II. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE, UNE MISE EN oeUVRE CHAOTIQUE
A. UNE SIMPLIFICATION NÉCESSAIRE
1. Le constat fait dès 2003 d'un statu quo impossible
Les ordonnances portant création du RSI et de l'ISU ont été prises en application de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
Elles constituaient une réponse à un rapport remis au Gouvernement en mars 2003 5 ( * ) qui s'interrogeait, pour les indépendants, sur la « justification même du maintien de régimes spécifiques, régis en apparence par le principe d'autonomie financière, mais dont l'équilibre financier n'est assuré que par des ressources fiscales et des mécanismes de compensation ».
La réorganisation de la protection sociale des indépendants était donc programmée dès 2003.
2. La création du RSI, une unification de la gestion des différents risques
La fusion de la Caisse nationale d'assurance maladie des non-salariés (Canam), de la caisse autonome de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (Cancava) et de la caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (Organic) permettait de diminuer significativement le nombre d'interlocuteurs ainsi que le nombre de déclarations et d'appels de cotisations. Avec la fusion, le nombre de caisses est passé de 90 à 30, le nombre des administrateurs a été divisé par trois.
Ce premier aspect de la réforme n'a pas soulevé de difficultés particulières et s'est déroulé sans heurt même s'il se traduit aujourd'hui par des organes de gouvernance encore nombreux, hérités des structures antérieures.
B. UNE MISE EN oeUVRE CHAOTIQUE
1. L'interlocuteur social unique : une unicité de façade...
Le second volet de la réforme consistait à confier au réseau des Urssaf, qui recouvrait d'ores et déjà les cotisations « famille » ainsi que la CSG-CRDS des travailleurs indépendants, soit la plus grande partie des cotisations avec 45 % du total 6 ( * ) , le recouvrement de la totalité des cotisations des travailleurs indépendants.
Le nouveau régime n'avait en effet pas les moyens, en particulier les moyens informatiques, d'assurer lui-même le recouvrement des cotisations. Ses bâtisseurs n'ont toutefois pas « fait le deuil » d'un tel scénario et se sont efforcés, tout en déléguant le recouvrement, de préserver en pratique le partage de cette compétence.
Les objectifs de l'ISU sont « la simplification des formalités du travailleur indépendant et l'efficience des opérations conduites par les organismes gestionnaires par :
- l'existence d'une seule créance qui couvre l'ensemble des contributions et cotisations personnelles ;
- un seul circuit de calcul, d'émission, de paiement et de recouvrement amiable et forcé des cotisations ;
- un seul interlocuteur pour l'ensemble de ses cotisations et contributions sociales personnelles (convention ISU). »
Avec la délégation du recouvrement des cotisations aux Urssaf, le RSI passait d'une gestion intégrée du recouvrement et des prestations par risque pour chaque population à une unification du recouvrement pour les différents risques et les différentes populations au sein des Urssaf et à une unification de la gestion des prestations par le RSI.
La création de l'interlocuteur social unique, couplée au RSI, avait toutefois pour objectif d'afficher une unicité de la gestion des cotisations et des prestations au sein du nouveau régime, sur le modèle qui prévalait dans l'ancienne organisation. L'étroite imbrication de la gestion des cotisations et des prestations pour les travailleurs indépendants, liée à la relation cotisations/prestations, n'a pas été remise en cause au sein de l'ISU et nécessite des flux d'informations permanents entre le RSI et son délégataire pour le recouvrement.
Au sein de l'ISU, l'affiliation et le recueil de la déclaration des revenus sont assurés par le RSI, le recouvrement des cotisations par les Urssaf, le RSI reprenant théoriquement cette compétence après 30 jours pour le recouvrement amiable et forcé des cotisations.
Figure n° 7 : Organisation de la gestion des cotisations et prestations des travailleurs indépendants
Source : Cour des comptes, RALFSS 2012
2. ... mise à mal par des défaillances techniques et une prise de conscience tardive
L'intégration de l'ensemble du recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants au sein de l'outil informatique de l'Acoss (SNV2) a mis au jour la complexité de l'organisation de l'ISU alors que l'outil informatique censé la servir s'est révélé insuffisamment robuste.
Les dysfonctionnements observés lors de la mise en place du régime social des indépendants ont été largement documentés dans différents rapports publics et le constat posé par ces rapports n'est pas discuté par les responsables du RSI.
