2. Les ZEE ultramarines : une carte à jouer dans la course à la gouvernance mondiale des océans
La montée de nouveaux enjeux liés aux océans et à la gestion de leurs ressources s'accompagne de la construction de nouveaux standards internationaux . Il relève de notre vocation comme de notre intérêt de contribuer à les forger plutôt qu'à les subir.
a) Un cadre normatif potentiellement structurant mais encore balbutiant
La convention de Montego Bay n'a pas seulement reconnu des droits exclusifs aux États côtiers jusqu'aux 200 milles de la ZEE, voire pour le sous- sol, jusqu'aux 350 milles du plateau continental étendu 36 ( * ) , elle a aussi défini le statut des eaux et du sous-sol marin situés au-delà et ne relevant dès lors d'aucune juridiction nationale.
Aux termes de l'article 1 er de la convention, ils constituent une zone internationale, dite « la Zone », sur laquelle les activités d'exploration ou d'exploitation des ressources du sol et du sous-sol sont organisées, menées et contrôlées par l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM) chargée d'agir « pour le compte de l'humanité tout entière » (article 153). Les activités d'exploration ou d'exploitation dans cette zone ne sont pas menées par l'autorité elle-même mais mises en oeuvre par les États signataires de la convention ou par les entreprises qu'ils « patronnent ». L'agence instruit les demandes (les plans de travail) des prospecteurs, leur délivre les permis et s'assure qu'ils respectent bien les règles générales de la convention de Montego Bay ainsi que les règles qu'elle définit pour les différents types d'activités.
À la lecture des textes, l'AIFM est donc appelée à exercer un rôle central dans la gouvernance des océans de l'après Montego Bay. En accordant les permis, elle confère à la fois une légitimité et un avantage sur les concurrents. En effet, même si les permis de prospection ne valent pas droit à exploitation, ils permettent tout de même à leur titulaire d'acquérir des connaissances et un savoir-faire utiles dans d'autres zones et pour le développement des technologies appelées à faire référence 37 ( * ) . Le fait qu'elle définisse les zones sur lesquelles elle accepte de conférer des permis et celles qui doivent être protégées et n'être l'objet d'aucune activité peut créer une forme de jurisprudence susceptible d'être ensuite appliquée dans des secteurs où nous pourrions avoir des intérêts. Enfin, par son pouvoir normatif consistant à fixer les règles auxquelles sont soumis les prospecteurs, l'AIFM peut valider certaines méthodes ou certaines techniques au détriment d'autres, en particulier au regard des risques qu'ils présentent pour l'environnement et la biodiversité marine.
Le cadre juridique international pourra donc avoir des effets très structurants sur l'ensemble du développement de ces activités, notamment au travers du rôle que pourrait être appelée à jouer la commission scientifique et technique de l'AIFM.
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Les instances de l'AIFM L'assemblée comprend des représentants des 155 États-membres ; tous les membres sont représentés. Elle tient une session annuelle, qui dure habituellement deux semaines. Le conseil est composé de 36 membres élus par l'assemblée : ces derniers sont choisis de manière à assurer une représentation équitable des pays de différents groupes, dont ceux déjà engagés dans l'exploration minière des fonds marins et ceux qui disposent de fonds riches en ressources minières offshore . La commission scientifique et technique est chargée de tous les travaux d'expertise allant de la définition des zones à protéger à l'instruction et au suivi des permis. Elle partage avec le secrétariat général de l'autorité le travail d'élaboration du futur code minier applicable à la zone internationale. |
Il est d'autant plus utile de s'en préoccuper aujourd'hui que l'AIFM est encore loin d'exercer une telle influence.
L'autorité, dont le siège se trouve à Kingston à la Jamaïque, n'a vu ses compétences être précisément définies qu'en 1994, date d'entrée en vigueur la Convention 38 ( * ) . Elle n'est même devenue complètement opérationnelle en tant qu'organisation internationale indépendante qu'en juin 1996, lorsqu'elle a emménagé dans les locaux et installations précédemment occupés par le Bureau des Nations Unies pour le droit de la mer à Kingston. En outre, une incertitude plane toujours sur son rôle effectif car elle constitue l'un des points d'achoppement principaux à la ratification de la convention par les États-Unis. La première puissance maritime du monde met en effet en doute l'utilité de l'AIFM et conteste notamment l'existence de taxes sur la demande de permis et sur l'exploitation minière des grands fonds ainsi que l'interdiction d'exploitation minière dans la zone internationale sans autorisation de l'autorité. Les États-Unis ont fait pression pour que la convention soit modifiée et ont obtenu en 1994 une atténuation des pouvoirs de l'autorité qui n'a cependant pas suffi à déclencher leur ratification.
