II. LE « TROU NOIR » DES STATISTIQUES FINANCIÈRES INTERNATIONALES
Les statistiques financières internationales sont mitées par des incohérences et par des lacunes que reconnaissent les organismes chargés de les rassembler.
Un constat s'impose : le total des passifs excède celui des actifs, ce qui revient à dire que les déclarants assujettis aux enquêtes admettent moins de richesses que de dettes.
Par ailleurs, de nombreuses données sont manquantes (ou non « ventilables ») dans les statistiques financières.
Ces impasses statistiques peuvent être traitées comme témoignant de difficultés techniques.
Interrogée sur ce point, la Banque de France fait exclusivement valoir cette dimension.
Les écarts statistiques relatifs à la balance des paiements, qui donnent lieu à des révisions, sont inhérents à la méthodologie internationale qui régit l'établissement de la balance des paiements. Trois sources principales d'écarts existent : des incertitudes relatives à la valorisation de certains actifs (par exemple les actions non cotées), les estimations résultant de la collecte de certaines données par enquêtes (par exemple les dépenses des touristes étrangers en France), les décalages temporels (les flux réels et financiers n'étant pas nécessairement simultanés). Dans le temps, les écarts statistiques tendent à se résorber mais ils sont inévitables à une date donnée.
Pourtant, si les facteurs cités jouent certainement, les incohérences statistiques se voient généralement attribuer d'autres explications dans les analyses qui en sont faites, explications qui révèlent leur lien avec des pratiques d'évasion des capitaux, aux motifs sans doute diversifiés mais où les considérations fiscales exercent une influence certaine .
A. UN « TROU NOIR » QUI FAIT PRÉSUMER UNE ÉVASION DES CAPITAUX MASSIVE
1. Un monde endetté envers lui-même ?
La commission d'enquêté sur l'évasion fiscale internationale réunie en 2012 avait exposé les travaux de M. Gabriel Zucman. Celui-ci a été auditionné par votre commission d'enquête ce qui lui a donné l'occasion d'un échange plus direct autour d'un exemple des effets sur les enregistrements statistiques de certains circuits privilégiés de l'évasion internationale des capitaux.
« J'ai ensuite utilisé les anomales dans les statistiques d'investissement internationaux des pays, consécutives à la détention par des particuliers de comptes offshores. Cela crée des problèmes dans les statistiques. Prenez un particulier français qui a un compte en Suisse. Il y investit cet argent en achetant des actions. Imaginez que ce Français achète des actions américaines depuis un compte en Suisse. Les Etats-Unis enregistrent un passif, car ils savent qu'un investisseur étranger détient es actions américaines. Les statistiques suisses n'enregistrent rien car ces actions n'appartiennent pas à la Suisse. Quant aux statisticiens français, ils n'enregistrent rien, car ils n'ont pas moyen de savoir que ce ménage français détient un portefeuille d'actions américaines en Suisse. Au niveau mondial, vous allez avoir plus de passifs que d'actifs enregistrés. C'est pour cette raison que les portefeuilles d'actions, d'obligations et de parts de fonds d'investissement qui sont détenus dans des comptes offshores par des particuliers ne sont nulle part enregistrés. La différence entre les passifs et les actifs est très importante au niveau mondial. J'utilise cette anomalie pour avoir un ordre de grandeur du total des fortunes offshores détenues par les particuliers. Toutes les sources disponibles sur les investissements internationaux sont utilisées ».
Ce seraient 8 % du patrimoine financier mondial des ménages qui seraient dissimulés dans les centres offshores, soit environ 6 000 milliards de dollars, une assiette fiscale correspondant à l'équivalent de 1 200 listes HSBC (pour les données françaises).
Que l'évasion des capitaux soit vraisemblablement à l'origine d'une partie conséquente des incohérences des données relatives aux positions extérieures des États, les organisations internationales en font, pour certaines, le constat.
