II. LA PROCÉDURE D'EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
Procédure parlementaire, le contrôle de la recevabilité financière voit ses modalités déterminées librement par chaque assemblée ; ceci explique l'apparition de divergences procédurales entre l'Assemblée nationale et le Sénat, qui se sont toutefois atténuées au cours des dernières années.
Sous l'influence de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Sénat a, en effet, fait évoluer sa procédure d'examen de la recevabilité financière des initiatives parlementaires et institué, à compter de 2007, un contrôle de la recevabilité des amendements préalable à leur dépôt (cf. infra ).
Pour autant, le contrôle sur invocation de la recevabilité financière a été maintenu , trouvant à s'appliquer aux amendements, mais également aux textes établis par les commissions saisies au fond - qui constituent généralement, depuis la révision constitutionnelle de 2008, la base de la discussion en séance plénière - et aux propositions de loi.
Enfin, il y a lieu de rappeler que l'article 45 du
Règlement du Sénat prévoit qu'il «
est
procédé selon les mêmes règles à l'encontre
d'un amendement contraire à l'une des dispositions de la loi organique
relative aux lois de finances
» ; cela signifie que
le contrôle de la recevabilité des amendements au regard
de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances (LOLF)
12
(
*
)
- qui relève, s'agissant des
amendements déposés en vue de la séance
plénière, de la compétence de la commission des finances -
s'effectue à la fois
a priori
et sur invocation d'un
sénateur ou du Gouvernement
. A la différence de la
procédure prévue à l'Assemblée nationale
13
(
*
)
, la conformité des
initiatives parlementaires à la loi organique du 2 août 2005
relative aux lois de financement de la sécurité sociale
(LOLFSS)
14
(
*
)
est
examinée par la commission des affaires sociales du Sénat.
A. UN CONTRÔLE A PRIORI ET SUR INVOCATION
Le contrôle de la recevabilité financière s'opère de façon systématique et a priori au stade du dépôt des amendements et des propositions de loi . Il mobilise, selon les cas, le Bureau du Sénat, la commission saisie au fond ou la commission des finances. Ce contrôle a priori se double d' un contrôle sur invocation , de la compétence exclusive de la commission des finances.
1. Le contrôle a priori, au stade du dépôt
a) Les amendements déposés en vue et au cours de la séance plénière
En application de l'article 45 du Règlement du Sénat, la commission des finances est compétente pour contrôler la recevabilité des amendements déposés en vue de la séance plénière et au cours de celle-ci.
Depuis le 1 er juillet 2007, et à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 15 ( * ) , ce contrôle s'opère de manière systématique et a priori , de sorte que les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en distribution .
Cette procédure a rompu avec une pratique sénatoriale ancienne 16 ( * ) , selon laquelle le contrôle de recevabilité financière des amendements prenait la forme d'une instruction systématique par la commission des finances, mais n'aboutissait à la censure des amendements irrecevables que sur invocation expresse de l'article 40 par le Gouvernement ou les sénateurs.
Dans sa décision du 14 décembre 2006 précitée, le Conseil constitutionnel a rappelé son interprétation de l'article 40 de la Constitution, aux termes de laquelle devait être mis en oeuvre « un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt de[s] amendements ». Le juge constitutionnel a également considéré qu'en l'absence d'une telle procédure au Sénat, il ne serait plus lié par la règle dite du « préalable parlementaire » 17 ( * ) , en application de laquelle il n'examine la recevabilité financière qu'en « appel ».
Selon le Commentaire aux Cahiers accompagnant la décision 18 ( * ) :
Désormais, et tant que le Sénat n'aura pas répondu positivement à l'invitation du Conseil, celui-ci pourra donc connaître directement de la méconnaissance, par les amendements sénatoriaux, de l'article 40 de la Constitution (autrement dit comme juge de premier et dernier ressort), alors que l'invocation de l'article 40 de la Constitution à l'encontre des amendements des députés continuera de n'être possible devant le Conseil que si l'irrecevabilité financière a été soulevée à l'Assemblée nationale 19 ( * ) .
Considérant que la décision du Conseil constitutionnel faisait peser un risque supplémentaire d'inconstitutionnalité sur les initiatives du Sénat, la Conférence des présidents du 20 juin 2007 a décidé, sur proposition de votre commission des finances, de mettre en place le contrôle systématique a priori de la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution, désormais en vigueur.
b) L'établissement du texte de la commission saisie au fond
L'une des principales innovations de la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008
20
(
*
)
a consisté à faire en sorte que les
assemblées délibèrent, pour les projets de loi comme pour
les propositions de loi, sur le texte établi par la commission saisie au
fond
21
(
*
)
. Cette
modification a logiquement impliqué
la mise en oeuvre d'un
contrôle de la recevabilité financière des amendements au
stade de l'élaboration du texte en commission
.
Dans sa version issue de la résolution du 2 juin 2009 22 ( * ) , le Règlement du Sénat prévoyait que les amendements seraient, au stade de cet examen en commission, « mis en distribution auprès des membres de la commission et transmis, le cas échéant, à la commission des finances ou à la commission des affaires sociales qui rendent un avis écrit. Le président de la commission se prononce sur leur recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution ou de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ». Dans sa décision du 25 juin 2009 23 ( * ) , le Conseil constitutionnel a néanmoins censuré ces dispositions, sur le fondement de considérations voisines de celles qui avaient inspiré sa décision sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Le Conseil a ainsi estimé « que chaque assemblée doit avoir mis en oeuvre un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des amendements y compris auprès de la commission saisie au fond » et considéré que la procédure permettant de déposer et de mettre en distribution des amendements « sans exiger un examen préalable de recevabilité » était contraire à la Constitution.
En conséquence, une lecture combinée de la nouvelle version de l'article 28 ter et du sixième alinéa de l'article 45 du Règlement du Sénat donne pleine compétence à la commission saisie au fond pour statuer sur la recevabilité des amendements déposés en vue de l'élaboration de son texte .
Ainsi, le président de la commission saisie au fond se prononce sur la recevabilité financière des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution. Chaque président de commission dispose de la faculté de consulter, s'il le souhaite, le président de la commission des finances . Ce dernier rend alors un avis écrit. Il s'agit, de cette manière, d' éviter l'apparition de divergences jurisprudentielles entre les différentes commissions.
Pour autant, les avis rendus par le président de la commission des finances ne lient pas le président de la commission qui l'a saisi , ce dernier conservant la compétence pour statuer sur la recevabilité des amendements déposés en vue de l'établissement du texte en commission.
Du fait de cette possibilité de divergences jurisprudentielles, un amendement déclaré recevable en commission pourra donc être déclaré irrecevable par la commission des finances au moment du « redépôt » en vue de la séance plénière. Par ailleurs, l'irrecevabilité peut être soulevée en séance à l'encontre des modifications apportées par la commission au texte dont elle a été saisie (cf. infra ).
c) Les propositions de loi
Le Bureau du Sénat est compétent pour statuer sur la recevabilité des propositions de loi en application des dispositions de l'article 24 du Règlement du Sénat. Il est d'usage, dans les deux assemblées, que les propositions de loi au sein desquelles une création ou une aggravation de charge est assortie d'une compensation soient admises. Pour autant, l'invocation de l'article 40 par le Gouvernement et les sénateurs reste possible à l'encontre des dispositions irrecevables d'une proposition de loi, conformément à la jurisprudence du juge constitutionnel, ainsi que cela sera précisé dans les développements qui suivent.
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l'article 11 de la Constitution prévoit qu'un référendum « peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales » ; il y est également précisé que cette « initiative prend la forme d'une proposition de loi ». Les conditions de la présentation de ces propositions de loi et celles dans lesquelles elles sont transmises au Conseil constitutionnel sont précisées par la loi organique du 6 décembre 2013 24 ( * ) ; aussi, lorsqu'il a eu à connaître de cette dernière, le juge constitutionnel a-t-il précisé que « la transmission de la proposition de loi au Conseil constitutionnel a pour effet de suspendre la procédure parlementaire d'examen de la proposition de loi ; que, par suite, le Conseil constitutionnel sera appelé à se prononcer, dans les conditions fixées par l'article 2 de la présente loi organique, sur la conformité à la Constitution d'une telle proposition de loi avant toute discussion devant les assemblées ; qu'il lui appartiendra d'examiner à ce stade sa conformité à l'article 40 de la Constitution même si la question de sa recevabilité financière n'a pas été soulevée au préalable » 25 ( * ) .
2. Le maintien d'un contrôle sur invocation
a) L'invocation d'une exception d'irrecevabilité en séance plénière
Les procédures de contrôle a priori qui accompagnent le dépôt des amendements et des propositions de loi minimisent, en principe, le risque d'examen et d'adoption en séance plénière d'amendement ou de propositions irrecevables .
L'irrecevabilité financière revêtant un caractère absolu, le quatrième alinéa de l'article 45 du Règlement du Sénat maintient néanmoins la possibilité, pour tout sénateur ou le Gouvernement, de « soulever en séance une exception d'irrecevabilité fondée sur l'article 40 de la Constitution [ou] sur une des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ».
Dans ce cas, « l'irrecevabilité est admise de droit et sans débat si elle est affirmée par la commission des finances [...]. Lorsque la commission n'est pas en état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur l'irrecevabilité de l'amendement, l'article en discussion est réservé. Quand la commission estime qu'il y a doute, son représentant peut demander à entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement qui dispose de la parole durant cinq minutes. Si le représentant de la commission estime que le doute subsiste, l'amendement et l'article correspondant sont réservés et renvoyés à la commission. Dans les cas prévus au présent alinéa, si la commission ne fait pas connaître ses conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat, l'irrecevabilité sera admise tacitement ».
L'invocation de l'irrecevabilité financière consiste, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 janvier 1994 26 ( * ) , à contester formellement la décision des instances parlementaires chargées du contrôle a priori - qu'il s'agisse du Bureau du Sénat, de la commission des finances ou encore de la commission saisie au fond. Par contre, si l'irrecevabilité est seulement mentionnée durant le débat - l'on parle alors de simple « évocation » -, il n'y a pas lieu pour la commission des finances d'examiner la recevabilité financière de l'initiative concernée et le juge constitutionnel, en vertu du principe du « préalable parlementaire » (cf. supra ), ne se prononcerait pas, en cas de saisine, sur la régularité de la procédure au regard de l'article 40 de la Constitution.
Ainsi le contrôle sur invocation peut-il concerner :
- les amendements et sous-amendements examinés en séance , bien qu'ils aient déjà fait l'objet d'un examen, lors de leur dépôt, par la commission des finances ;
- les modifications apportées par les commissions saisies au texte dont elles sont saisies . En effet, dans sa décision précitée du 25 juin 2009 27 ( * ) , le Conseil constitutionnel a précisé que le respect de l'article 40 de la Constitution impose « que l'irrecevabilité financière puisse être soulevée à tout moment non seulement à l'encontre des amendements, mais également à l'encontre des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies ». Aussi la commission des finances a-t-elle été amenée, l'exception d'irrecevabilité ayant été soulevée par un sénateur, à prononcer l'irrecevabilité d'un article inséré par la commission saisie au fond dans le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance financière, aux termes duquel l'Etat aurait eu la charge de la mise en place d'un système d'identification et de traçabilité des tabacs 28 ( * ) ;
- tout ou partie des dispositions d'une proposition de loi sénatoriale exminée en première lecture , le Conseil constitutionnel ayant rappelé, dans sa décision du 14 juin 1978, la nécessité que « puisse être constatée, au cours de la procédure législative, l'irrecevabilité des propositions qui auraient, à tort, été déclarées recevables au moment où elles étaient formulées » 29 ( * ) . A ce titre, la commission des finances a déclaré irrecevables certaines dispositions 30 ( * ) figurant dans la proposition de loi visant à instaurer la scolarité obligatoire à trois ans, à la suite de l'invocation de l'article 40 de la Constitution par le Gouvernement 31 ( * ) . Si la saisine de la commission des finances portait sur l'ensemble de la proposition de loi, seules deux dispositions ont fait l'objet d'une censure 32 ( * ) . En effet, l'existence de dispositions irrecevables n'a pas pour conséquence de vicier l'ensemble du texte concerné , dans la mesure où l'exception d'irrecevabilité ne saurait concerner que les dispositions irrecevables ; ainsi que l'a laissé entendre le juge constitutionnel dans une décision du 18 janvier 1978 33 ( * ) , les dispositions « séparables » de celles frappées d'irrecevabilité n'ont pas à être jugées contraires à l'article 40.
b) Le cas des commissions mixtes paritaires
(1) Au cours de la commission mixte paritaire
Le contrôle de la recevabilité financière des amendements sur invocation peut également, le cas échéant, trouver à s'appliquer dans le cadre d'une commission mixte paritaire (CMP). Dans ces conditions, le président de cette dernière est compétent pour se prononcer sur la recevabilité financière des propositions de rédaction au regard de l'article 40 de la Constitution.
Bien que les textes élaborés par les commissions mixtes paritaires pour les différents articles du texte qu'elles examinent ne constituent pas formellement des amendements, leur exclusion du champ d'application de l'article 40 de la Constitution conduirait à amoindrir substantiellement la portée du dispositif , offrant aux parlementaires un moyen de contourner l'interdiction de créer ou aggraver une charge publique ou de diminuer les ressources publiques qui s'impose à eux.
Si l'invocation de l'article 40 en commission mixte paritaire constitue un phénomène rare, elle n'est en rien théorique . A cet égard, lors de la réunion de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de modernisation de l'économie (LME), une initiative de l'un de nos collègues députés tendant à accroître les ressources du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) a été déclarée irrecevable par le président de la commission mixte, Patrick Ollier 34 ( * ) .
(2) Au cours de l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire
Le troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution disposant qu'« Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement », les amendements présentés lors de la discussion des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire devraient nécessairement être regardés comme recevables , dès lors qu'ils seraient supposés couverts par une intention du Gouvernement 35 ( * ) .
Modalités de contrôle de la recevabilité financière au titre de l'article 40 de la Constitution
* 12 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances .
* 13 Cf. article 89 du Règlement de l'Assemblée nationale .
* 14 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale .
* 15 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 .
* 16 Cette pratique était formalisée dans l'ancienne rédaction du premier alinéa de l'article 45 du Règlement du Sénat, validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 63-22 DC du 11 juin 1963, dont les termes étaient les suivants : « Tout amendement dont l'adoption aurait pour conséquence, soit la diminution d'une ressource publique non compensée par une autre ressource, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique peut faire l'objet d'une exception d'irrecevabilité soulevée par le Gouvernement, la commission des finances, la commission saisie au fond ou tout sénateur. [...] L'amendement est mis en discussion lorsque la commission des finances ne reconnaît pas l'irrecevabilité. »
* 17 En vertu du « préalable parlementaire », le Conseil constitutionnel n'examine la conformité de la procédure législative à l'article 40 de la Constitution que si la question de la recevabilité de la proposition de loi ou de l'amendement a été soulevée devant la première assemblée saisie (cf. par exemple, décision du Conseil constitutionnel n° 2003-476 DC du 24 juillet 2003 ).
* 18 Cf. Les Cahiers du Conseil constitutionnel, Cahier n° 2, « Commentaire de la décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006. Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 » .
* 19 Par ailleurs, le Commentaire précisait que, dans le cas de la loi de financement considérée, cette « inflexion de la jurisprudence entraînerait en l'espèce la censure d'une bonne vingtaine d'articles si les dispositions en cause avaient subi d'office le test de l'article 40 ».
* 20 Cf. loi constitutionnelle n° 2008-724 du 28 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République .
* 21 L'article 42 de la Constitution prévoit une série d'exceptions à cette règle, concernant les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, dont la discussion porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l'autre assemblée.
* 22 Résolution du 2 juin 2009 tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat.
* 23 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2009-582 DC du 25 juin 2009 .
* 24 Loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution .
* 25 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 .
* 26 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 93-329 DC du 13 janvier 1994 .
* 27 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, op. cit .
* 28 Cf. compte rendu intégral de la séance du Sénat du jeudi 18 juillet 2013 , pages 7459 et 7460.
* 29 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 78-94 DC du 14 juin 1978 .
* 30 Parmi les deux dispositions censurées par la commission des finances, l'une d'entre elles avait été insérée par la commission saisie au fond.
* 31 Cf. compte rendu intégral de la séance du Sénat du jeudi 3 novembre 2011 , pages 7233 et suivantes.
* 32 Cf. compte rendu de la réunion de la commission des finances du Sénat du 3 novembre 2011 relative à l'examen de la recevabilité financière de la proposition de loi visant à instaurer la scolarité obligatoire à trois ans (texte n° 63, 2011-2012) .
* 33 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 77-91 DC du 18 janvier 1978 .
* 34 Cf. compte rendu de la commission mixte paritaire sur la loi de modernisation de l'économie du 17 juillet 2008 .
* 35 Ainsi que cela sera explicité infra , une intention du Gouvernement peut constituer une base de référence pour apprécier la recevabilité financière d'une initiative parlementaire.