N° 543
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 21 mai 2014 Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 mai 2014 Dépôt publié au Journal Officiel - Édition des Lois et Décrets du 22 mai 2014 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d'enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l' environnement du contrat retenu in fine pour la mise en oeuvre de l' écotaxe poids lourds (1)
Présidente
Mme Marie-Hélène DES ESGAULX,
Rapporteur
Mme Virginie KLÈS,
Sénateurs.
Tome I : Rapport
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(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , présidente ; Mme Virginie Klès , rapporteur ; MM. Vincent Capo-Canellas, Ronan Dantec, Jean-Jacques Filleul, François Grosdidier, Mme Mireille Schurch, M. Raymond Vall, vice-présidents ; MM. Gérard Bailly, Vincent Delahaye, Éric Doligé, Mme Frédérique Espagnac, MM. Jean-Luc Fichet, Francis Grignon, Charles Guené, Yves Krattinger, Philippe Leroy, Louis Nègre, Roland Ries, Jean-Pierre Sueur et Michel Teston. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En application de l'article 6 bis du règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe socialiste et apparentés a demandé, le 9 novembre 2013, la constitution d'une commission d'enquête sur les modalités du montage juridique et financier et l'environnement du contrat retenu in fine pour la mise en oeuvre de l'écotaxe poids lourds.
Ses objectifs sont précisés dans l'exposé des motifs de la proposition de résolution tendant à la création de la commission d'enquête. Rappelant que le mécanisme de l'écotaxe poids lourds a été institué par le législateur par la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 puis adapté par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, le groupe socialiste et apparentés observe que la mise en oeuvre de ce dispositif a fait l'objet d'un contrat de partenariat confiant à un prestataire privé, la société Écomouv', « l'ensemble des aspects techniques de l'écotaxe (principalement le dispositif embarqué dans les poids lourds et le dispositif de contrôle sur les routes par bornes et portiques) mais aussi son recouvrement ». Le groupe socialiste et apparentés entend donc clarifier « les conditions dans lesquelles l'État a opéré le choix de recourir à ce contrat de partenariat et à cette structure porteuse » et « les raisons qui ont conduit au choix d'une privatisation complète du dispositif, de la conception jusqu'au recouvrement de la taxe ». Il indique également que la commission devrait « s'intéresser aux modalités de fixation de la rémunération du prestataire, à la part du risque supporté par ce dernier et plus généralement aux conditions d'exécution du contrat de partenariat (obligations du prestataire, contrôles opérés par l'État, historique des conditions de sortie du contrat, analyse du préjudice pour l'État de la non mise à disposition du dispositif ». Enfin, la commission devrait apprécier « l'état d'avancement des investissements réalisés par Écomouv', la couverture du territoire, la mise à disposition opérationnelle du dispositif, ainsi que l'impact financier de la masse salariale depuis la création de la société Écomouv' ».
Réunie le mercredi 27 novembre 2013, la commission des lois a constaté que l'objet de la commission d'enquête envisagée portait sur la gestion d'un service public, à savoir le recouvrement d'une taxe pour le compte de l'État confié à une société privée dans le cadre d'un contrat de partenariat, et qu'elle entrait bien dans le champ défini par l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le garde des sceaux sur l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires en cours. En conséquence, la commission des lois a estimé que la proposition de résolution était recevable.
La Conférence des Présidents a pris acte, le 27 novembre 2013, de cette demande et la commission a été constituée le 11 décembre 2013. Elle disposait de six mois, soit jusqu'au 27 mai 2014 pour rendre publiques ses conclusions.
La commission d'enquête a débuté ses travaux le 8 janvier 2014. Elle a tenu au total 37 auditions qu'elle a décidé d'ouvrir au public et à la presse sauf lorsque le secret des affaires était directement en cause.
Elle a également organisé trois déplacements :
- à Metz, le 28 janvier 2014, à Metz Métropole, partie prenante pour l'installation de la société Écomouv' et sur le site même de la société Écomouv' ;
- à Bruxelles, le 26 février 2014, en vue d'une rencontre avec le directeur général de la mobilité et des transports de la Commission européenne et l'Union internationale des Transports routiers ;
- en Allemagne, le 4 mars 2014, pour examiner le système de la LKW-Maut.