2. Des méthodes d'estimation des flux financiers illicites à parfaire
Il existe plusieurs méthodes d'estimation des flux financiers illicites, qu'il est possible et recommandable de cumuler (en prenant garde aux doubles comptes) du fait des lacunes que chacune présente.
La méthode en vigueur à la Banque Mondiale, dénommée « méthode résiduelle » repose sur la comparaison de données agrégées visant à identifier des anomalies dans les évolutions de la position monétaire extérieure. Il s'agit de comparer les sources de financement extérieur et les emplois tels qu'ils sont enregistrés. Lorsqu'il existe un écart entre les deux données, typiquement quand les ressources excèdent les emplois, celui-ci est un indicateur de l'existence de sorties illicites (ou, du moins dissimulées) de capitaux. En bref, la méthode repose sur le constat d'incohérences statistiques.
Cette approche n'est pas pleinement convaincante.
Elle tend à occulter bon nombre de flux, tous ceux qui ne font l'objet d'aucun enregistrement statistique ni en ressources, ni en emplois, et de nombreux processus, parmi les plus susceptibles d'exercer un rôle dans la diversion abusive des ressources des pays.
Parmi les premiers, il fait citer les swaps, en particulier sur actifs financiers, les opérations correspondant à la méthode de l'Hawala (voir le présent rapport), les transactions feintes, les fraudes aux échanges, avec notamment le trafic de drogue...
Parmi les seconds, la manipulation de prix de transfert occupe une place considérable.
Enfin, elle aboutit à un résultat qui, pour pouvoir avoir une certaine logique, n'en est pas moins discutable : dans les périodes de tarissement des ressources extérieures, l'indice de sorties illicites de capitaux baisse du fait de la réduction de l'écart entre les ressources et les emplois enregistrés.
3. Le constat de rendements financiers atypiques, indice d'une dissimulation des capitaux
L'importance de l'évasion des capitaux sort renforcée d'une seconde incohérence celle entre les positions financières nettes des États et les revenus financiers tels qu'ils sont comptabilisés dans les données officielles.
a) Le cas américain
On peut illustrer ces incohérences à partir de la situation des États-Unis. Entre 1982 et 2005, le déficit courant des États-Unis s'est élevé à 5,7 trillions de dollars. En première approximation, les passifs dus au reste du monde du fait de ces déficits (avec un coût conventionnel de dette de 5 %) auraient dû susciter une dégradation des revenus courants transférés entre les États-Unis et le reste du monde au terme duquel de bénéficiaires nets de ces transferts, à hauteur de 35 milliards de dollars en 1982, les États-Unis seraient devenus exportateurs nets de revenus financiers, sous forme d'intérêts ou de dividendes, à hauteur de 247 milliards de dollars. Or, en 2005, les États-Unis continuaient à bénéficier d'entrées nettes de revenus financiers pour 17, 6 milliards de dollars.
Ce résultat, incohérent avec les implications des relevés statistiques portant sur les actifs recensés comme détenus par les États-Unis sur l'étranger invite à envisager les facteurs qui peuvent expliquer la discordance ainsi observée parmi lesquels figure la minoration des actifs financiers nets des États-Unis.
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Une question qui est bien plus que documentaire Outre l'intérêt d'une élucidation des écarts statistiques sous revue pour analyser les risques d'évasion fiscale internationale, celle-ci importe pour apprécier convenablement les équilibres financiers internationaux, les risques qu'ils présentent et les recommandations de politique économique qu'ils peuvent inspirer. Celles-ci sont opposées selon qu'on considère les statistiques officielles portant sur la variation des actifs nets (telles que les mesure le FMI) ou celle issues des flux nets de revenus financiers. Dans le premier cas, pour les États-Unis, on estimera nécessaire de mettre en oeuvre une politique de modération de la demande et de déprécier le taux de change de sorte que la balance courante du pays soit rééquilibrée. Dans le second cas, cette évolution, par exemple, sera au contraire à proscrire puisqu'elle se traduirait par une dévalorisation de la position monétaire extérieure du pays. Le problème n'est pas limité aux États-Unis, même s'il prend sans doute des proportions particulières pour eux du fait de certaines particularités (voir infra ). |
On a relevé qu'une des caractéristiques notoires des équilibres financiers internationaux est que, dans les statistiques officielles, les passifs internationaux sont supérieurs aux actifs correspondants. Cette situation qui présente une anomalie fait ressortir le monde comme plus pauvre qu'il n'est. Elle est plus particulièrement accusée pour certains pays.
Considérée globalement la situation est la suivante : les États-Unis et l'Europe sont deux débiteurs nets tandis que le Japon et le reste du monde apparaissent comme des créanciers nets, insuffisamment toutefois pour équilibrer les dettes des deux premières zones mentionnées.
En se fondant sur les chiffres mentionnés plus haut pour les États-Unis, il faudrait entre 3 ,8 et 5,5 trillions de dollars accumulés à l'étranger sans y être déclarés (entre 1982 et 2005) si l'on devait attribuer à ce facteur la totalité du « trou noir » des statistiques internationales.
Cette estimation doit être mise en regard d'autres estimations portant sur le volume des actifs internationaux non enregistrés qui les situent entre 6,0 trillions de dollars et 32 trillions de dollars selon les conventions utilisées avec une évaluation médiane de l'ordre de 11,5 trillions de dollars correspondant à la dissimulation d'actifs dans le monde.
Ainsi, compte tenu de l'importance relative du PIB américain corrigé du degré de participation du pays aux flux financiers internationaux, l'estimation citée quant à la dissimulation d'actifs des États-Unis offshore n'est nullement aberrante.
b) Des explications alternatives éloquentes
Des explications alternatives sont parfois proposées pour résoudre ces déséquilibres. Elles passent par la mise en évidence de possibles erreurs de valorisation des actifs (plutôt que de leur dissimulation) et par l'existence de différentiels de rendements des passifs et actifs des différents États.
Ces explications si elles ne peuvent être considérées comme entièrement satisfaisantes méritent un examen, en particulier par les prolongements qu'il convient de leur donner dans le cadre du présent rapport.
Dans une étude sur ce point, Hausmann et Strurzenegger (« Le trou noir de la richesse des Nations » - janvier 2006, Harvard University), tout en négligeant l'impact de l'occultation des actifs étrangers, mentionnent des facteurs qui la réintroduisent dans le raisonnement.
Ils mettent en exergue les différences entre le coût des ressources empruntées auprès de l'étranger par certains pays et le rendement des actifs détenus par ces pays sur l'étranger.
En particulier, ils soulignent la prime d'assurance que des pays comme les Etats-Unis ou la Suisse percevraient du fait des propriétés de leur offre de fonds aux investisseurs internationaux.
Cette explication fait écho à des observations récurrentes faites lors des travaux de votre commission d'enquête, qui mettent en évidence l'existence d'une forte asymétrie financière entre les pays, et ses enjeux .
Une prime d'assurance aux motifs divers mais particulièrement significatifs au regard de certains enjeux liés aux équilibres financiers abordés dans le présent rapport.
(1) Le privilège du dollar
Le privilège de seigneuriage du dollar importe tout particulièrement dans la perspective de la préservation du « modèle » des Etats-Unis. Il favorise le recours à la dette pour combler les déséquilibres entre les revenus de la croissance, leur très inégalitaire distribution et les dépenses des agents économiques. La position si importante des Etats-Unis confère à ce privilège un rôle majeur pour l'ensemble des économies puisqu'il oriente les ressources financières mondiales vers l'économie américaine avec des effets très discutables pour les économies de provenance de ces flux, mais qui, en tout état de cause, se caractérisent par l'accumulation structurelle de déséquilibres financiers, qu'il faut bien purger chroniquement.
