ne semble répondre à aucun des critères permettant de le qualifier d'autorité administrative indépendante, malgré l'assertion figurant dans l'objet de l'amendement qui l'a créé : « il est proposé de confier cette fonction à un Médiateur du livre qui sera institué en tant qu'autorité administrative indépendante et dont le principe doit être inscrit dans la loi afin de le doter de l'autorité nécessaire à l'accomplissement de ses missions ». Votre rapporteur observe à ce propos que le caractère performatif du discours juridique ne s'était jusqu'à présent encore jamais étendu aux objets des amendements, dont il convient de rappeler qu'ils n'ont aucune valeur normative.

Votre rapporteur regrette donc que cet article ait été maintenu dans la loi malgré les doutes de certains collègues parlementaires qui, à l'instar du député Lionel Tardy, s'interrogeaient sur l'urgence de la création d'une telle AAI qu'aucune étude d'impact ne venait justifier.

On se souvient en effet que le rapport de 2006 souhaitait encourager le regroupement des autorités administratives indépendantes et préconisait à cet égard de « faire précéder la création de toute nouvelle autorité d'une évaluation déterminant si les compétences qui seraient confiées à cette nouvelle entité ne pourraient être exercées par une autorité existante ( recommandation n° 7) ».

(2) Des choix parfois contestables

Si, dans le cas du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), il ne s'agit pas à proprement parler d'une création, la question de l'évaluation préalable à sa transformation en autorité administrative indépendante aurait dû, selon votre rapporteur, être posée.

Créé par la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires était jusqu'à présent un organisme consultatif chargé d'examiner si les conditions de l'indemnisation étaient réunies et de formuler une recommandation au ministre de la défense sur les suites qu'il convenait de donner à une demande d'indemnisation. Le ministre restait libre de suivre ou non cette recommandation.

À l'occasion de l'examen de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, un amendement, porté par notre collègue Corinne Bouchoux et les membres du groupe écologiste, a érigé ce comité consultatif en une AAI décisionnelle, afin de « lever tout soupçon de partialité que certains détracteurs de [la] loi formulent concernant le rôle décisionnel du ministre de la défense en matière d'indemnisation des victimes des essais nucléaires français ». L'article 53 de cette loi 13 ( * ) insère donc au sein de l'article 4 de la loi du 5 janvier 2010 les dispositions garantissant l'indépendance du CIVEN : composition, modalités de désignation de ses membres, conditions d'exercice de leur mandat.

Bien qu'il faille se féliciter de l'insertion dans la loi de ces dispositions - plutôt que d'un simple renvoi à un décret en Conseil d'État -, votre rapporteur observe que la composition de la nouvelle AAI reprend celle du comité consultatif auquel elle se substitue, telle que prévue par la loi et le décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de celle-ci 14 ( * ) , à l'exception d'un membre nommé sur proposition des associations représentatives de victimes des essais nucléaires, qui doit être un médecin compétent dans le domaine de l'épidémiologie.

S'il comprend la préoccupation du législateur de marquer symboliquement l'indépendance des décisions prises en cette matière délicate, votre rapporteur s'interroge toutefois sur l'opportunité d'ériger au rang d'AAI une commission d'indemnisation. Il remarque que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) est un établissement public administratif de l'État placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé. Il s'interroge donc sur le choix qui a été fait d'une transformation du CIVEN en AAI plutôt qu'en un établissement public administratif, choix qu'une étude d'impact aurait probablement permis de justifier.

Ces deux exemples du Médiateur du livre et du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires témoignent pour votre rapporteur de la nécessité, d'une part, de réaffirmer la compétence du législateur non seulement pour la création, mais aussi pour l'organisation des AAI , et, d'autre part, d' encadrer cette compétence par l'obligation d'évaluation préalable pour toute création, extension de compétence ou transformation d'une AAI .

b) La pertinence douteuse de la distinction entre AAI et API à la lumière de la multiplication des API

Le rapport de l'Office parlementaire de 2006 prenait acte de l'apparition, avec la création de l'Autorité des marchés financiers (AMF) par la loi n° 2003-706 du 1 er août 2013 de sécurité financière, d'une nouvelle catégorie : les autorités publiques indépendantes (API).

À la différence des AAI et à l'instar des établissements publics, les API sont dotées de la personnalité morale , ainsi que le précise fréquemment la loi. Cela emporte trois conséquences :

- la capacité d'ester en justice ;

- l' autonomie financière , puisqu'aux termes du 1° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une ressource établie au profit de l'État peut faire l'objet d'une affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale ;

- la responsabilité , susceptible d'être mise en cause dans des contentieux indemnitaires.

