N° 384
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 février 2014 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur la protection et la mise en valeur du patrimoine naturel de la montagne ,
Par Mme Hélène MASSON-MARET et M. André VAIRETTO,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall , président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Jean-Jacques Filleul, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston , vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre , secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Philippe Esnol, Jean-Luc Fichet, Alain Fouché, Mme Marie-Françoise Gaouyer, M. Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Mme Hélène Masson-Maret, MM. Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a bien voulu confier à vos deux rapporteurs, élus respectivement des Alpes-Maritimes et de la Savoie, la mission d'établir un rapport d'information relatif à la protection et à la mise en valeur du patrimoine naturel de la montagne.
Vos rapporteurs voudraient, en préambule, vous faire partager les grandes convictions qui ont porté leurs réflexions et leur travail tout au long de cette mission.
La première conviction est que ce patrimoine exceptionnel est bien évidemment la propriété des populations qui y vivent, travaillent et s'impliquent dans le développement des zones de montagne. Mais, justement parce que cette richesse est exceptionnelle, il est légitime de penser que ce patrimoine naturel peut être considéré comme un bien appartenant à la Nation tout entière.
C'est d'ailleurs ce qui ressort des propos tenus par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault lors de son discours d'ouverture du Conseil national de la montagne à Foix le 29 avril 2013 : « A travers la beauté de ses paysages, mais aussi parce qu'elle est associée à des valeurs fortes, la montagne habite notre imaginaire collectif. Les paysages, je n'en dirai pas un mot car ils sont là, tout autour de nous. Quant aux valeurs, j'ai à l'esprit : la solidarité, la persévérance et le sens de l'effort. Valeurs immémoriales des montagnards. Auxquelles il faut ajouter leur attachement à un développement respectueux de la nature ».
La deuxième conviction de vos rapporteurs est que, par son souci de concilier le développement et la protection de la montagne, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 dite « loi Montagne » ou « loi Besson », du nom de son principal inspirateur, constitue un texte précurseur du développement durable, plus de vingt avant le « Grenelle de l'environnement » et les textes législatifs qui en sont issus.
Lors d'un précédent Conseil national de la montagne à Paris le 3 novembre 2009, un autre Premier ministre, François Fillon, déclarait à propos de cette loi Montagne : « Je crois qu'on peut dire qu'au fil des ans, elle est devenue un texte de référence. Elle a posé le principe d'une évolution progressive de la société montagnarde dans le respect de sa culture et de son identité. Elle a élevé le développement équitable et durable des territoires de montagne au rang d'objectif d'intérêt national ».
La troisième conviction de vos rapporteurs est que ce patrimoine naturel est fragile, en dépit de l'impression de solidité immuable donnée par les montagnes, et sera spécialement sensible aux effets du changement climatique, dont les répercussions sont particulièrement dommageables en altitude.
Pour définir le périmètre du présent rapport d'information, vos rapporteurs ont jugé opportun de s'intéresser, dans un premier temps, à la richesse en termes de biodiversité de cet environnement montagnard, mais aussi aux risques qui lui sont inhérents, ainsi qu'aux outils permettant sa protection, parmi lesquels la Trame verte et bleue, les zones Natura 2000, ou encore les parcs nationaux et les parcs naturels régionaux.
Dans un deuxième temps, ils se sont préoccupés de la situation de l'agriculture et de la forêt de montagne, qui sont des parties intégrantes et humanisées de ce patrimoine, ainsi que de la problématique de l'eau, particulièrement abondante en montagne.
Enfin, il leur est apparu que le tourisme était une activité économique fondée très directement sur la mise en valeur du patrimoine naturel de la montagne. Car ce que les touristes viennent chercher en séjournant en altitude, c'est d'abord la qualité des paysages et une variété de loisirs sportifs en plein air.
En traitant ces différents thèmes relatifs au patrimoine naturel de la montagne, vos deux rapporteurs ont en permanence gardé en mémoire le questionnement qui se trouve au coeur de la loi Montagne de 1985 : comment concilier protection et développement ? Ils lui ont adjoint, comme un deuxième fil conducteur, une préoccupation nouvelle apparue depuis, et qui se trouve au coeur des lois Grenelle I et Grenelle II de 2009 et 2010 : comment préparer la nécessaire adaptation au changement climatique ?