D'un point de vue géopolitique, on perçoit la valeur que les Etats-Unis peuvent attribuer à leurs capacités d'endettement auprès du reste du monde. Elle est un élément majeur du jeu qui se joue autour de l'allocation du capital au niveau mondial. Dans la course aux ressources financières, il s'agit de conserver, voire de renforcer ses atouts.
À cet égard, l'hypothèse selon laquelle un projet monétaire comme l'euro, susceptible de présenter une alternative à la situation monopolistique du dollar, ne correspond pas à l'ambition d'un centre financier unique nourrie par la puissance économique et financière dominante a souvent été avancée et doit être prise en considération pour lire les événements financiers dont la période est riche.
Cette grille de lecture est évidemment féconde lorsque sont en cause les discussions sur les mesures de re-régulation financière ou l'application qu'on peut en anticiper de la part des différents pays.
Elle doit être mobilisée également afin de ne pas faire reposer la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales internationale sur les seules initiatives venant des États-Unis. Celles-ci ont incontestablement occupé le devant de la scène, les États-Unis semblant adopter sur ce sujet une attitude offensive qui contraste avec leurs hésitations dans le champ de la régulation financière. Il est essentiel de mesurer soigneusement le sens et la portée de ces initiatives qu'il faut resituer dans la concurrence internationale très forte pour attirer les capitaux et qui, demain, dans un monde où le crédit serait plus rare, pourrait être de plus en plus vive.
(2) Le privilège du secret
Pour la Suisse, le document de travail mentionné évoque pudiquement le « prix de l'assurance » offerte par le pays aux investisseurs internationaux pour rendre compte de l'infériorité du coût des ressources domiciliées en Suisse par rapport à celui payé par des Etats même très comparables sur le plan économique.
Il n'est pas contestable que le franc suisse offre des assurances monétaires, cette devise pouvant même s'apprécier au-delà de ce que les firmes suisse exportatrices, en concurrence sur les marchés internationaux, peuvent désirer.
Mais ces assurances monétaires sont en réalité largement auto-réalisatrices, la fermeté du franc suisse provenant moins des performances du pays dans ses échanges de biens et services que des flux de capitaux dont son secteur bancaire bénéficie.
Cette mention du secteur bancaire, plutôt que de l'économie suisse, n'est pas fortuite puisqu'aussi bien les capitaux entrant dans le pays sortent presqu'aussitôt après les prélèvements réalisées par le secteur bancaire à son profit direct quasi-exclusif. Ce n'est pas tant la Suisse qui présente un attrait pour les investisseurs, que les services financiers qu'elle offre.
Or, même si les banquiers suisses sont certainement d'excellents professionnels, de même que les gestionnaires de fonds localisés au Luxembourg, antienne inlassablement répétée pour justifier l'attrait de ces pays, il est assez improbable que cette productivité explique à soi seule le succès des services financiers offerts par la Suisse.
On peut d'ailleurs relever que ce succès se révèle, y compris dans le champ des différentes spécialités financières, proportionné aux facilités fiscales offertes par le pays. Si le secret bancaire suisse représente sans doute un avantage comparatif difficilement remplaçable, ce dont témoignent les mouvements de fonds sortis récemment de la Suisse à la faveur des perspectives renforcées de dévoilement des fortunes qui s'y trouvent dissimulées, l'existence d'une retenue à la source sur les intérêts produits par les dépôts bancaires - qui, par hypothèse sont insusceptibles d'être récupérés par les contribuables non-résidents gênés par la dissimulation de leurs avoirs dans le pays- oriente la spécialisation de la Suisse dans la gestion des dépôts de titres et suscite un circuit financier substantiel entre la Suisse et les centres de gestion financière où les revenus générés sont exempts de toute retenue à la source du fait de leur rattachement à un pays tiers.
Quitte à insister sur l'évidence du jeu des variables fiscales sur l'attractivité financière des Etats en cause et de leur influence sur la structuration des circuits financiers, il faut encore mentionner certaines réalités dont votre rapporteur a eu à connaître relatives à la dîme ainsi prélevée par les secteurs financiers offshore à travers les échanges qu'il a eus avec des salariés de banques suisses et d'où il ressort qu'il existe un « prix du silence ». Celui-ci résulte du niveau de rémunération des ressources placées offshore qui est souvent anormalement bas.
Ce prix n'est en réalité pas payé par l'investisseur qui dissimule ses avoirs dans les centres offshore. C'est le fisc de son pays qui le supporte et avec lui l'ensemble des contribuables qui doivent compenser les recettes fiscales fraudées. Sans doute, le secteur financier du pays d'accueil capte-t-il une partie des revenus tirés de la fraude fiscale, mais au total l'opération peut se présenter comme avantageuse l'économie d'impôts étant perçue, à tort ou à raison, comme supérieure à la perte de rendements des actifs dissimulés.
c) Et les entreprises ?
Dans les développements qui précèdent, ce sont surtout les avoirs des particuliers qui paraissaient pouvoir être concernés par les indices d'une responsabilité de la dissimulation des capitaux dans les anomalies des stocks et flux financiers internationaux décrits par les statistiques.
Si les données sur les actifs financiers nets sont largement inconsistantes, c'est aussi en raison de l'évasion des capitaux des entreprises.
Le jeu des régimes fiscaux crée des incitations dans ce sens.
Les mécanismes évoqués concernent plus particulièrement les particuliers en raison de l'application générale d'un statut fiscal concernant l'ensemble de leurs avoirs, où qu'ils soient localisés. On ne s'explique pas bien a priori pourquoi la dissimulation des avoirs jouerait un rôle pour les entreprises.
Pourtant, les entreprises ne manquent pas d'incitations fiscales directes ou plus indirectes pouvant les conduire à des opérations susceptibles de faire apparaître des incohérences entre les actifs nets transnationaux et les revenus nets qui leur sont associés.
Évidemment d'autres motifs peuvent jouer : des caisses noires peuvent exister, des sociétés fictives peuvent être créées, les entreprises peuvent localiser des actifs ou des passifs pour compte de tiers faisant ainsi écran.
La liste HSBC dans son volet « personnes morales » suggère que des entreprises françaises ont eu recours à cet établissement à ces fins.
Mais, il faut aller au-delà.
Les règles fiscales concernant les revenus et les plus-values associés aux investissements directs étrangers sont très variables.
L'arbitrage fiscal qui peut en découler passe par des allocations de revenus ou des formes d'évaluation des actifs nets pouvant prodire des anomalies comptables ou des images paradoxales des performances des entreprises.
Globalement un pays où la charge d'impôt est relativement lourde verra ses entreprises valoriser leurs actifs à l'étranger en attribuant aux entités extérieures des profits éventuellement majorés par le truchement de la détermination des prix de cession interne retenus dans les échanges intra-groupes. Il en résulte une tendance à l'élévation de la valeur des actifs nets du pays à l'étranger que ce soit par les effets de valorisation ou par l'emploi sur place des bénéfices à des investissements directs ou dans d'autres placements. Du côté des revenus de capitaux, ces mécanismes occasionnent normalement l'inscription d'entrées de revenus de capitaux mais, pour le comptable national, le rendement apparent des actifs étrangers ne « bouge » pas puisque le réinvestissement des bénéfices sur place augmente leur valeur.
Les législations fiscales peuvent conduire à des stratégies d'optimisation qui entraînent des discordances apparentes entre les rendements d'actifs domestiques et internationaux.
Pour les États-Unis, il faut prendre en compte les effets de la législation fiscale qui exempte les revenus des entités des entreprises à l'étranger sous la réserve qu'ils ne soient pas rapatriés. Cette législation se traduit par la constitution de dettes (donc de passifs) destinées à payer les dividendes correspondants aux résidents.