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Les observations de la Cour des comptes en 2012, un constat partagé Publié sous forme d'insertion au rapport annuel sur le financement de la sécurité sociale en septembre 2012, le constat de la Cour des comptes fait ainsi état d'une réforme « mal construite et mal mise en oeuvre en raison de compromis institutionnels laborieux et d'une mésestimation complète des contraintes techniques », soulignant « de graves perturbations pour les assurés » et « de lourdes conséquences financières pour les comptes sociaux ». La Cour soulignait la nécessité « de donner la priorité au rétablissement rapide de la fonction de recouvrement ». Le maintien d'un recouvrement partagé entre les Urssaf et le RSI Sur la mise en place du nouveau régime, la Cour notait que « au total, dans un contexte de méfiance entre les acteurs de la protection sociale des indépendants, les préoccupations d'équilibre institutionnel ont primé sur le réalisme indispensable à la bonne mise en place d'un nouveau régime de sécurité sociale ». Des conséquences techniques sous-estimées La Cour note ainsi que la « coexistence des systèmes d'information inadaptés et incapables de dialoguer entre eux afin d'assurer, notamment, l'indispensable transmission d'informations des Urssaf au RSI pour le versement de certaines prestations (IJ et retraite ) » s'est traduite par « des difficultés d'affiliations, des erreurs dans les appels de cotisations, le blocage des mises à jour des dossiers des cotisants, la taxation d'office de nombreux cotisants et le versement tardif des prestations. » L'unification a mis au jour l'existence de comptes incomplets d'assurés (« singletons ») qui ne cotisaient pas pour l'ensemble des risques obligatoires auxquels ils étaient soumis. Le facteur aggravant de l'accumulation des réformes La Cour souligne que ces dysfonctionnements ont été aggravés par la nécessité de mettre en oeuvre une série de réformes substantielles, dont celle, au 1 er janvier 2009, du régime des auto-entrepreneurs qui a nécessité d'inscrire 71 600 cotisants de plus au RSI entre 2009 et 2010 et d'en radier 76 000. Une crise de confiance des affiliés et des agents La Cour notait ainsi que la « proportion de cotisants réglant leurs cotisations trimestriellement par rapport à ceux qui s'en acquittent par prélèvement mensuel est passée de 34,1 % en 2009 à 44 % en 2011 ». Elle relève aussi que le manque de confiance des agents dans la fiabilité des outils mis à leur disposition a conduit à renoncer au recouvrement de certaines cotisations et à suspendre certaines actions de recouvrement amiable et forcé. Des conséquences financières durables La Cour pointe une augmentation considérable des restes à recouvrer qui représentaient 13,4 milliards d'euros fin 2010 contre 6,1 milliards d'euros fin 2007. La Cour a considéré que la mise en place de l'ISU s'était traduite par le non-recouvrement de 1,3 à 1,5 milliard d'euros de cotisations sur les trois premières années. Elle a souligné que le mécanisme de compensation du déficit par la C3S avait reporté sur la dette sociale le déficit de recouvrement lié à l'ISU. L'excédent de la C3S étant affecté au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), le solde disponible pour financer le FSV diminue quand le déficit du régime des indépendants s'accroît, ce qui alourdit la dette sociale d'un montant équivalent. Elle a également noté que la réforme avait dû se traduire par un renforcement des moyens, une révision à la hausse de la programmation des crédits et des moyens en personnel (5 476 agents en CDI fin 2011) mais aussi des dépenses de gestion administrative en progression de 16,4 % (591,5 millions d'euros). « Elle aboutit à faire du RSI, 5 ans après leur fusion, une structure plus coûteuse et moins efficace que les caisses qui l'ont précédé. » Elle rappelle que la situation du RSI justifie une réserve de la Cour dans le cadre de la certification des comptes de l'Acoss. |
Si la fusion des différentes caisses s'est faite à leur demande, l'organisation du recouvrement, le fait de le confier aux Urssaf et d'utiliser les outils informatiques de l'Acoss n'ont pas fait consensus.
Certaines caisses contestaient le principe même du recouvrement par les Urssaf et, en fonction des configurations locales, les agents des deux réseaux ont mis en commun leurs forces face aux difficultés... ou non.
Si, localement, des solutions pouvaient être trouvées, une réunion conjointe Urssaf-Acoss-RSI pour définir une feuille de route n'est intervenue qu'en septembre 2011. On observe depuis lors une volonté forte de prendre la réforme en l'état et d'apporter très rapidement des solutions palliatives.
Vos rapporteurs partagent l'analyse selon laquelle le calendrier de la réforme, moins de 2 ans entre la décision et la mise en place, était irréaliste compte-tenu des contraintes techniques, sans parler des réticences des acteurs en présence, alors même que l'impulsion politique initiale n'a pas été prolongée par le pilotage et les arbitrages nécessaires.
Le Gouvernement, dans la mise en oeuvre de la réforme, s'est montré plus velléitaire que véritablement volontariste.
3. Un contexte économique dégradé
Vos rapporteurs tiennent à rappeler que la crise de l'ISU s'est déroulée dans un contexte économique profondément dégradé.
Le revenu annuel des indépendants a connu un fort recul en 2008 du fait de la crise et n'a retrouvé son niveau de 2007 qu'en 2011.
Figure n°
8
: Evolution du
revenu moyen en euros constants
(base 100 en 2006)
Champ : France, personnes exerçant une activité non salariée au 31/12, hors agriculture, hors auto-entrepreneurs et hors taxées d'office (définitions)
Source : Insee, base non-salariés
L'Insee note également que depuis 2009, l'augmentation du revenu moyen des indépendants est en partie liée à un effet de sélection du statut d'auto-entrepreneur : les activités générant de faibles revenus s'effectuent désormais dans ce cadre, ce qui conduit à une élévation du revenu moyen des indépendants « classiques ».
La situation financière des artisans et commerçants continue certainement à peser sur le redressement du recouvrement et sur la restauration de la confiance.
* 5 Mission conjointe Igas/Igic/IGF chargée d'étudier « les différentes solutions envisageables en vue de simplifier la pratique du recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants ».
* 6 55 % si l'on excepte les cotisations de retraite des professions libérales.