Observant que « le passage du statut d'autorité administrative indépendante à celui d'autorité publique indépendante [était] conçu à lui seul comme une garantie du renforcement de l'indépendance de l'organisme concerné », le rapport de 2006 s'interrogeait sur la pertinence de cette conception. Pesant les avantages et les inconvénients de ce statut, il concluait par un appel au législateur à faire un usage parcimonieux de cette nouvelle catégorie :

« Recommandation n° 5 : Limiter le développement des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale aux seuls instances dont l'activité se prête à la perception de taxes ou de droits et soumettre l'adoption de ce statut à une évaluation approfondie de ses avantages et inconvénients »

(1) Des interrogations sur la réalité de l'autonomie budgétaire des autorités publiques indépendantes

À l'occasion du changement de statut du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), devenu API dotée de la personnalité morale, à la suite de l'adoption de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, notre collègue Virginie Klès s'était interrogée, dans le cadre de l'avis budgétaire qu'elle a présenté au nom de notre commission en novembre dernier, sur l'effectivité de ce changement de statut en terme d'autonomie budgétaire 15 ( * ) .

Au regard du document budgétaire, créé par l'article 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ( cf. infra ), qui retrace les crédits des six autorités qui s'étaient vu jusqu'alors dotées de la personnalité morale 16 ( * ) , elle constatait que le statut d'API recoupait des réalités budgétaires très différentes selon le type de ressources dont les autorités disposent.

En effet, si la LOLF permet de doter les API de taxes affectées, seules trois autorités ont bénéficié de cette faculté : l'ARAF, l'AMF et la HAS. Notre collègue Virginie Klès notait cependant que, si le législateur choisit d'affecter des taxes aux API, il ne peut qu'en encadrer le taux dans une fourchette, sa fixation relevant du pouvoir réglementaire. Ainsi, le taux des taxes affectées à l'AMF est-il fixé par le ministre chargé du budget.

Au surplus, certaines taxes affectées sont soumises à plafonnement depuis l'introduction de cette mesure par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. L'objectif de ce plafonnement est double : ajuster les ressources aux besoins réels des affectataires et les faire contribuer à la maîtrise de la dépense publique. Tel est le cas de la taxe affectée à l'ARAF, plafonnée à 11 millions d'euros de recettes dans les lois de finances pour 2012 et 2013, le produit supplémentaire étant reversé au budget de l'État. Un plafonnement similaire de la taxe affectée à l'AMF a été instauré par la dernière loi de finances.

Ressources des autorités publiques indépendantes (prévisions pour 2014)

Ressources de l'État

Autres ressources publiques

Ressources propres et autres

Total

Subvention de l'État

Ressources fiscales affectées

AFLD

7 800 000 €

921 000 €

8 721 000 €

part du total

89,44 %

10,56 %

ARAF

0 17 ( * )

part du total

100 %

AMF

78 622 000 €

1 570 000 €

80 192 000 €

part du total

98 %

2 %

HAS

14 800 000 €

0 18 ( * )

29 600 000 €

1 288 810 €

45 688 810 €

part du total

32,39 %

0

64,79 %

2,82 %

HADOPI

6 000 000 €

6 000 000 €

part du total

100 %

H3C

NC*

part du total

100 %

* Non communiqué à la date d'élaboration du « jaune ». Pour information, réalisation 2012 : 8 738 000 €.

Source : commission des lois à partir des données du « jaune » sur les autorités publiques indépendantes

À côté de ces taxes affectées, d'autres ressources propres peuvent être attribuées aux API :

- les droits et contributions prévus par les articles L. 821-5 et L. 821-6-1 du code de commerce, auxquels est soumise la profession des commissaires aux comptes, constituent l'unique ressource du H3C, qui ne voient plus ses crédits inscrits au budget de l'État depuis 2008 ;

- l'AFLD touche le produit de prestations d'analyses ou de prélèvements réalisés pour des fédérations internationales ou organisations antidopage étrangères ;

- l'AMF se finance à hauteur de 2 % par la vente de publications et l'organisation de colloques.

La HAS quant à elle bénéficie d'une autre ressource publique en sus de  la subvention annuelle provenant du budget de l'État : une dotation de l'assurance maladie dont le montant est fixé par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, qui couvrira près de 65 % de ses ressources en 2014.

