D. LES ARBITRAGES RÉALISÉS ENTRE LES GRANDS POSTES DE DÉPENSE
Outre la contrainte générale pesant sur les finances publiques, la trajectoire budgétaire de l'investissement de la police et de la gendarmerie est en pratique conditionnée par une série de déterminants spécifiques .
Tout d'abord, un équilibre est recherché par les responsables des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » entre le titre 2 (dépenses de personnel) et le hors titre 2 (dépenses de fonctionnement et d'investissement). Ensuite, au sein du hors titre 2, des arbitrages sont réalisés entre les dépenses de fonctionnement courant et l'investissement. Au final, les déterminants intrinsèques à une politique cohérente d'investissement peuvent assez paradoxalement être relégués au second plan.
1. L'augmentation des dépenses de rémunération et ses effets induits
a) Le titre 2 : 87,7 % du budget total des deux forces
Dans la loi précitée du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, la répartition du titre 2 et du hors titre 2 s'établit comme suit.
Les crédits de paiement (CP) de titre 2 et les autres crédits
dans la loi de finances pour 2013
(en millions d'euros)
|
Programme |
Titre 2 |
Hors titre 2 |
Total |
Part du titre 2 dans le budget total |
|
« Police nationale » (1) |
8 586,2 |
935,6 |
9 521,8 |
90,2 % |
|
« Gendarmerie nationale » (2) |
6 761,9 |
1 206,4 |
7 968,3 |
84,7 % |
|
Total (1) + (2) |
15 348,1 |
2 142,0 |
17 490,1 |
87,7 % |
Source : commission des finances
Les dépenses de rémunération de la police et de la gendarmerie absorbent 87,7 % du budget total consacré à ces deux forces. Dans le détail, cette proportion est encore plus forte du côté de la police (90,2 %) que de celui de la gendarmerie (84,7 %).
Dès lors, le hors titre 2 ne recueille qu'une part marginale des crédits dédiés à la police et à la gendarmerie. Ainsi, on comprend la faiblesse des marges de manoeuvre concernant les budgets d'investissement des deux programmes.
b) Les facteurs de croissance de la masse salariale
Ce constat est renforcé du fait de la dynamique propre aux dépenses de personnel de la police et de la gendarmerie. Cette dynamique a notamment été mise en évidence par la Cour des comptes dans son rapport « Police et gendarmerie nationales : dépenses de rémunération et temps de travail » 11 ( * ) .
La Cour des comptes pointe le paradoxe entre, d'une part, la réduction des emplois au sein de la police et de la gendarmerie jusqu'en 2011 sous l'effet de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et, d'autre part, la croissance rapide des dépenses de rémunération :
« Facteur d'évolution de la masse salariale, les effectifs des forces de sécurité publique ont enregistré, au cours de la période 2006-2011, la suppression de près de trois mille emplois dans la police nationale et de plus de quatre mille dans la gendarmerie nationale , en raison du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux à compter de 2009.
Pourtant, la masse salariale a progressé assez rapidement , surtout dans la police, sous l'effet de réformes pluriannuelles qui ont modifié profondément la pyramide des corps en contribuant à alourdir le coût moyen des emplois ».
A l'appui de sa démonstration, la Cour des comptes produit deux tableaux éclairant la logique en oeuvre sur la période.