Pour amorcer leur réflexion, vos rapporteurs ont pu s'appuyer sur le rapport de la mission commune d'information sénatoriale chargée, en 2002, de dresser un bilan de la loi Montagne, dont le président était Jacques Blanc et le rapporteur Jean-Paul Amoudry.
Intitulé « L'avenir de la montagne - Un développement équilibré dans un environnement préservé », ce document de référence rassemble des analyses de toutes les problématiques propres aux zones de montagnes, dont beaucoup sont toujours pertinentes aujourd'hui, et formule de nombreuses propositions, dont certaines demeurent encore à appliquer.
Ils ont pu s'appuyer, également, sur un autre rapport d'information sénatorial consacré, en 2011, par Jacques Blanc aux aspects communautaires du sujet et intitulé « Pour une politique européenne de la montagne », ainsi que sur de nombreux autres travaux de sources parlementaires ou administratives 1 ( * ) . Ils veulent faire une mention spéciale du rapport publié par l'association nationale des élus de montagne (ANEM) en 2007, et intitulé « Au-delà du changement climatique, les défis de l'avenir de la montagne ».
Pour alimenter leur réflexion, vos rapporteurs ont aussi entendu, au cours d'auditions tenues au Palais du Luxembourg et de trois déplacements à Nice, Bruxelles et Chambéry, plus d'une soixantaine de personnes, toutes qualifiées pour évoquer les sujets traités dans le présent rapport d'information : parlementaires ; élus locaux ; universitaires ; fonctionnaires nationaux, territoriaux et européens ; représentants d'organisations professionnelles, de fédérations et d'associations les plus diverses.
Vos deux rapporteurs souhaitent partager l'aboutissement de leur travail dans le présent rapport d'information, dont les propositions pourront alimenter la réflexion de tous ceux qui s'intéressent à ou se passionnent pour la montagne. Ils espèrent, également, que le législateur pourra y puiser d'utiles mesures ou pistes de réformes, afin de préserver et mettre en valeur ce patrimoine naturel exceptionnel.
La montagne française : Carte des massifs
(France métropolitaine)
Source : DATAR, Atout France
I. UN ENVIRONNEMENT D'ALTITUDE À LA FOIS FRAGILE ET EXIGEANT
A. LES EFFETS ACCENTUÉS DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
1. L'amplitude confirmée du réchauffement climatique
Depuis le « Sommet de la Terre » de Rio de Janeiro en 1992, qui a donné naissance à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique, le réchauffement de la planète a cessé d'être purement une question d'étude scientifique ou une affaire d'opinions, pour devenir un sujet de préoccupation très largement partagé par l'ensemble de la communauté internationale. Les travaux du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), créé en 1988 à la demande du G7, ont contribué à cette prise de conscience. Depuis deux décennies, ses rapports d'évaluation, parus successivement en 1990, 1995, 2001 puis 2007, ont rythmé les négociations internationales sur le climat.
Le 27 septembre 2013, le GIEC a rendu public le premier volume de son cinquième rapport d'évaluation du changement climatique, que Jean Jouzel, climatologue, glaciologue et vice-président français du GIEC, est venu présenter le 2 octobre suivant devant la commission du développement durable du Sénat.
Lors de son audition, Jean Jouzel a d'abord souligné les multiples indices de la réalité du phénomène : « Le réchauffement du système climatique est sans équivoque, et depuis 1950 les changements observés sont sans précédent. L'atmosphère et l'océan se sont réchauffés. L'étendue et le volume des neiges et des glaces ont diminué, et le niveau de la mer s'est élevé. Ce diagnostic est très clair. Bien sûr, ce n'est pas année après année que le climat se réchauffe. L'unité de temps est au moins la décennie. La dernière a été de loin la plus chaude, même si le réchauffement s'est ralenti dernièrement - ce qui ne remet aucunement en cause notre diagnostic.
« Les indices du réchauffement sont nombreux : l'accumulation de chaleur dans l'océan de surface, sur une épaisseur de 70 mètres ; les variations, dans l'hémisphère nord, de la couverture de neige, qui a diminué en quelques décennies d'au moins trois millions de kilomètres carrés - soit quatre à cinq fois la surface de la France - malgré des fluctuations annuelles ; la diminution de la superficie de la banquise dans l'océan arctique, qui a atteint un minimum en 2007, avec 3,7 millions de kilomètres carrés, et est remontée depuis au-dessus de 5 millions de kilomètres carrés, ce qui ne doit pas masquer une tendance à la décroissance.