Notre collègue Virginie Klès constatait enfin que loin d'échapper à la « régulation budgétaire », les trois API qui se voient allouer des subventions, constituant pour deux d'entre elles la majeure partie de leurs ressources, avaient connu en 2013 de forts « gels » et « surgels », atteignant jusqu'au tiers du montant des crédits inscrits en loi de finances initiales : 10 % pour l'AFLD, 33 % pour l'HAS et 33,8 % pour l'HADOPI. Et de conclure qu'à défaut de ressources propres, le gain pour une AAI de voir son statut évoluer en celui d'API n'apportait aucune garantie supplémentaire en termes de ressources provenant de l'État.

L'analyse conduite par notre collègue Virginie Klès vient ainsi confirmer ce que le rapport de 2006 pressentait déjà, à savoir que du point de vue de l'autonomie financière, la transformation en autorité publique indépendante n'est intéressante que pour les seules autorités susceptibles d'appuyer la totalité de leur budget sur la perception de ressources propres .

Quant à l'argument selon lequel les API disposeraient d'une plus grande autonomie de gestion que les AAI dans la mesure où toutes les décisions sont prises par son organe délibérant et non plus par l'État, il apparaît qu'il faille également le nuancer depuis l'introduction à l'article 72 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 d'un plafond d'autorisation des emplois des API . Bien qu'un doute subsiste sur la valeur réellement contraignante de ce plafond d'emplois 19 ( * ) , la volonté de rapprocher API et AAI à cet égard apparaît comme évidente dans l'esprit des auteurs de cette disposition, MM. René Dosière et Christian Vanneste : « il n'y a pas lieu de les exonérer (...) des règles de discipline budgétaire qui s'appliquent aux services de l'État, à ses établissements publics et autres opérateurs, ainsi qu'aux autres autorités administratives indépendantes non dotées de la personnalité morale ».

En résumé, comme le relevait notre collègue François Trucy à propos de la possibilité d'attribuer à l'ARJEL la personnalité morale, « l'argument tiré d'une plus grande indépendance est avant tout symbolique et déclaratoire » 20 ( * ) .

(2) Une capacité d'ester en justice à double tranchant

Déjà en 2006, l'opportunité d'attribuer à toutes les AAI la faculté d'ester en justice avait été examinée. La question a de nouveau été posée s'agissant du Défenseur des droits, auquel une proposition de loi de notre collègue Esther Benbassa proposait d'ouvrir la possibilité de porter une action en justice au nom de victimes de discrimination 21 ( * ) .

Le Défenseur des droits a hérité de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité des chances (HALDE) la faculté de présenter de sa propre initiative des observations devant les juridictions, notamment devant le juge pénal 22 ( * ) . Si M. Louis Schweitzer, alors président de la HALDE, indiquait au rapporteur de l'Office parlementaire en 2006 qu'il jugeait que l'attribution de la personnalité morale ne présentait aucun intérêt pour cette autorité du fait de cette prérogative, il pourrait même être ajouté que cela risquerait de se révéler contre-productif.

En effet, dans l'hypothèse où le Défenseur des droits se verrait doté de la faculté d'être partie à un procès, il ne pourrait faire usage dans une même affaire des importantes prérogatives d'investigation qu'il détient en vertu de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits 23 ( * ) et de cette nouvelle faculté, sauf à ce qu'une séparation stricte des différents services soit assurée. À défaut d'une telle séparation, il existerait un risque réel d'inégalité des armes entre les parties, donc de cassation du jugement pour atteinte au droit à un procès équitable garanti par l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde de droits de l'homme. Cependant, une telle séparation interne aux services du Défenseur des droits, outre qu'elle rendrait nécessaire une augmentation considérable de ses moyens, risquerait de paralyser ce qui fait l'efficacité de son action.

Aussi votre rapporteur rejoint-il les observations formulées en 2006 selon lesquelles la transformation d'une AAI en API ne doit être réalisée qu'après analyse rigoureuse des avantages et des inconvénients qu'une telle transformation emporterait .

* 3 La création de la HATVP correspond à la transformation de la commission pour la transparence financière de la vie politique dont elle a pris, à compter de sa création, le relais.

* 4 La commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle est régie par le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 5 Le Conseil constitutionnel a jugé qu'« en érigeant le Défenseur des droits en « autorité constitutionnelle indépendante », le premier alinéa de l'article 2 [de la loi organique] rappelle qu'il constitue une autorité administrative dont l'indépendance trouve son fondement dans la Constitution [et] que cette disposition n'a pas pour effet de faire figurer le Défenseur des droits au nombre des pouvoirs publics constitutionnels » (Conseil constitutionnel, 29 mars 2011, n° 2011-626  DC).

* 6 Conseil constitutionnel, 26 juillet 1984, n° 84-173 DC.

* 7 Article 30-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 8 Article 27-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 9 Loi du pays n° 2014-12 du 24 avril 2014 portant création de l'autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie et modifiant le livre IV de la partie législative du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie.

* 10 Il est institué par la loi un pôle commun entre l'ACPR et l'AMF pour coordonner leurs activités et offrir un « point d'entrée commun » (art. L. 612-47 du code monétaire et financier).

* 11 Cf . Projet de loi de finances pour 2013 : Protection des droits et libertés , avis de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois (n° 154, 2012-2013) (disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a12-154-17/a12-154-17.html).

* 12 Loi n° 81-766 du 10 août 1981 relative au prix du livre et loi n° 2011-590 du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique.

* 13 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 14 Le CIVEN comprend un président, conseiller d'État ou conseiller à la Cour de cassation, nommé sur proposition respectivement du vice-président du Conseil d'État ou du premier président de la Cour de cassation, et sept personnalités dont au moins quatre médecins nommés sur proposition du Haut conseil de la santé publique, à raison de leur compétence dans les domaines de la radiopathologie ou de la réparation des dommages corporels.

* 15 Cf . Projet de loi de finances pour 2014 : Protection des droits et libertés , avis de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois (n° 162, 2013-2014) (disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a13-162-17/a13-162-17.html).

* 16 Jusqu'à la transformation du CSA en autorité publique indépendante, six autorités disposaient de ce statut et figuraient donc dans le document budgétaire dédié : l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), l'Autorité des marchés financiers (AMF), la Haute autorité de santé (HAS), la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) et le Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C).

* 17 L'ARAF est financée par un prélèvement obligatoire auquel sont soumises les entreprises ferroviaires utilisant le réseau ferroviaire. En 2014, l'ARAF a proposé que les excédents de ressources dont elle dispose reviennent exceptionnellement aux entreprises ferroviaires qui acquittent la taxe affectée ; elle a en conséquence pris une délibération proposant de fixer à zéro euro le droit fixe pour l'année 2014. À titre indicatif, ce droit lui a rapporté 10 750 000 euros en 2012.

* 18 La HAS peut bénéficier de deux ressources fiscales affectées : une fraction de la taxe sur les dépenses engagées par les laboratoires pharmaceutiques et la taxe "guichet".

* 19 Comme l'expliquait la rapporteure générale de la commission des finances du Sénat en 2011 en effet, « dans le cas des opérateurs [également soumis à plafond d'emplois depuis le 1 er janvier 2009], ce plafond est présenté comme le mandat donné aux représentants de l'État siégeant dans les instances chargées de voter les budgets. Les API, si elles ont en commun avec les opérateurs d'avoir la personnalité morale, sont indépendantes et par conséquent aucun représentant de l'État ne siège dans leurs collèges. Le plafond qu'il est proposé de leur appliquer pourrait donc être soit trop rigide, soit inopérant . » Aucune clarification n'ayant été apportée jusqu'à présent, il existe donc une incertitude sur le caractère réellement limitatif du plafond d'emplois fixé pour une API en loi de finances.

* 20 Cf . Rapport d'information de M. François Trucy, fait au nom de la commission des finances (n° 17, 2011-2012) (disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r11-017/r11-017.html).

* 21 Cf . la proposition de loi organique de Mme Esther Benbassa et de ses collègues du groupe écologiste relative aux pouvoirs du Défenseur des droits (n° 861, 2013-2014).

* 22 Cf . l'article 33 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* 23 Le Défenseur des droits dispose d'un large pouvoir d'investigation, allant de la demande d'explications, au besoin par l'audition de la personne mise en cause qui peut se faire assister d'un conseil de son choix (article 18), à la vérification sur place, le cas échéant sous le contrôle du juge (article 22), en passant par la faculté de se faire communiquer toute information et pièce utile à l'accomplissement de sa mission, ni secret de l'enquête ni secret de l'instruction ne pouvant lui être opposé (article 20). En cas de réticences, le Défenseur des droits peut adresser des mises en demeure ou saisir le juge des référés (article 21).

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