À ce jour, la jeune institution dotée d'une équipe de 35 personnes et d'un budget annuel d'environ 6 millions d'euros a établi deux réglementations pour l'exploitation des nodules polymétalliques (en 2000), et des sulfures polymétalliques (en 2010) et elle a délivré quinze permis, chacun donnant lieu à la signature d'un contrat 39 ( * ) .
Contrats de l'AIFM sur exploration pour les nodules polymétalliques
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Contractant |
Date d'entrée en vigueur du contrat |
État sponsor |
Emplacement général de la zone d'exploration correspondant au contrat |
Date d'expiration du contrat |
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InteroceanmetalJoint Organization |
29 mars 2001 |
Bulgarie, République tchèque, Pologne, Fédération de Russie et Slovaquie |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
28 mars 2016 |
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Yuzhmorgeologiya |
29 mars 2001 |
Fédération de Russie |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
28 mars 2016 |
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Gouvernement de la République de Corée |
27 avril 2001 |
Corée du Sud |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
26 avril 2016 |
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Association de Recherche et développement de ressources minérales océaniques de la Chine |
22 mai 2001 |
Chine |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
21 mai 2016 |
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SARL Développement des ressources océaniques profondes Co ( Deep Ocean Resources Development Co. Ltd .) |
20 juin 2001 |
Japon |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
19 juin 2016 |
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Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer |
20 juin 2001 |
France |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
19 juin 2016 |
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Gouvernement Indien |
25 mars2002 |
Inde |
Océan indien |
24 mars 2017 |
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Institut Fédéral pour les Géosciences et les Ressources naturelles d'Allemagne ( Federal Institute for Geosciences and Natural Resources of Germany ) |
19 juillet 2006 |
Allemagne |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
18 juillet 2021 |
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Ressources océaniques de NauruInc ( Nauru Ocean Resources Inc .) |
22 juillet 2011 |
Nauru |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
21 juillet 2026 |
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Tonga Offshore Mining Limited (SARL d'extraction en mer du Tonga) |
11 janvier 2012 |
Tonga |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
10 janvier 2027 |
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SARL UK Ressources du fond de la mer( UK Seabed Resources Ltd. ) |
8 février 2013 |
Angleterre et Irlande du Nord |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
Non communiquée |
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G-TEC Sea Mineral Ressources NV (G-Tec ressources minérales NV) |
14 janvier 2013 |
Belgique |
Zone de fracture de Clarion-Clipperton |
13 janvier 2028 |
Comme l'indique la carte de l'AIFM ci-après, la zone internationale dans laquelle les permis sont délivrés débute à seulement 500 milles à l'est de la ZEE française autour de l'Îlot Clipperton et s'étend à moins de 2 000 milles de large quasiment jusqu'à Hawaï.
Ceci confirme l'intérêt de la présence française dans cette région stratégique et attise les convoitises dont elle est l'objet.
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Source : AIFM
Contrats accordés pour exploration de sulfures polymétalliques
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Contractant |
Date d'entrée en vigueur du contrat |
État sponsor |
Emplacement général de la zone d'exploration correspondant au contrat |
Date d'expiration du contrat |
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Association de Recherche et développement de Ressources minérales océaniques de la Chine |
18 novembre 2011 |
Chine |
Arête indienne du Sud-ouest |
17 novembre 2026 |
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Gouvernement de la Fédération de Russie |
29 octobre 2012 |
Russie |
Dorsale atlantique |
28 octobre 2027 |
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Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer |
Contrat en cours de signature |
France |
Dorsale atlantique |
15 ans après la signature du contrat |
Source : AIFM
La présence, parmi les demandeurs de permis d'État, de pays tels que l'Allemagne, la Chine, la Russie ou le Royaume-Uni ne disposant pas d'intérêts souverains dans la région, met en évidence l'intérêt porté par toutes les grandes nations industrielles à l'exploitation des fonds marins . Une des conséquences à en tirer pour la France est que la possession de la deuxième ZEE du monde n'est pas en soi suffisante pour s'assurer un leadership dans cette activité d'avenir.
À première vue, ce bilan est loin d'être négligeable, mais force est de constater que l' AIFM est à ce jour faiblement structurée et n'a pas la capacité de prendre l'initiative de la création d'un corpus de normes originales appelées à faire référence.
Si l'élaboration d'un code minier applicable à la Zone figure bien parmi ses objectifs, les règlements qu'elle a élaborés à propos de la prospection dans la « Zone » des nodules polymétalliques, d'une part, et des sulfures polymétalliques, d'autre part, traitent surtout de questions de procédure telles que la forme des demandes d'approbation de plans l'exploration les clauses types de contrat d'exploration. Sur le fond, l'autorité s'appuie sur les réglementations des États membres auxquels elle demande de bien vouloir lui communiquer non seulement les textes qu'ils appliquent aux zones sous leur souveraineté mais aussi aux activités qu'ils pourraient patronner dans la zone internationale.
Or, les États eux-mêmes ne disposent pas encore de textes spécifiques répondant à cette demande. Seule l'Allemagne a adopté une législation relative aux activités dans la Zone 40 ( * ) mais surtout, comme le met en évidence l'étude de droit comparé que nous a présenté notre collègue M. Jean-Étienne Antoinette le 27 mars 2013 41 ( * ) , les États sont eux-mêmes dans des situations très disparates. Le sujet est nouveau et la plupart d'entre eux, dont la France, ne disposent aujourd'hui d'aucune législation spécifique aux ressources minérales sous-marines.
À l'image d'activités elles-mêmes encore largement expérimentales, le cadre juridique est donc balbutiant ; il n'est pas facile pour l'AIFM de s'appuyer véritablement sur les États de même que ces derniers ne peuvent pas véritablement bénéficier de l'aide de l'AIFM pour élaborer leur cadre normatif 42 ( * ) . Pour combler ces lacunes, plusieurs initiatives régionales ont été prises, dont le projet SOPAC développé dans le cadre de la Communauté du pacifique sud et financé par l'Union européenne qui a abouti à la publication, en juillet 2012, d'un cadre général pour la législation et la réglementation pour l'exploration et l'exploitation des minéraux à grande profondeur des États du Pacifique et ACP (Afrique-Caraïbe-Pacifique).
Ces démarches ne remettent cependant pas en cause la nécessité posée par la convention de Montego Bay de disposer d'une véritable gouvernance internationale de normes et de références applicables à l'ensemble de ces activités. Quant à la France, elle a incontestablement un rôle majeur à y jouer.
b) La légitimité de la France à jouer un rôle de premier plan dans la construction d'une gouvernance mondiale
En l'absence des États-Unis au sein de l' AIFM, la France est l'État membre disposant de la ZEE la plus étendue et répartie entre les trois océans . Dans l'esprit de ses statuts, l'AIFM a d'ailleurs vocation à être animée par les États les plus concernés par l'exploration et l'exploitation des fonds marins. En outre, notre pays dispose, par son rôle au sein des institutions onusiennes et par son message dans des enceintes telles que le G20, d'une certaine légitimité à promouvoir une institution multilatérale chargée d'assurer une régulation internationale et de veiller en particulier au respect de l'environnement.
Notre pays dispose aussi d'une expertise technique et d'une compétence géologique internationalement reconnue. Comme le rappelle un récent rapport de l'Assemblée nationale 43 ( * ) , figure parmi les plus grands atouts de la France la qualité de la formation dans ce domaine, comme en témoigne le rayonnement de l'École nationale d'application des géosciences (ENAG) auprès de nombreux étudiants et spécialistes étrangers. Dans le domaine de l'exploration sous-marine, l'expertise française est mondialement illustrée pour beaucoup par l'exemple du Nautile sous-marin de poche de l'Ifremer fabriqué par la DCN de Toulon (devenue DCNS), mis en service en 1984 et utilisé pour explorer l'épave du Titanic par 3 800 mètres de fond. L' Ifremer occupe aujourd'hui une position sans équivalent, notamment du fait de sa présence permanente sur l'ensemble des océans dans les outre-mer français.
La France bénéficie de l'implication d'acteurs industriels de premier plan , tels que la société Technip qui accompagne aujourd'hui les sociétés Nautilus Minerals et Neptune Minerals (264 000 km 2 ) dans leurs projets en Papouasie, lesquelles devraient procéder à la première exploitation de ressources minérales (en l'espèce des minerais sulfurés situés à 1 800 mètres de profondeur).
c) La France et ses outre-mer en faveur d'un cadre normatif international sécurisé
Outre la défense de ses intérêts, la France doit aussi exercer son influence pour que le développement des activités dans les fonds marins se fasse dans un cadre raisonné protecteur d'environnements encore vierges et particulièrement fragiles . Le temps n'est plus où, au nom d'intérêts économiques ou géostratégiques, fussent-ils majeurs, l'on prenait le risque de détruire de façon irréversible une partie de la biodiversité. Cette position, devenue celle de la France 44 ( * ) , n'est pas nécessairement celle d'autres puissances moins sensibles aux enjeux du développement durable, notamment lorsqu'il s'applique à des mers lointaines. Or, les activités offshore présentent des dangers tout particuliers. Si l'on connaît déjà les risques des plateformes pétrolières, illustrés par le bilan catastrophique de la marée noire du Deepwater 45 ( * ) survenue en avril 2010 dans le golfe de Floride, l'exploitation des ressources minérales des fonds marins présentent eux aussi des risques élevés. C'est particulièrement vrai des encroûtements riches en cobalt et autres métaux qui sont généralement situés sur des monts sous-marins constitués d'anciens volcans dont les scientifiques peuvent penser qu'ils constituent de véritables réservoirs de biodiversité. D'après l'Ifremer, « les écosystèmes liés aux expulsions de fluides hydrothermaux sont connus aujourd'hui pour abriter des communautés exubérantes et extraordinaires » et si beaucoup reste à découvrir, on sait que l'exploitation des dépôts sulfurés auront un impact direct sur l'écosystème qui pourrait durer plusieurs dizaines de milliers d'années... Tout dépendra des techniques utilisées, d'où l'enjeu des normes définies au sein de l'AIFM, dans un premier temps applicables au sein de la zone mais qui auront vocation à faire progressivement référence pour les activités dans les ZEE et sur les plateaux continentaux nationaux . Dans les négociations internationales, il faudra veiller à ce que ne priment pas la tentation de tirer vers le bas les normes de protection de l'environnement, sachant que tous les États n'ont pas nécessairement les mêmes exigences en la matière. En mer comme sur terre, il y va de la préservation de notre environnement commun comme de la lutte contre le risque d'une concurrence effrénée et destructrice.
Enfin, la France doit aussi user de son poids pour que la mise en place de la gouvernance des océans soit effective et qu'aux délais déjà longs liés au développement progressif des activités d'exploration et d'exploitation des fonds marins ne viennent s'en ajouter d'autres liés aux carences des institutions.
Ceci vaut pour l'AIFM, encore fragile, comme pour une autre instance internationale, la commission des limites du plateau continental (CLPC). Comme le pointe M. Gérard Grignon dans son récent avis au Conseil économique, social et environnemental sur l'extension du plateau continental 46 ( * ) , les difficultés de la CLPC à faire face à son actuelle surcharge de travail aboutirait pour celle-ci à imposer 15 à 20 ans d'attente pour l'examen des demandes déposées aujourd'hui 47 ( * ) . Ainsi, si la demande de limitation du plateau continental au nord de Wallis déposée le 7 décembre 2012 48 ( * ) pourra faire l'objet d'une présentation à la CLPC dans les prochains mois, son examen ne devrait pas débuter avant 2030 ! Reprenant la proposition de M. Gérard Grignon, nous demandons que « la France plaide avec force auprès des États parties à la Convention et devant l'Assemblée Générale des Nations Unies pour obtenir un renforcement notable des moyens budgétaires et humains de la Commission des limites du plateau continental ».
Il est en effet dans son rôle de favoriser la mise en place d'un cadre international sécurisé indispensable au développement d'activités dont nous avons encore davantage à attendre que nos partenaires, en particulier au vu de nos ressources potentielles.
* 36 Dans le cas où cette extension possible jusqu'à 350 milles a été acceptée par une institution internationale dépendant de l'ONU : la commission du plateau continental. À la différence de ce qui prévaut pour la ZEE, les droits reconnus sur le plateau continental au-delà des 200 milles ne portent que sur le sous-sol et non sur les eaux sur jacentes.
* 37 Loin d'être entrés en phase industrielle, les instruments et les méthodes de découverte des fonds marins sont en effet largement encore expérimentaux ou à inventer.
* 38 Il a fallu attendre l'accord de 1994 relatif à l'application de la partie XI (dispositions fonds marins de la convention) pour que les attributions de l'autorité soient précisément définies.
* 39 À l'exception de la deuxième autorisation accordée à la France, dont le contrat est encore en attente de signature.
* 40 Un tel texte étant en préparation par la Chine, Nauru et Tonga.
* 41 Étude de législation comparée n° 234 - mars 2013 - Les ressources minérales marines profondes : nodules polymétalliques, encroûtements et sulfures hydrothermaux.
* 42 Même si un État comme le Guyana lui en a fait explicitement la demande.
* 43 Rapport d'information n°3880 sur la gestion durable des matières premières minérales rendu par MM. Christophe Bouillon et Michel Havard au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.
* 44 Comme en témoigne notamment le Grenelle de l'environnement ou l'insertion de la Charte de l'environnement dans le Préambule de la Constitution.
* 45 Cf. le rapport de l' US National Wildlife Federation d'avril 2013.
* 46 L'extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins, une chance pour la France (avis n° 2013-22) du 24 octobre 2013.
* 47 Les ressources minérales en eaux profondes - Étude prospective à l'horizon 2020, MM. Yves Fouquet et Denis Lacroix, août 2012.
* 48 Demande conjointe de la France, de Tuvalu et de la Nouvelle-Zélande pour le compte de Tokelau.