À sa demande, la commission d'enquête a obtenu communication de très nombreuses pièces, notamment la version intégrale du contrat de partenariat, l'ensemble des documents de la procédure d'appel d'offres et du dialogue compétitif, les avis non publics de la mission d'appui aux partenariats public privé (Mappp) et de la commission consultative, les rapports de vérification d'aptitude au bon fonctionnement (VABF) et de vérification de service régulier (VSR) et les comptes rendus des réunions interministérielles ayant concerné l'écotaxe depuis 2003.
Les informations obtenues lui permettent cependant de proposer des réponses, parfois partielles, aux interrogations qu'énumérait le 12 décembre 2013 1 ( * ) , François Rebsamen, alors président du groupe socialiste et apparentés, quant aux conditions de dévolution du contrat de partenariat à la société Écomouv' et à ses aspects financiers.
I. HISTORIQUE DE L'ÉCOTAXE
A. LES ORIGINES : LA TAXE ALSACIENNE
Le dispositif de l'écotaxe poids lourds, appelée dans les textes « taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises » (TPLN), est défini par l'article 153 de la loi de finances pour 2009 2 ( * ) , modifié par la loi de finances rectificative pour 2012 3 ( * ) . Il fait l'objet d'un nouveau chapitre 4 ( * ) du code des douanes, comprenant les articles 269 à 283 quinquies .
Cette écotaxe trouve son origine dans les textes européens et l'expérimentation qui avait été planifiée en Alsace en réaction à la taxe allemande, instaurée en 2005. Elle est l'expression concrète d'un engagement du Grenelle de l'environnement.
1. Le cadre européen préexistant
Le cadre européen préexistant était depuis 1999 composé de deux dispositifs :
• la directive 1999/62/CE du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures , dite « Eurovignette », qui harmonisait notamment les péages et droits liés à l'usage des infrastructures routières et instituait des mécanismes équitables d'imputation des coûts d'infrastructure aux transporteurs ;
La directive « Eurovignette » a par la suite été enrichie. En 2006 5 ( * ) , les États membres ont gagné la possibilité de différencier les péages en fonction de critères plus nombreux : type de véhicule, catégorie d'émissions (classification «EURO»), degré de dommages qu'il occasionne aux routes, ainsi que le lieu, le moment et le niveau de l'encombrement. En 2011 6 ( * ) , le principe du pollueur-payeur a été intégré au dispositif et le péage a pu intégrer, en plus de la redevance d'infrastructure, une redevance pour coûts externes destinée à couvrir les coûts liés à la pollution atmosphérique et/ou à la pollution sonore dues au trafic.
• la directive 2004/52/CE du 29 avril 2004 relative à l'interopérabilité des systèmes de télépéage routier et instaurant le service européen de télépéage (SET).
2. Une réaction locale à la taxe poids lourds allemande
En décembre 2005, lors de la discussion devant l'Assemblée nationale du projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports, notre ancien collègue député M. Yves Bur, rejoint par dix autres députés alsaciens, a proposé l'instauration d'une taxe kilométrique expérimentale en Alsace visant les poids lourds de 12 tonnes et plus.
Cet amendement avait pour objet de lutter contre le report de trafic de poids lourds en transit en provenance d'Allemagne, observé depuis quelques mois sur le réseau routier nord-sud alsacien. Ce report significatif (de 1 000 à plus de 2 000 camions par jour selon les sections) avait pour cause la mise en place en Allemagne le 1 er janvier 2005 d'une taxe kilométrique pour les véhicules de 12 tonnes et plus, appelée Lastkraftwagen Maut ( « LKW Maut » ).