L'impact hors compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » des facteurs d'évolution de la masse salariale dans la police nationale
(en millions d'euros)
|
Facteurs d'évolution |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Cumul
|
|
Schéma d'emploi |
- 16,1 |
- 60,4 |
- 51,6 |
- 3,1 |
- 131,2 |
|
Mesures catégorielles |
+ 43,3 |
+ 94,7 |
+ 83,7 |
+ 62,0 |
+ 238,7 |
|
Mesures générales |
+ 35,3 |
+ 38,9 |
+ 37,9 |
+ 22,7 |
+ 134,8 |
|
GVT Solde GVT positif GVT négatif |
+ 19,9 (+ 58,8) (- 39,0) |
+ 39,2 (+ 70,0) (- 30,8) |
+ 19,8 (+ 66,3) (- 46,5) |
+ 22,6 (+ 71,8) (- 49,2) |
+ 101,5 |
|
Autres |
+ 11,6 |
+ 14,0 |
- 8,8 |
+ 12,1 |
+ 28,9 |
|
Evolution de la masse salariale |
+ 93,8 |
+ 126,4 |
+ 80,9 |
+ 116,4 |
+ 417,5 |
Source : Cour des comptes d'après la DGPN
L'impact hors CAS « Pensions » des facteurs
d'évolution de la masse salariale dans la gendarmerie nationale
(en millions d'euros)
|
Facteurs d'évolution |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Cumul 2008 / 2011 |
|
Schéma d'emploi |
- 4,3 |
- 63,2 |
- 52,0 |
- 28,3 |
- 147,8 |
|
Mesures catégorielles dont PAGRE |
+ 19,5
(+ 8,5) |
+ 52,1
(+ 20) |
+ 45,9
|
+ 49,0
|
+ 166,5 |
|
Mesures générales |
+ 23,9 |
+ 24,4 |
+ 25,0 |
+ 11,1 |
+ 84,4 |
|
GVT Solde GVT positif GVT négatif |
+ 0,1
Non disponible
|
+ 9,0 + 44,2 - 35,2 |
- 3,2 + 63,0 - 66,2 |
- 20,5 + 48,8 - 69,3 |
- 14,6 |
|
Autres |
- 1,8 |
+ 1,2 |
- 14,8 |
+ 32,4 |
+ 17,0 |
|
Evolution de la masse salariale |
+ 37,4 |
+ 23,5 |
+ 0,9 |
+ 43,8 |
+ 105,5 |
Source : Cour des comptes d'après la DGGN
Les réformes catégorielles visées par la Cour des comptes correspondent à la réforme dite des « corps et carrières » pour la police 12 ( * ) et à au plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) 13 ( * ) pour la gendarmerie.
La Cour des comptes indique « au total, en dépit de la suppression d'environ 3 % des emplois de la mission Sécurité, les dépenses de rémunération d'activité (hors cotisations et prestations sociales) se sont alourdies de 10,5 % dans la police et de 5,1 % dans la gendarmerie entre 2006 et 2011 ».
c) La rigidification des dépenses
Le très faible recours à la fongibilité asymétrique , possibilité pourtant offerte aux gestionnaires des programmes par la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ( LOLF), atteste de l'effet d'inertie lié aux charges de personnel au sein de la police et de la gendarmerie.
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La fongibilité asymétrique : seulement deux mises en oeuvre en faveur de l'investissement dans le cadre du programme « Police nationale » depuis 2006 La fongibilité asymétrique constitue l'une des innovations introduite par la LOLF s'agissant de la gestion des crédits budgétaires. En application de l'article 7 de la LOLF, la fongibilité correspond à la liberté offerte d'utiliser librement les crédits pour mettre en oeuvre de manière performante le programme. La fongibilité est dite asymétrique car, si les crédits de personnel peuvent être utilisés pour d'autres natures de dépenses (fonctionnement, intervention, investissement), l'inverse n'est pas possible. Ce principe n'a été mis en oeuvre au profit de l'investissement qu'à deux reprises depuis 2006 au sein du programme « Police nationale ». En décembre 2010, le premier mouvement a concerné 9,07 millions d'euros : - 3,21 millions d'euros ont été consacrés à l'achat de véhicules ; - 3,07 millions d'euros ont été consacrés à des investissements au titre des SIC (terminaux informatiques embarqués, lecteurs automatisés de plaques d'immatriculation...) ; - 2,79 millions d'euros ont permis de financer des factures d'équipement pour le fichier national automatisé des empreintes digitales (FNAED) et ACROPOL. Le second mouvement est intervenu en 2011 et a porté sur 10 millions d'euros : - 6,55 millions d'euros ont été consacrés à des achats de véhicules sérigraphiés ; - 3,45 millions d'euros ont contribué à l'amélioration de la protection individuelles des policiers (gilets pare balles, boucliers balistiques souples, lanceurs de balles de défense, dispositif de géo localisation des patrouilleurs à pied...). |
Au final, le poids des rémunérations dans les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale », tout comme le rythme d'augmentation de ce poste de dépense, ont des conséquences sur la stratégie d'investissement menée. En rigidifiant le budget de ces deux programmes, l'évolution du titre 2 préempte de fait les rares marges de manoeuvre budgétaires aux dépens du hors titre 2 .
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Recommandation n° 4 : avant toute réforme catégorielle, conduire à l'avenir une étude d'impact précise afin de préserver les marges de manoeuvre nécessaires sur les budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie. |
2. La priorité accordée au fonctionnement par rapport à l'investissement
Au sein du hors titre 2, les arbitrages auxquels il a été procédé au cours des dernières années de gestion n'ont pas davantage été favorables à l'investissement de la police et de la gendarmerie. Les dépenses d'investissement ont en effet souvent été considérées comme une variable d'ajustement en fonction des besoins de fonctionnement .
A l'occasion de leurs auditions préalables à l'examen des derniers projets de loi de finances initiale, les RPROG ont d'ailleurs clairement affichée cette orientation contrainte. Votre rapporteur avait souligné cette stratégie en exprimant ses réserves lors notamment de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 : « dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a, à nouveau, été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant », « votre rapporteur spécial s'inquiète de cette tendance de fond consistant à privilégier le court terme sur une réflexion de plus long terme » 14 ( * ) .
Le tableau ci-dessous illustre cette logique à l'oeuvre dans le cas de la gendarmerie.
Sur la période allant de 2001 à 2007, les crédits d'investissement ont bénéficié des dispositions de la LOPSI 1. Dans les crédits du hors titre 2, les investissements passent de 33 % en 2002 à 39 % en 2007. L'augmentation de leur poids ne comprime cependant pas les dépenses de fonctionnement , qui progressent de 674 millions d'euros en 2002 à 884 millions d'euros en 2007.
En revanche, à partir de 2008 la ventilation des crédits au sein du hors titre 2 devient nettement défavorable à l'investissement. La part de ces dépenses passe à 33 % en 2008 et s'établit à 22 % en 2013 (avec un plancher à 21 % en 2011 et 2012). Le fonctionnement des unités opérationnelles a été privilégié afin de garantir la continuité immédiate de l'action de la gendarmerie. L'effort de contraction a porté sur les investissements .
Au final, une telle situation ne permet que le financement des investissements liés à la sécurité, aux équipements individuels et au maintien en condition de l'existant .
Un même diagnostic peut être mené s'agissant de la police, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.
Les crédits de paiement (CP) hors titre 2 ouverts en loi de finances initiale depuis 2001 pour le programme « Police nationale »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après la DGPN
Sous l'effet de la LOPSI 1, la part de l'investissement dans le total des dépenses hors titre 2 de la police est passée de 17,8 % en 2002 à 25,6 % en 2007 . Comme pour la gendarmerie, cette proportion régresse toutefois dès 2008 pour atteindre 20,5 %. Elle fluctue ensuite entre 17,4 % (en 2011) et 22,5 % (en 2010) pour s'établir à 17,5 % en loi de finances initiale pour 2013.
3. La relégation au second plan de déterminants pourtant structurels
La conjugaison de l'importance des crédits de rémunération dans les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale », de leur augmentation et de la nécessité de maintenir les forces de sécurité en condition opérationnelle débouche sur une hiérarchisation des dépenses . Sur cette échelle, les considérations liées aux besoins d'investissement exprimés ou anticipés tendent à être reléguées au second rang.
Pour résumer la situation, la structure des dépenses de fonctionnement a évolué pour aboutir à un budget dominé par les dépenses relatives aux locaux et aux moyens mobiles (entretien-réparation des véhicules, carburants...). Au sein de dépenses de fonctionnement de plus en plus orientées à la baisse, les dépenses obligatoires (fluides, maintien en condition...) se sont caractérisées par une progression constante.
Ainsi, après une phase favorable correspondant à la LOPSI 1 et pendant laquelle les responsables des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » gardaient une possibilité d'arbitrage au profit des dépenses d'équipement et d'investissement, une nouvelle période s'est ouverte. Désormais, les RPROG sont largement dépossédés de leur capacité d'arbitrage : la part obligatoire des dépenses de fonctionnement écrase les autres dépenses de fonctionnement et d'équipement, tout autant que les dépenses d'investissement.
* 11 Mars 2013.
* 12 « Engagée en 2004, la réforme dite des « corps et carrières » a transformé la répartition des policiers entre les différents corps et grades, par le gonflement de l'effectif des gradés, compensé par une baisse équivalente du nombre de gardiens de la paix, la réduction des corps d'officiers et de commissaires et, en fin de période, un fort accroissement du contingent d'adjoints de sécurité ». Source : rapport précité de la Cour des comptes.
* 13 « (...) du point de vue de la pyramide des corps, cette évolution a été à l'opposé de celle de la police puisqu'elle s'est caractérisée par la baisse des effectifs de sous-officiers, la progression forte de ceux des officiers et plus encore des personnels administratifs et techniques, et la stabilité du contingent des gendarmes volontaires ». Source : rapport précité de la Cour des comptes.
* 14 Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), Tome III - Annexe n° 27 a, « Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ».