PREMIÈRE PARTIE : UNE MISSION AD HOC REGROUPANT DES AVANCES DE NATURE TRÈS DIVERSES
I. DES AVANCES DE PLUSIEURS ORDRES
A. UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AYANT PRIS EN 2006 LE RELAIS D'UN COMPTE D'AVANCES
Créé par les articles 31 et 46 de la loi de finances initiale pour 2006 1 ( * ) , le compte de concours financiers (CCF) « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » retrace les avances accordées par le Trésor aux organismes susceptibles d'en recevoir.
L'Agence France Trésor (AFT) assure la gestion de la mission et des quatre programmes qui la composent. Le directeur général du Trésor est responsable des quatre programmes.
Le CCF a succédé au compte d'avances « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », qui avait été créé par l'article 52 de la loi de finances pour 1980 2 ( * ) et a été clos le 31 décembre 2005. Le CCF a repris en balance d'entrée le solde des opérations antérieurement enregistrées par le compte d'avances.
Les avances constituent les dépenses du compte 3 ( * ) . Les recettes du compte sont constituées des remboursements des avances consenties au titre du capital et des intérêts.
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Les dispositions de l'article 24 de la LOLF relatives aux comptes de concours financiers « Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. « Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs, à l'exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs. « Les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée. Ils sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d'État. « Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé. « Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur : « - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ; « - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ; « - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général ». Source : Légifrance |
Le cadre juridique du compte est conforme aux dispositions de l'article 24 de la LOLF qui définit le régime des comptes de concours financiers :
- les CCF retracent des prêts et avances consentis par l'État sans indication de durée ; la LOLF mentionne en effet des prêts et avances accordés « pour une durée déterminée », alors que sous l'empire de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la durée des avances était limitée à deux ans ou à quatre ans ; si les dispositions de la LOLF ne mentionnent plus de durée, la majorité des avances retracées au CCF présentent un caractère infra-annuel ;
- toujours aux termes de la LOLF, le taux d'intérêt des avances « ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche » majoré de 0,05 % 4 ( * ) ; en pratique, et sauf exception fixée par le législateur (pour les avances du programme 825, cf. infra ), les taux pratiqués sont ceux des obligations du Trésor de même échéance , ce qui assure la neutralité financière de ces opérations pour l'État ;
- les crédits inscrits sur le CCF sont limitatifs ;
- selon la LOLF, un compte distinct doit être ouvert « pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs » ; une interprétation littérale de ces dispositions pourrait conduire à créer un programme par débiteur au sein du CCF ; en pratique, l'architecture du CCF qui a été retenue (cf. infra ) conduit à regrouper, dans le programme 823, des avances à divers services de l'État, dont chacune fait cependant l'objet d'un suivi spécifique, permettant de l'identifier dans les documents budgétaires ;
- toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur, soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six mois ; soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au Journal officiel ; soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi de finances et imputée au résultat de l'exercice.
La mission retrace ainsi des avances de trois ordres , regroupées dans quatre programmes n'ayant pas de lien entre eux :
1) les avances consenties à des services de l'État (budgets annexes, services autonomes de l'État, services nationalisés) ou à des organismes distincts de l'État gérant des services publics (établissements publics nationaux, services concédés, sociétés d'économie mixte, organismes divers de caractère social). Ces avances visent à répondre à des situations d'urgence , pour assurer la continuité de l'action publique ou mettre en oeuvre une mesure de façon accélérée, ou à couvrir provisoirement un besoin de trésorerie imprévu. Elles incluent aussi les avances octroyées à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Elles sont retracées sur les programmes 823 « Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics » et 824 « Avances à des services de l'État » qui, en pratique, retrace les avances au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) ;
2) les avances octroyées à l'Agence des services et de paiement (ASP), au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC). Ces avances répondent au mode de financement propre aux aides de la PAC, que les États membres doivent préfinancer et qui sont ensuite remboursées par la Commission européenne. Pour la France, ce préfinancement est assuré par les versements de l'ASP. Ces avances sont imputées sur le programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » ;
3) les avances à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du benfluorex ; la mise en place du dispositif d'indemnisation des victimes du benfluorex (commercialisé sous le nom de Mediator) résulte des dispositions de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011. Ces avances sont retracées dans le programme 825 « Avances à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales ».
Par ailleurs, depuis la création du CCF en 2006, une réserve de trésorerie est ouverte chaque année sur le programme 823 afin de répondre à des situations d'urgence .
Cette « réserve de trésorerie » a été utilisée chaque année jusqu'en 2010 :
- en 2007, elle a été utilisée à hauteur de 40 millions d'euros (sur 50 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale) pour financer les avances de l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) (32,5 millions d'euros) et de l'Institut national de la recherche d'archéologie préventive (INRAP) (7,5 millions d'euros) ;
- en 2008, elle a été utilisée à hauteur de 32,5 millions d'euros (sur 50 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale) pour financer l'avance accordée à l'ODEADOM l'année précédente, et renouvelée en 2008 ;
- en 2009, la réserve de trésorerie a été utilisée intégralement (soit à hauteur de 60 millions d'euros) pour financer des avances accordées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour 43 millions d'euros, et à l'Organisation nationale des forêts (ONF), à hauteur de 17 millions d'euros ;
- en 2010, l'avance a été utilisée à hauteur de 0,8 million d'euros pour financer les avances accordées à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires, ARAF (2,5 millions d'euros ont été accordés et 0,8 million d'euros ont été tirés) et à FranceAgrimer (70 millions d'euros ont été accordés, mais aucun tirage n'a été effectué).
Depuis 2011, aucune avance n'a été imputée sur cette réserve de trésorerie mais elle a été conservée, les situations urgentes étant par nature imprévisibles.
* 1 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 2 Loi n° 80-30 du 18 janvier 1980 de finances pour 1980.
* 3 Qui sont des dépenses de titre 7 « Dépenses d'opérations financières ».
* 4 Cette majoration ne s'applique pas pour les avances accordées au titre du préfinancement des aides communautaires, détaillé ci-après.