Contre l'avis de la commission des affaires économiques de l'Assemblée et contre l'avis du Gouvernement, qui considérait ce dispositif comme prématuré et « terriblement complexe » 7 ( * ) , cet amendement fut adopté. Il devint, dans une nouvelle rédaction élaborée lors de la commission mixte paritaire, l'article 27 de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, introduisant un nouvel article 285 septies au sein du code des douanes pour définir cette taxe expérimentale dénommée taxe poids lourds alsacienne (TPLA) .
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Article 27 de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006
relative à la sécurité
Après l'article 285 sexies du code des douanes, il est inséré un article 285 septies ainsi rédigé : « Art. 285 septies. - À titre expérimental, dans la région Alsace et pour une durée de cinq ans, les véhicules utilitaires dont le poids total en charge est égal ou supérieur à 12 tonnes peuvent être soumis, lorsqu'ils empruntent des routes ou portions de routes d'usage gratuit à proximité d'axes autoroutiers à péage situés ou non sur le territoire français, à une taxe non déductible dont le montant est compris entre 0,001 et 0,015 EUR par tonne et par kilomètre. « Cette taxe est perçue au profit de la collectivité propriétaire de la voie routière. Elle est décidée par décret en Conseil d'État lorsque la voie appartient au domaine public de l'État et par l'organe délibérant de la collectivité territoriale lorsque la voie appartient au domaine public d'un département ou d'une commune. « Elle est acquittée par le propriétaire du véhicule ou, si le véhicule fait l'objet d'un contrat de crédit-bail ou d'un contrat de location, par son locataire. « La taxe est prélevée lors de chaque passage sur les voies concernées ou mensuellement par les services de la direction générale des douanes et droits indirects sur la base des relevés kilométriques fournis par les transporteurs. Elle est recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties, sanctions et privilèges qu'en matière de droits de douane. Les infractions sont constatées et réprimées, et les instances instruites et jugées, conformément aux dispositions du présent code. « Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application du présent article et détermine les conditions dans lesquelles il sera procédé à une évaluation au terme de la période d'expérimentation. » |
Ce dispositif a ensuite été modifié en fin d'année par l'article 118 de la loi de finances rectificative pour 2006, prévoyant notamment l'intervention d'un prestataire privé pour l'établissement de l'assiette de la taxe . Cet article évalue à 5 % du produit de la taxe les frais d'assiette et de recouvrement et distingue l'investissement nécessaire à la mise en place, au fonctionnement et à la maintenance des équipements utiles de ces frais de recouvrement. La logique qui prévalait alors était bien celle d'un « partage des tâches » : le recouvrement de la taxe relevait des missions de l'État, ainsi que toutes les opérations de contrôle, cependant que celles liées à l'établissement de l'assiette de la taxe pouvaient être confiées à un prestataire privé.
Après plusieurs reports, la TPLA a finalement été abandonnée en mai 2013 8 ( * ) .
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Article 118 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 du 30 décembre 2006 I. - L'article 285 septies du code des douanes est ainsi rédigé : « Art. 285 septies. - I. - À titre expérimental dans la région Alsace et jusqu'au 31 décembre 2012, les véhicules de transport de marchandises seuls ou tractant une remorque et les ensembles articulés dont le poids total en charge autorisé ou le poids total roulant autorisé est égal ou supérieur à douze tonnes sont soumis, lorsqu'ils empruntent des autoroutes, routes nationales ou portions de routes appartenant à des collectivités territoriales pouvant constituer des itinéraires alternatifs à des axes autoroutiers à péage situés ou non sur le territoire douanier, à une taxe dont le montant est fonction du nombre des essieux du véhicule et de la distance parcourue sur lesdites voies. « Les routes concernées par la taxe sont fixées par décret en Conseil d'État, sur proposition de leurs assemblées délibérantes pour celles appartenant à des collectivités territoriales. « La taxe n'est pas applicable aux véhicules d'intérêt général définis à l'article R. 311-1 du code de la route et aux véhicules spécialement conçus pour le transport des personnes. « Le redevable de la taxe est le propriétaire du véhicule de transport de marchandises ou du tracteur d'un ensemble articulé visé au premier alinéa ou, si le véhicule précité