« Mais le plus parlant est sans doute l'élévation du niveau de la mer, résultat de deux phénomènes qui découlent eux-mêmes du changement climatique : la fonte des glaciers et le réchauffement (donc la dilatation) de l'océan. Le rythme actuel est de trois millimètres par an, dont 40 % viennent du Groenland et de l'Antarctique de l'Ouest, 20 % à 30 % des glaciers continentaux, le reste étant dû à l'expansion thermique. »
Le vice-président du GIEC a, ensuite, confirmé l'origine humaine du réchauffement climatique : « Lorsque nous disons qu'il faut agir aujourd'hui pour prévenir une catastrophe après 2050, nous sommes peu écoutés. Ce qui intéresse, c'est de savoir si le réchauffement actuel est lié à l'activité humaine. Le débat n'est pas clos. Chaque rapport le reprend. En 1990, on ne savait pas répondre. En 1995, nous estimions à une sur deux la probabilité pour que le réchauffement soit dû aux activités humaines, et le simple fait de le dire a eu un rôle considérable dans la mise sur pied du protocole de Kyoto en 1997. En 2001, la probabilité est passée à deux tiers, et à neuf sur dix en 2007. Notre diagnostic actuel est très clair : il y a plus de 95 % de chances que le réchauffement des cinquante dernières années soit dominé par les activités humaines. »
Enfin, Jean Jouzel a évoqué les différents scénarios d'évolution du réchauffement climatique : « Pour construire des projections climatiques, nous avons besoin de savoir comment l'effet de serre évoluera. Nous nous sommes donc tournés vers les économistes, qui ont produit différents scénarios plus ou moins émetteurs, que nous avons utilisés. Mais ils n'ont pu nous fournir un scénario qui réponde aux objectifs de restriction des émissions inscrits dans la convention climat. Nous sommes partis de quatre scénarios stabilisant l'effet de serre ; le plus émetteur aboutit à un réchauffement de 4,8 degrés à la fin du siècle. Il faut savoir que 4 degrés en moyenne globale correspondent à 5 degrés sur les continents, et 7 ou 8 degrés dans les régions polaires du Nord. Le scénario le moins émetteur permet de limiter à moins de 2 degrés le réchauffement climatique. Évidemment, si nous atteignons 4 degrés à la fin du siècle, le réchauffement continuera ensuite. Certaines simulations aboutissent à 10 degrés de plus en 2300. »
Le changement climatique est donc une réalité qui ne fait aucun doute pour la communauté scientifique, même si le débat se poursuit en son sein quant à son rythme et à ses causes. L'origine « anthropique » du phénomène est certainement prépondérante. Le déploiement des activités humaines depuis deux siècles, à mesure que la révolution industrielle s'est intensifiée et généralisée, s'est traduit par une combustion croissante des énergies fossiles, entraînant la libération massive du carbone jusque-là emprisonné, depuis des millions d'années, dans les profondeurs géologiques.
Des causes naturelles diverses jouent sans doute également, pouvant expliquer des variations du rythme du réchauffement climatique, voire des inversions de tendance sur plusieurs décennies. Comme le réchauffement global s'accompagne de perturbations climatiques localisées, qui prennent parfois la forme de refroidissements, il peut sembler plus approprié de parler de changement climatique. Mais ce dernier terme ne doit pas masquer le fait que le sens général de l'évolution du climat planétaire est bien celui d'une élévation inexorable des températures du globe, que celles-ci soient mesurées au niveau de l'atmosphère, des continents ou des océans.
2. La sensibilité particulière des zones de montagne
Le rapport de l'ANEM de 2007 sur le changement climatique et ses répercussions dans les zones de montagne rappelle pourquoi celles-ci y sont particulièrement sensibles.
D'une part, le relief de la montagne participe à la fragmentation des massifs en différentes zones climatiques, le déplacement des masses d'air dans les vallées favorisant l'apparition de microclimats.
Par ailleurs, les massifs de montagne jouent le plus souvent le rôle de frontières climatiques. Ainsi, par leur localisation au coeur du continent européen, les Alpes se trouvent à la frontière de divers climats océaniques, méditerranéens ou continentaux, et subissent des influences multiples. Cela vaut également pour les Pyrénées, pour le Massif central, pour le Jura, comme d'ailleurs pour beaucoup d'autres massifs situés ailleurs en Europe ou dans le monde.
Sur le plan de la biodiversité, ces spécificités climatiques contribuent au morcellement des habitats naturels et à la sensibilité des écosystèmes montagnards. Ces derniers présentent une très grande diversité d'espèces, aux spécificités très marquées du fait de leur adaptation aux conditions extrêmes de la montagne. Elles occupent autant de niches écologiques directement menacées par l'évolution du climat.
Du fait de cette sensibilité, les montagnes fournissent des terrains intéressants pour la détection précoce et l'étude des signaux du changement climatique et de ses impacts. À cet égard, la fonte des glaciers de montagne est emblématique.
Ces études montrent, d'ailleurs, que les montagnes subissent le changement climatique de manière accrue par rapport à la tendance moyenne du réchauffement mondial. Ainsi, pour les Alpes, une étude de 2006 montre que les fluctuations des températures suivent celles de la moyenne globale, mais avec une plus forte amplitude : le réchauffement y serait de 1,5°C depuis le début du siècle, soit deux fois plus que le réchauffement mondial, évalué par cette étude à 0,6°C.
3. Les impacts prévisibles sur l'environnement montagnard
Les massifs français subissent d'ores et déjà les premiers effets du changement climatique : ainsi, une augmentation moyenne de la température de 1,63°C entre 1950 et 2007 a été enregistrée pour les montagnes de Savoie.
Les modèles projettent une augmentation de température dans les Alpes d'ici à 2100 comprise entre 2,6 et 3,9°C. Le réchauffement pourrait être significativement plus élevé en haute montagne, pour atteindre +4,2°C au-dessus de 1 500 mètres d'altitude.
D'une manière générale, ce réchauffement va se traduire par un décalage, vers le haut, des différents étages de végétation en montagne : collinéen, en dessous de 900 mètres ; montagnard, entre 900 et 1 600 mètres ; subalpin, entre 1 600 et 2 300 mètres ; alpin, entre 2 300 et 3 000 mètres, nival au-dessus de 3 000 mètres.
C'est donc l'ensemble des écosystèmes de la montagne qui va se mouvoir vers le haut, de même que certaines populations animales et végétales auront tendance à se déplacer vers le Nord, pour retrouver des conditions climatiques plus proches de celles auxquelles elles sont habituées. Mais, les différentes espèces de faune et de flore en montagne étant très spécialisées sur leurs niches écologiques, et pas forcément très mobiles, c'est leur survie même qui pourrait être mise en cause. D'autant plus que le changement climatique favorise l'apparition d'espèces invasives, plus concurrentielles, qui se répandent aux dépens des espèces autochtones spécialement adaptées aux conditions actuelles des écosystèmes montagnards.
En ce qui concerne l'agriculture de montagne et le pastoralisme, le changement climatique n'aurait pas que des conséquences négatives. En effet, l'augmentation des températures et de l'ensoleillement laisse augurer une augmentation de la biomasse végétale, encore renforcée par un allongement de la période végétative à la belle saison. Mais la probabilité de périodes de sécheresses plus marquées et prolongées pourrait jouer en sens inverse, en réduisant les quantités de fourrage disponibles.
Enfin, la hausse des températures en montagne impliquera une diminution du couvert neigeux, à la fois du fait de moindres chutes de neige et d'une fonte accélérée. Le retrait des glaciers depuis le début du siècle dernier est un phénomène bien documenté.
* 1 Citons notamment :
- Bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (CGEDD, CGAAER, IGA, IGF, IGJS), octobre 2010 ;
- Rapports thématiques du Conseil National de la Montagne (Groupe 1 : Devenir des stations de moyenne montagne ; Groupe 2 : Agriculture et forêt de montagne ; Groupe 3 : Le futur des politiques européennes et la prise en compte de l'espace montagne ; Groupe 4 : Services à la population et innovations technologiques ; Groupe 5 : Gestion durable des territoires et modalités de gouvernance) 2010 ;
- Le tourisme 365 jours par an en montagne, Conseil National du Tourisme, mars 2008 ;
- Panorama du tourisme de la montagne 2012/2013, Atout France ;
- Revenons à nos moutons : un impératif pour nos territoires et notre pays, rapport d'information n° 168 (2007-2008) de MM. Gérard Bailly et François Fortassin (janvier 2008)