B. AMÉLIORER L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE AUX AFFAIRES FAMILIALES
1. Favoriser l'émergence d'une culture et d'une jurisprudence commune au sein de la jaferie
a) Développer le recours à des barèmes indicatifs en matière familiale
Conformément à l'une des recommandations du rapport de la commission sur la répartition des contentieux, le ministère de la justice a, dès 2010, publié annuellement une table de référence indicative des montants des pensions alimentaires, en fonction des revenus du parent débiteur de la pension alimentaire, du nombre d'enfants et de l'amplitude du droit de visite et d'hébergement qui lui est reconnu 41 ( * ) . Ce barème est un référentiel, c'est-à-dire qu'il transcrit la jurisprudence 42 ( * ) .
Bien qu'uniquement indicative, cette table de correspondance a permis d'unifier les pratiques suivies par les juridictions en cette matière, tout en réservant, si nécessaire, la libre appréciation du juge. Elle est aussi utilisée par les parties, notamment en matière de divorce par consentement mutuel, pour proposer des montants raisonnables.
En revanche, un tel outil n'existe pas pour les prestations compensatoires, qui correspondent à la somme que l'un des époux doit verser à l'autre afin de compenser, dans la mesure du possible, la disparité que la rupture du mariage crée entre les conditions de vie de chacun 43 ( * ) .
Sans doute, la multiplicité des critères susceptibles d'entrer en ligne de compte rend la tâche malaisée. L'article 271 du code civil invite le juge à prendre en compte : la durée du mariage, l'âge et l'état de santé des époux, leur qualification et leur situation professionnelles, les conséquences des sacrifices professionnels consentis par l'un pour l'éducation des enfants ou la carrière de son conjoint, le patrimoine estimé ou prévisible de chacun, après la séparation, leurs droits existants et prévisibles et leurs situation respective en matière de pensions de retraite.
Toutefois, l'absence d'un tel barème indicatif contribue à l'inégalité de traitement entre les justiciables sur le territoire, en fonction de la juridiction ou du magistrat, inégalité que renforce le fait que le juge statue généralement en matière familiale en juge unique et non en formation collégiale.
Le succès rencontré par le barème indicatif en matière de pensions alimentaires justifierait pourtant de tenter d'établir un ou plusieurs référentiels de prestations compensatoires, en fonction des principaux critères retenus.
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Proposition n° 7 Examiner la possibilité d'établir un ou plusieurs barèmes indicatifs de prestation compensatoire, en fonction des principaux critères retenus par les juges pour la fixer |
b) Écarter la spécialisation statutaire du juge aux affaires familiales au profit d'un renforcement de sa spécialisation fonctionnelle
Si le juge aux affaires familiales a, sous réserve du recours à la collégialité, compétence exclusive pour connaître de certains contentieux, forts nombreux ( cf. supra ), il n'est pas pour autant un magistrat spécialisé, au sens organique du terme.
À la différence du juge des enfants, du juge de l'application des peines ou du juge d'instruction, il n'est pas nommé par décret dans cette fonction, mais s'y trouve délégué par ordonnance du président du tribunal de grande instance. Nombreux sont d'ailleurs les magistrats de la « jaferie », qui n'exercent pas seulement les fonctions de juge aux affaires familiales.
Lors des travaux préparatoires de la loi du 8 janvier 1993 44 ( * ) , qui a créé le juge aux affaires familiales, il avait été envisagé de consacrer sa spécialisation en prévoyant qu'il serait nommé par décret. L'idée avait été rapidement écartée au motif que l'indépendance de ce juge n'était pas spécialement menacée et qu'une telle mesure introduirait une trop grande rigidité dans l'organisation des juridictions.
Nombreuses sont les personnes entendues par vos rapporteurs à s'être montrées hostiles à une modification du statut du juge aux affaires familiales dans le sens d'une spécialisation statutaire.
Vos rapporteurs n'entendent pas remettre en cause l'absence de spécialisation organique du juge aux affaires familiales. Au fil des réformes, le JAF s'est vu attribuer de nombreuses compétences, certaines extrêmement techniques et posant de véritables problèmes juridiques, d'autres dont la complexité est davantage le fait des relations humaines, de la crise familiale, que d'une difficulté juridique. Dès lors, vos rapporteurs s'interrogent sur l'opportunité de spécialiser une juridiction aux attributions si étendues.