fait l'objet d'un contrat de crédit-bail ou d'un contrat de location de deux ans ou plus, son locataire ou son sous-locataire. « II. - Le montant de la taxe est fixé par référence à des catégories de véhicules déterminées par arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du ministre chargé des douanes. « Il est compris entre 0,015 EUR et 0,2 EUR par essieu et par kilomètre. « Cette taxe est perçue au profit de la collectivité propriétaire de la voie routière. « Des frais d'assiette et de recouvrement sont prélevés sur le produit de la taxe perçue au profit des collectivités autres que l'État. Le taux est fixé à 5 %. Les organes exécutifs des collectivités territoriales concernées, après délibération de leur organe délibérant, signent en outre avec l'État une convention de financement des coûts d'investissement des équipements nécessaires au fonctionnement et de maintenance du dispositif, au paiement de la taxe et aux opérations de contrôle mis en place sur leur réseau. « Un arrêté conjoint du ministre chargé des transports et du ministre chargé des douanes fixe le taux de la taxe lorsque la voie concernée relève du domaine public de l'État. Lorsque la voie est la propriété d'une collectivité autre que l'État, le taux est fixé par arrêté du ministre chargé des transports et du ministre chargé des douanes sur proposition de l'organe délibérant de la collectivité. « III. - Le paiement est effectué préalablement à l'emprunt d'une route ou d'une portion de route soumise à la taxe. Il peut être également effectué mensuellement par les redevables agréés. Les conditions de l'agrément sont définies par arrêté. « Aux fins d'établissement de l'assiette de la taxe, la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel est autorisée, conformément aux modalités prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. La création de cette base de données permettant la collecte des informations relatives aux voies taxables empruntées, aux véhicules assujettis à la taxe et aux parcours effectués sur chaque voie taxable par les redevables peut être confiée à un prestataire privé. « Le redevable agréé établit sa déclaration sur la base des données enregistrées dans le traitement automatisé précité. « Les redevables agréés pour ce qui les concerne, les agents des douanes et, le cas échéant, les personnes habilitées par le prestataire privé mentionné au deuxième alinéa sont destinataires des données à caractère personnel enregistrées dans le traitement automatisé précité. « IV. - La taxe est perçue par l'administration des douanes et droits indirects, selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties, sanctions et privilèges qu'en matière de douane. Les infractions sont recherchées, constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane. « Sur les routes ou portions de routes assujetties à la présente taxe, le conducteur d'un véhicule taxable doit présenter à première réquisition aux agents des douanes, aux agents de la police nationale, de la gendarmerie nationale et aux contrôleurs des transports terrestres tout élément attestant de sa situation régulière au regard de la taxe. « Les agents précités disposent aux fins de la mise en oeuvre des contrôles des pouvoirs d'investigation accordés par les textes particuliers qui leur sont applicables. « Les constatations relatives au non-paiement de la taxe effectuées par des appareils de contrôle automatique homologués font foi jusqu'à preuve du contraire. « Le défaut de paiement de la taxe donne lieu à une taxation d'office égale au produit de la taxe correspondant au parcours maximum qui a pu être effectué, dont les modalités sont fixées par décret. « V. - Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d'État. « VI. - Le Parlement est saisi par le Gouvernement, avant le 31 décembre 2012, d'un rapport d'évaluation du présent article. » II. - L'article 412 du même code est complété par un 10° ainsi rédigé : « 10° Toute omission ou irrégularité qui a pour but ou pour résultat d'éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe visée à l'article 285 septies. » |
* 1 Le Parisien. Jeudi 12 décembre 2013.
* 2 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 3 Cf. Article 58 de la loi n°2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 4 Chapitre II du titre X « Taxes diverses perçues par la douane ».
* 5 Directive 2006/38/CE du 17 mai 2006 (« Eurovignette II »).
* 6 Directive 2011/76/UE du 27 septembre 2011 (« Eurovignette III »).
* 7 Cf. Journal Officiel, Assemblée nationale, n° 108 du 15 décembre 2005, compte-rendu intégral des séances du mercredi 14 décembre 2005, pages 8372 et suivantes.
* 8 Article 12 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports.