III. CES RÉSULTATS MITIGÉS CONDUISENT À S'INTERROGER SUR L'EFFICACITÉ DE LA STRUCTURATION ET DU FONCTIONNEMENT DES FILIÈRES
A. DE LA COLLECTE DES FLUX DE DÉCHETS AUX DÉBOUCHÉS DU RECYCLAGE
1. Une collecte imparfaite des gisements qui limite l'effet incitatif des modulations d'éco-contributions
Un des objectifs visés lors du lancement des différentes filières REP était d'améliorer la collecte de certains flux de déchets jusqu'alors peu ou pas du tout collectés. Le constat aujourd'hui est que les résultats sont très variables en fonction des filières, quand le chiffre est connu.
TAUX DE COLLECTE PAR FILIÈRE 13 ( * )
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Filières |
Quantités mises sur le marché |
Quantités collectées |
Taux de collecte |
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Emballages |
Quantités mises sur le marché et contribuantes : 4 684 000 (2010) et 4 762 000 (2012) |
Donnée non suivie Estimation du CNR : 3 479 000 tonnes (2010) |
Quantités collectées /quantités mises sur le marché et contribuantes : 74 % (2010) |
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Médicaments non-utilisés |
2,96 milliards de boîtes vendues (2011), 2,938 milliards (2012) soit 170 000 tonnes environ Estimation du gisement sur une année entre 24 000 et 29000 tonnes (étude de 2010). Gisement évalué à 23 300 tonnes (étude de 2012) |
13402 tonnes (2010), 14271 tonnes (2012) |
Quantités collectées/gisement : 46,2 % (2010), 60 % (2012) |
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Papiers graphiques |
Estimation du gisement mis en marché en 2011 : 4 millions de tonnes Quantités assujetties 2 200 000 tonnes (2010), 2 640 000 tonnes (2012) Quantités contribuantes 1 662 876 tonnes (2010), 1 692 240 tonnes (2012) Part du gisement concerné par la REP (quantités assujetties/gisement) : 54 % (2010) 66 % (2012) Quantités contribuantes/quantités assujetties : 75,6 % (2010), 64,1 % (2012) |
Tonnage pris en charge par collectivités sous convention Ecofolio : 2 978 000 tonnes (2012) |
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DEEE |
Quantités mises sur le marché et contribuantes: 1 440 556 tonnes (2010), 1 373 407 tonnes (2012) |
416 953 tonnes (2010), 452 733 tonnes (2012) |
Quantités collectées/quantités mises en marché et contribuant : 29 % (2010), 33 % (2012) |
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Piles et accumulateurs |
Quantités totales mises sur le marché : 33 398 tonnes (2010) Quantités mises sur le marché et contribuantes : 32 107 tonnes (2010) Quantités contribuantes/quantités mises sur le marché : 96,1 % (2010) |
10 021 tonnes Eco-organismes et système individuel (2010) |
Quantités collectées/quantités mises en marché et contribuant : 31 % (2010) |
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Pneumatiques 14 ( * ) |
Quantités mises sur le marché : 465 323 tonnes (2010), Quantités mises sur le marché et contribuant : 356 060 tonnes (2010), 355 199 (2012) |
335 969 tonnes (2010), 328 557 tonnes (2012) |
Quantités collectées/quantités mises en marché et contribuant : 94 % (2010), 92 % (2012) Taux de collecte 15 ( * ) : 106,10 % (2010) |
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À l'exception de la filière des pneumatiques, dans laquelle il est estimé que la majorité du gisement est capté malgré de nombreux dépôts sauvages, les taux de collecte sont encore souvent bas. Ces taux ne sont d'ailleurs pas connus car difficilement évaluables dans un certain nombre de filières.
Or, l'effet incitatif des modulations des éco-contributions sur l'écoconception se trouve nécessairement limité par le fait qu'on ne collecte pas la totalité du gisement. L'enjeu de l'amélioration du tri et de la collecte des différents gisements est donc central si l'on souhaite optimiser l'effet des barèmes éco-modulés dans les filières REP.
La solution de la consigne , pour augmenter la collecte de certains flux de déchets, a été suggérée à vos rapporteures à plusieurs reprises au cours des auditions.
Un emballage consigné est un emballage pour lequel l'acheteur verse une somme d'argent qui lui est rendue lorsqu'il retourne l'emballage 16 ( * ) . Dans la plupart des cas, ce système de consigne concerne les bouteilles. Deux types de consignes existent : la consigne pour réutilisation et la consigne pour recyclage.
En France, le système de consigne pour réutilisation qui existait sur tout le territoire a progressivement été abandonné à partir des années 1960, du fait notamment de l'avènement des emballages jetables.
La consigne existe pourtant toujours chez un certain nombre de nos voisins européens, généralement pour les bouteilles en verre et en plastique. L'ADEME a ainsi mené une étude comparative dans cinq pays : les Pays-Bas, le Danemark, l'Allemagne, l'Autriche et la Suède.
SYSTÈMES DE CONSIGNES POUR RÉEMPLOI EN EUROPE
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Pays |
Système de consigne |
Objectifs mise sur le marché d'emballages réutilisables |
Résultats mise sur le marché d'emballages réutilisables |
Taux de retour 17 ( * ) |
Taux de réutilisation 18 ( * ) |
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Allemagne |
Bouteilles en verre et en plastique Fût réutilisable supérieur à 10 litres |
Ordonnance 2005 : 80 % des emballages mis sur le marché doivent être «réutilisables» ou «non réutilisables mais écologiquement avantageux» |
2006 : 59,7 % d'emballages réutilisables ou écologiquement avantageux |
Boissons sucrées : 98 % (2007) Bière 33cl verre (vendues en pack de 6) : environ 30-40 % |
Boissons sucrées : 93-95 % (2007) |
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Autriche |
Bouteilles en verre et PET (eaux minérales) Bouteilles standard en verre 50 cl (bière) |
Accord volontaire 2005- 2007 : 80 % de réutilisation ou de recyclage des emballages de boisson 50 % des emballages de bière en réutilisables |
80,5 % de réutilisation / recyclage des emballages de boissons 75,3 % des bouteilles de bières réutilisables |
98 % (2005) |
Non déclaré |
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Danemark |
Bouteilles en verre et PET |
Consigne / décret 2002: 98 % de taux de retour pour les emballages réutilisables en 2008 |
104 % de taux de retour |
101 % (2006) 104 % (2007) |
Verre : 90 % Plastiques : 80 % (estimation 2006) |
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Pays-Bas |
Bouteilles en verre Bouteilles PET de capacité >0,5 L Fût et caisse |
Pas d'objectifs |
Non annoncé |
~90-95 % (2006-2007) |
Non déclaré |
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Suède |
Bouteilles en verre et PET (PET jusqu'à 2007) |
Pas d'objectifs |
Non annoncé |
Verre : 97 % Plastiques : 96 % |
Verre : 93,5 % Plastiques : 82 % |
Les taux de retour sont globalement élevés.
La consigne n'existe plus aujourd'hui en France que dans le circuit des cafés, hôtels et restaurants, pour les bouteilles en verre et les fûts, sans obligations réglementaires. Ce système présente des gains environnementaux importants en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre, des émissions de polluants dans l'air et dans l'eau et de la quantité de déchets. Il permet ainsi d'éviter la production de 500 000 tonnes de déchets d'emballages.
Une extension de la consigne pour réutilisation aux emballages ménagers pourrait être envisagée. En effet, l'ADEME évalue que « l'impact environnemental du verre re-remplissable peut être jusqu'à quatre fois plus faible que celui du verre à usage unique si les circuits de distribution sont courts (distance aller/retour inférieure à 260 km) et si la majorité des distributeurs sont équipés pour reprendre les emballages consignés » 19 ( * ) .
La consigne peut donc, sous certaines conditions, notamment d'organisation logistique, présenter un bilan environnemental intéressant. La consigne pour réemploi, en particulier, constitue une véritable solution de réduction à la source de quantité de déchets produite.
Au-delà des bouteilles en plastique et en verre, les piles pourraient être un gisement à étudier dans le cadre d'une consigne pour recyclage. Les gens trient en général leurs piles, mais vont rarement les déposer dans les points de collecte prévus à cet effet. Le flux pourrait être mieux collecté avec une incitation financière minime. L'enjeu est d'autant plus intéressant qu'il s'agit d'un flux de déchets particulièrement polluants.
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Recommandation n° 7 : engager une réflexion sur l'opportunité de réintroduire une consigne en France sur un certain nombre de flux de déchets, tels que les bouteilles en plastique et en verre, mais également les produits polluants que sont les piles et batteries. |
Quelle que soit la solution retenue, vos rapporteures insistent sur la nécessité d'amplifier l'effort de collecte des gisements contribuant aux filières REP dans un futur proche.
2. L'enjeu de la simplicité du geste de tri et de la limitation des coûts pour le citoyen
Il est important pour vos rapporteures que l'amélioration de la collecte ne se fasse pas au prix d'une complexification du geste de tri ou d'une hausse des coûts supportés pour le citoyen.
Les REP ont d'ailleurs largement contribué ces dernières années à une communication efficace sur le tri sélectif. On aurait en effet pu craindre que la multiplication des filières ne conduise à brouiller le message pour le citoyen. Cela n'a pas été le cas ; chacun se souvient sans difficulté des dernières campagnes de communication, tant des éco-organismes comme Eco-Systèmes, Eco-Emballages ou encore Ecofolio, que des agences d'État comme l'ADEME.
Ces campagnes doivent être poursuivies, et relayées sur le terrain par des initiatives locales.
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Recommandation n° 8 : poursuivre et accentuer l'effort de communication sur le geste de tri aux échelons national et local. |
Le geste de tri pourrait toutefois encore être simplifié. Les consignes varient fortement sur le territoire, en raison des systèmes de gestion des déchets existant localement. De la même manière, la variété de couleurs et de signalétiques des bacs de collecte nuit à la lisibilité du dispositif pour le citoyen. Les ménages étant de plus en plus mobiles sur le territoire national, une harmonisation progressive permettrait une simplification du geste, et dès lors une meilleure collecte, avec une diminution des refus de tri.
Plusieurs pistes alternatives de réflexion existent. Ainsi, le président du Conseil national des déchets préconise une division claire et simple dans la collecte entre les déchets secs et propres, d'une part, les déchets organiques, d'autre part. A charge pour la collectivité d'opérer un premier tri. Les éco-organismes opérationnels prennent ensuite le relais et effectuent un second tri et valorisent le gisement.
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Recommandation n° 9 : harmoniser les consignes de tri sur le territoire ainsi que, progressivement, la signalétique des bacs de collecte. |
Vos rapporteures tiennent enfin à souligner que la progression du tri et des collectes sélectives s'est généralement traduite par une augmentation des coûts de gestion des déchets pour le citoyen. Le recyclage, censé aboutir à une optimisation des coûts tant économiques qu'environnementaux, ne peut rester durablement associé à une hausse des coûts. Les comportements de tri et de recyclage, vertueux écologiquement, devraient être récompensés, et non constamment pénalisés financièrement .
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Recommandation n° 10 : éviter l'augmentation du coût de la gestion des déchets pour le contribuable. |
3. Des débouchés à développer pour les filières de recyclage
La question du développement de filières de recyclage en France impose de s'interroger sur les débouchés possibles pour les matières premières « secondaires » produites.
Le secteur du recyclage représentait en 2012 un total de 1 950 entreprises dans les activités de récupération, de recyclage et de valorisation. Il employait 33 400 personnes, avec une hausse légère de 1 % par rapport à 2011. Les investissements ont augmenté en moyenne de 9 % par an depuis 2007. Au total, 44,25 millions de tonnes de matière première recyclée ont été produites en 2012, dont 35,455 millions commercialisées en France, et 7,88 millions de tonnes exportées. Le chiffre d'affaires était de 12,4 milliards d'euros 20 ( * ) .
C'est donc une filière dynamique, avec un potentiel fort de création d'emplois non-délocalisables sur le territoire.
Les entreprises sont cependant parfois confrontées à des difficultés pour trouver des débouchés pour leurs produits en France, soit du fait du ralentissement de l'activité économique et de la faiblesse de la demande émanant des différentes filières industrielles, soit de l'existence de certains verrous psychologiques ou réglementaires qui limitent encore le recours à des produits issus du recyclage.
S'il n'y a pas un marché suffisant en France pour les produits recyclés, l'incitation à éco-concevoir et à développer de véritables filières industrielles locales de recyclage s'en trouve limitée.
Dans ce cadre, vos rapporteures estiment que la commande publique pourrait jouer un rôle incitatif, et soutenir la demande de matières recyclées.
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Recommandation n° 11 : encourager la commande publique à recourir aux matières premières recyclées, afin d'augmenter les débouchés pour la filière du recyclage et inciter à l'écoconception. |
* 13 « Observatoire des filières à responsabilité élargie des producteurs en interaction avec le service public de gestion des déchets », Cercle national du recyclage, novembre 2012, et rapports annuels d'Eco-Emballages, Ecofolio et Cyclamed.
* 14 Sont ici uniquement prises en compte les données des deux principaux organismes, Aliapur et GIE FRP.
* 15 Le taux de collecte correspond aux quantités de pneus usagés collectés par Aliapur et FRP l'année N sur les quantités de pneus mis en marché et contribuant à Aliapur et FRP l'année N-1.
* 16 « Consignes pour les emballages boissons », ADEME, novembre 2011.
* 17 Le taux de retour est défini par l'ADEME comme « tonnage ou volume d'emballages consignés collectés (retournés) comparé au tonnage ou volume d'emballages mis sur le marché (neufs ou réutilisés). Ce même indicateur est également utilisé dans le cadre de la consigne pour recyclage ».
* 18 Le taux de réutilisation est défini par l'ADEME comme « tonnage ou volume d'emballages consignés remis sur le marché comparé au tonnage ou volume d'emballages mis sur le marché (neufs ou réutilisés) ».
* 19 « Consignes pour les emballages boissons », ADEME, novembre 2011.
* 20 « Le marché du recyclage et de la valorisation en 2012 », FEDEREC (fédération des entreprises de recyclage).