De plus, le fait que le juge aux affaires familiales soit compétent pour connaître de la moitié du contentieux civil hypothèque l'idée même d'en faire une juridiction spécialisée.
Cependant, il était attendu de la concentration des compétences familiales entre les mains du JAF, juge unique, une spécialisation de l'activité juridictionnelle au sein de la juridiction collégiale existante, leur permettant de suivre l'ensemble d'un litige familial.
Comme l'ont déjà relevé vos rapporteurs 45 ( * ) , cet objectif n'a pas été atteint. Les JAF n'ont souvent pas une vision globale du contentieux familial et sont hyperspécialisés sur un aspect précis du contentieux (juge du divorce, juge de la liquidation des régimes matrimoniaux, juge de l'autorité parentale...).
Bien que la mission d'information ait rencontré, au cours de ses travaux, des magistrats passionnés et très investis dans leur mission, les fonctions de JAF manquent d'attractivité. Les chefs de juridiction y délèguent alors de jeunes magistrats fraîchement sortis d'école, derniers arrivés dans la juridiction, qui n'ont pas d'appétence particulière pour la matière familiale, et répartissent un poste de JAF entre plusieurs magistrats (jusqu'à six JAF pour un temps plein). L'éclatement des compétences ainsi que les désignations par défaut, qui entraînent une forte rotation des magistrats en charge des affaires familiales, ne permettent pas le développement d'une véritable réflexion sur la justice familiale, l'émergence d'une culture commune de la « jaferie » ou la capitalisation de l'expérience des magistrats.
Par ailleurs, ces modalités de désignation peuvent avoir pour effet pervers de mettre le JAF en « pilotage automatique ». Le contentieux familial étant un contentieux de masse, la réponse apportée par le magistrat est parfois répétitive et sans prise en considération des spécificités d'une situation.
Afin de renforcer l'expertise des magistrats délégués au contentieux familial, vos rapporteurs considèrent qu'une attention particulière doit être portée à leur formation aux questions familiales, et notamment aux techniques spécifiques de règlements alternatifs des litiges ou d'audition de l'enfant.
Selon M. Jean-Marc Houée, juge aux affaires familiales au tribunal de grande instance de Clermont-Ferrand, les enseignements consacrés à la justice familiale au sein de la formation initiale de l'École nationale de la magistrature (ENM) sont « réduits à peau de chagrin ».
Ce constat est également dressé par le rapport du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall sur les juridictions du XXIe siècle 46 ( * ) . « Il y a peu de réflexion autour de la fonction de juge aux affaires familiales qui ne fait pas l'objet d'une réelle spécialisation. La formation initiale de ces juges à l'École nationale de la magistrature est inadaptée et très insuffisante. Elle est incluse dans celle du siège au sens général et ne dure en réalité que trois jours, alors que celle des juges des enfants est de vingt jours. Cette absence de reconnaissance aboutit souvent à une rotation excessive des juges aux affaires familiales. »
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Proposition n° 8 Renforcer l'enseignement spécifique relatif à la justice familiale dans la formation initiale et continue des magistrats |
Parallèlement, mais cela relève davantage de mesures d'administration judiciaire et donc de la compétence des chefs de juridiction, il apparait nécessaire à vos rapporteurs de mettre fin aux rotations trop rapides des JAF et au saupoudrage parfois excessif de ces fonctions sur plusieurs magistrats, pour assurer une certaine continuité dans l'application du droit et favoriser le développement d'une véritable culture des affaires familiales.
Cependant, vos rapporteurs sont également bien conscients de la nécessité de prendre en considération le fait que la forte mobilité des juges aux affaires familiales tient à la nature de la fonction, « usante » pour reprendre le terme employé par M. Marc Sauvage, président du tribunal de grande instance d'Arras, « épuisante » pour reprendre le mot de Mme Anne Bérard, présidente de la chambre de la famille du tribunal de grande instance de Paris, entendue par vos rapporteurs, tant en raison de la masse que du poids d'audiences chargées de l'affect des parties, qu'il s'agisse de haine, de chagrin ou de colère.
Selon Mme Anne Bérard, des pistes de réflexion doivent être étudiées pour éviter le découragement des magistrats et rendre la fonction de JAF plus attrayante, comme la valorisation des réflexions et échanges collectifs.
Vos rapporteurs jugent ainsi nécessaire de développer de bonnes pratiques de gestion de la juridiction aux affaires familiales, dont les présidents de TGI seraient responsables, afin d'une part de réduire la trop forte mobilité dans la fonction et d'autre part de garantir la capitalisation des expériences. Il convient ainsi d'inciter les JAF à occuper au moins deux ans cette fonction et d'éviter le morcellement d'un même poste entre plus de trois magistrats. Par ailleurs, il serait souhaitable de favoriser l'échange de bonnes pratiques au sein de la jaferie, sous la responsabilité d'un juge référent.
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Proposition n°9 Réduire le trop fort taux de rotation des JAF et favoriser la capitalisation de leur expérience en mettant en place les bonnes pratiques suivantes : - inciter les magistrats désignés JAF à occuper cette fonction pendant au moins deux ans - éviter le fractionnement d'un même emploi de JAF entre plus de trois magistrats - systématiser la désignation au sein des juridictions familiales, composées de plusieurs magistrats, d'un juge aux affaires familiales référent, chargé d'animer l'équipe des JAF, de recueillir les bonnes pratiques et de favoriser les échanges d'expériences - assigner aux présidents des TGI la réduction du taux de rotation des JAF comme l'un des objectifs de gestion de leur juridiction |
2. Accentuer la coordination au sein du pôle famille du TGI
a) Prévoir la participation du juge aux affaires familiales aux instances collégiales intéressant la famille
D'autres juges que le juge aux affaires familiales interviennent dans les matières qui intéressent la famille : le juge des enfants, juge de l'assistance éducative des mineurs en danger, le tribunal de grande instance statuant en matière de liquidation des régimes matrimoniaux, de successions ou de filiation, le président du tribunal de grande instance, qui recueille par exemple le consentement en matière de procréation médicalement assistée.
Sans aller jusqu'à prévoir de nouveaux transferts de compétences vers le juge aux affaires familiales, vos rapporteurs estiment nécessaire de l'associer davantage au règlement de certains contentieux traités en formation collégiale par le tribunal de grande instance concernant directement la famille, comme par exemple, les audiences relatives aux questions de filiation ou au retrait de l'autorité parentale.
Dans les faits, le juge aux affaires familiales, en tant que juge du tribunal de grande instance, peut déjà être appelé à siéger au sein de ces formations. Cependant, vos rapporteurs estiment opportun de systématiser sa participation aux audiences collégiales qui concernent la justice familiale.
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Proposition n°10 Veiller à ce que le juge aux affaires familiales participe aux audiences collégiales du tribunal de grande instance statuant en matière familiale |
b) Renforcer le dialogue des juges
Un effort particulier a été mené pour renforcer le dialogue entre les juges chargés de la justice familiale générale. Le décret n° 2009-398 du 10 avril 2009 47 ( * ) , organise les échanges de pièces et les communications entre le juge des enfants, le juge aux affaires familiales et le juge des tutelles. À titre d'exemple, le juge des tutelles peut vérifier auprès du juge des enfants si une procédure d'assistance éducative est ouverte, et demander à ce dernier de lui transmettre copie des pièces du dossier.
Selon Mme Anne Bérard, présidente de la chambre de la famille du tribunal de grande instance de Paris, le vrai sujet en matière de justice familiale n'est ni la déjudiciarisation, ni les nouveaux transferts de compétences aux juges aux affaires familiales. Le vrai sujet concerne « l'institution de méthodes de travail favorisant le dialogue et le décloisonnement au sein d'une juridiction », permettant une vision globale d'une situation et des synergies entre les différents juges.
Au tribunal de grande instance de Paris, le pôle famille aborde les questions intéressant la famille, dans leur globalité, tant sur le plan civil que sur le plan pénal. Le traitement des violences familiales a été un sujet moteur pour donner corps à ce processus et donne lieu à une réunion mensuelle du juge correctionnel, du juge d'application des peines, du juge des enfants et du juge aux affaires familiales.
Au-delà, l'idée de pôle doit être l'occasion d'échanges sur les textes, de mise en commun des pratiques, dans le respect de l'indépendance de chaque juridiction.
Pour favoriser ces échanges, selon les représentants du syndicat de la magistrature, entendus par la mission d'information, il serait utile que les présidents de chambre organisent des réunions fonctionnelles régulières entre le juge aux affaires familiales et le juge des enfants, permettant ainsi l'institutionnalisation d'un lieu d'échange sur les pratiques professionnelles respectives, favorisant la transmission des savoirs et l'harmonisation des jurisprudences.
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Proposition n°11 Favoriser l'organisation de rencontres régulières entre les juges des enfants et les juges aux affaires familiales |
c) Préciser les attributions du magistrat coordonnateur
Le décret n° 2010-1395 du 12 novembre 2010 relatif à la médiation et à l'activité judiciaire en matière familiale a prévu que le président du tribunal de grande instance désigne un magistrat qui assure la coordination de l'activité des magistrats du siège du ressort du tribunal en matière de droit de la famille et des personnes (article R. 213-9-1 du code de l'organisation judiciaire).
Le rapport du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall 48 ( * ) fait le constat d'une faillite de l'institution judiciaire pour le traitement des affaires complexes. Selon ce rapport « Les mêmes familles font parfois l'objet de plusieurs procédures, sans que des liens ne soient établis entre elles . Le juge est souvent réticent à fournir des éléments de « sa »procédure à d'autres, chacun estimant que son « entrée » dans la problématique familiale est spécifique. [...] Entre les procédures des juges aux affaires familiales et les procédures pénales, la vision partagée est que l'on est là dans deux cadres de procédures distincts, l'un d'ordre privé, l'autre d'ordre public, qui ne peuvent être traités sur des bases communes.
« Les corrélations entre ces procédures ne se font qu'à l'occasion des demandes d'informations sur les décisions prises par l'un ou l'autre. Ces requêtes ne sont pas fréquentes. Ainsi une même situation familiale peut faire l'objet de procédures portées devant trois juridictions, sans échange construit et réfléchi entre elles. »
Pour répondre à cette difficulté, le rapport prévoit que « les situations familiales complexes qui nécessitent l'intervention des juges aux affaires familiales, des juges des enfants et le cas échéant des magistrats pénaux devront faire l'objet d'une politique de juridiction adaptée et organisée par les vice-présidents coordonnateurs des trois juridictions spécialisées concernées, et coordonnée par l'un d'eux. [...] Le vice-président coordonnateur rendra compte de cette politique de juridiction dans un rapport annexé au rapport annuel d'activité du tribunal de première instance. »
Si votre groupe de travail ne s'inscrit pas totalement dans la même démarche, puisqu'il n'entend pas préconiser la création de juridictions spécialisées, en matière familiale notamment, il approuve pleinement cette proposition de confier à un magistrat coordonnateur le suivi des affaires complexes. À cet égard, vos rapporteurs jugent opportun d'adapter la proposition du rapport « Marshall », en confiant cette compétence au magistrat coordonnateur désigné par le président du tribunal de grande instance en application du décret du 12 novembre 2010.
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Proposition n°12 Confier au magistrat coordonnateur, nommé dans chaque tribunal de grande instance, le suivi des affaires familiales complexes qui appellent l'intervention successive de plusieurs juges. Prévoir qu'il rendra compte du suivi de ces affaires dans un rapport annuel remis au président de la juridiction |
* 41 Cf. le barème reproduit en annexe.
* 42 Une étude du ministère de la justice a d'ailleurs mis en évidence la conformité de cette table aux pratiques en matière de fixation de montant de pension alimentaire observées au sein des cours d'appel (Isabelle Sayn, Bruno Jeandidier et Cécile Bourreau-Dubois, « La fixation du montant des pensions alimentaires : des pratiques et un barème », Infostat Justice , mars 2012, n° 116).
* 43 Art. 270 du code civil.
* 44 Loi n° 93-22 du 8 janvier 1993 modifiant le code civil relative à l'état civil, à la famille et aux droits de l'enfant et instituant le juge aux affaires familiales.
* 45 Cf. supra , 3, B, I.
* 46 Les juridictions du 21 e siècle. Une institution qui, en améliorant qualité et proximité, s'adapte à l'attente des citoyens, et aux métiers de la justice , rapport du groupe de travail présidé par M. Didier Marshall, remis au garde des sceaux par en décembre 2013.
* 47 Décret n° 2009-398 du 10 avril 2009 relatif à la communication de pièces entre le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles.
* 48 Op. cit. , p.39.