II. LA RÉFORME DE L'ENIM ENGAGÉE EN 2010 : UN PROGRÈS EN TERMES DE GESTION ET DE SERVICE AUX USAGERS
A. UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DE L'ENIM, DONT IL CONVIENT DE TIRER TOUTES LES CONSÉQUENCES
1. Une ancienne direction d'administration centrale devenue établissement public administratif de plein exercice
a) Les « affaires maritimes », acteurs historiques du régime
L'Etat étant à l'origine de la création du régime de protection sociale des marins, ses services d'administration centrale et déconcentrée ont longtemps été les seuls responsables du régime.
Jusqu'en août 2010, l'ENIM était à la fois une direction d'administration centrale , en charge de l'élaboration de la politique de protection sociale des marins, et un établissement public administratif , en charge de la gestion du régime. Pendant plusieurs décennies, les pensions et les prestations d'assurance maladie étaient directement liquidées au sein des quartiers des affaires maritimes pour le compte de l'ENIM. La réforme de son statut, analysée ci-dessous, marque une césure importante mais le rôle des services de l'Etat dans le pilotage du régime demeure important.
La direction des affaires maritimes ( DAM ), qui constitue l'une des trois directions de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE), continue d'exercer des missions importantes. La DAM est responsable du programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » du budget de l'Etat, à partir duquel est versée la subvention à l'ENIM. Surtout, elle est l'une des directions de tutelle de l'établissement et est en charge de l'élaboration des textes législatifs et réglementaires relatifs au régime. La nature « privilégiée » des liens entre l'ENIM et la direction des affaires maritimes a été soulignée à plusieurs reprises à votre rapporteur spécial. Elle est notamment facilitée par les mouvements de personnel entre l'ENIM et cette direction d'administration centrale.
De plus, au niveau des services déconcentrés, les délégations à la mer et au littoral ( DML ) des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), qui ont remplacé les anciennes directions départementales des affaires maritimes, conservent une fonction de guichet administratif et d'information pour les professionnels affiliés au régime.
b) Le changement de statut de l'ENIM : une genèse difficile
La nature hybride de l'ENIM, à la fois direction d'administration centrale et établissement public administratif, a causé un certain nombre de difficultés dans la gestion du régime. Selon l'actuelle direction de l'ENIM, avant la réforme, « la priorité était donnée à la fonction régalienne - c'est-à-dire à l'élaboration de la norme - au détriment de la gestion opérationnelle des prestations . Ainsi, le régime et l'établissement gestionnaire ont été utilisés par l'Etat comme un levier privilégié d'action à l'égard des professions maritimes, notamment durant les périodes de crises ».
Cette situation explique le fait que l'ENIM, se considérant avant tout comme une direction d'administration centrale, soit longtemps resté en marge des autres organismes de retraite et de sécurité sociale . L'écart culturel entre l'ENIM et les institutions de protection sociale explique notamment les difficultés rencontrées lors de l'adossement informatique de la branche maladie du régime des marins à la CNAMTS.
Les difficultés liées au statut hybride de l'ENIM avaient été identifiées dès le début des années 1990. La transformation de l'ENIM en établissement public administratif de plein exercice avait notamment été évoquée dans le cadre de la réforme des services de l'Etat chargés de la mer, en 1996 . Le projet de réforme, qui était allé jusqu'au stade de la rédaction d'un projet de décret, n'avait toutefois pas abouti en raison de l'avis défavorable du conseil supérieur de l'ENIM 10 ( * ) .
Par ailleurs, l'audit de modernisation de l'ENIM, réalisé en 2006 par le conseil général des ponts et chaussées et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), avait conclu que la modification du statut de l'ENIM serait une opération trop lourde et longue à mener , dont les bénéfices pour les usagers et les gains de productivité étaient trop incertains.
Afin de permettre à la direction de la sécurité sociale d'exercer une tutelle sur le régime de protection sociale des marins, il a tout de même été décidé, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) , de modifier le statut de l'ENIM.
c) La nouvelle organisation de l'ENIM
Le processus de réforme de l'ENIM, lancé à partir de 2009 dans le cadre de la RGPP, a abouti à l'adoption du décret n° 2010-1009 du 29 août 2010 portant organisation administrative et financière de l'ENIM . Celui-ci prévoit notamment :
- le changement de statut de l'ENIM en établissement public de l'Etat à caractère administratif doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière ;
- une nouvelle gouvernance ; l'ENIM étant désormais doté d'un conseil d'administration chargé de régler ses affaires ;
- une triple tutelle de l'établissement, constituée des ministres chargés de la mer, de la sécurité sociale et du budget ;
- la signature d'une convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'ENIM et ses trois tutelles. Cette convention détermine les objectifs pluriannuels de gestion, les moyens de fonctionnement dont l'établissement dispose pour les atteindre et les actions mises en oeuvre à ces fins par chacun des signataires. Le régime des marins était le dernier régime spécial à ne pas avoir signé de COG.
A la suite du changement de statut, le directeur de l'ENIM a décidé de modifier l' organigramme de l'établissement 11 ( * ) , afin que celui-ci reflète davantage le nouveau positionnement de l'établissement et les priorités de la nouvelle COG.
2. Le respect des règles relatives aux opérateurs de l'Etat
En tant que bénéficiaire d'une subvention pour charge de service public, l'ENIM est considéré comme un opérateur au sens de la loi organique relative aux lois de finances ( LOLF ). Cette qualification entraîne un certain nombre d'obligations telles que le respect du cadre budgétaire et comptable de la LOLF et la participation aux objectifs de finances publiques. Depuis son changement de statut, l'ENIM a lancé un certain nombre de chantiers afin de se conformer de façon satisfaisante aux exigences en matière de maîtrise des dépenses et des effectifs.
a) La rationalisation de l'implantation immobilière de l'ENIM
L'ENIM est caractérisé par une implantation géographique et immobilière multiple. Au 1 er janvier 2013, les activités de l'ENIM sont réparties sur cinq sites :
- le siège de l'établissement, comprenant la direction et les fonctions supports situé à Périgny , près de La Rochelle ;
- le centre des pensions et des archives basé à Paimpol ;
- les trois centres de prestations maladie localisés à Saint-Malo , Lorient et Bordeaux ;
- le centre de collecte des cotisations des marins et armateurs situé à Saint-Malo .
Cette organisation est l'héritage d'une politique de délocalisation des services entamée il y a une vingtaine d'années. Entre 1986 et 1992, un certain nombre de services ont été transférés du siège, situé à Paris, à de nouvelles antennes dans les régions. L'ENIM est ainsi passé de deux sites historiques (Paris et Saint-Malo) à cinq sites (création des antennes de Bordeaux et Paimpol en 1987 et de l'antenne de Lorient en 1992).
La direction de l'ENIM considère aujourd'hui que cette répartition des activités a fragilisé le fonctionnement des services et complexifié leur pilotage du fait de leur éloignement du siège. Le conseil d'administration de l'ENIM a donc entrepris de rationaliser l'implantation géographique et immobilière de l'établissement dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière, couvrant la période 2011-2015 .
|
Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l'ENIM (2011-2015) Outre cinq immeubles de bureaux représentant une surface d'environ 9 500 m 2 , l'ENIM est propriétaire de cinq hôtels des gens de mer, d'un foyer pour personnes âgées, de cinq appartements à Boulogne-sur-Mer et à Nantes et copropriétaire avec l'Etat de bureaux occupés par les servies de l'Etat chargés de la mer à Marseille, Saint-Brieuc, Brest et Saint-Malo. Au total, le parc immobilier de l'ENIM représente environ 24 300 m 2 de surface utile brute. Dans le schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), adopté en 10 novembre 2011 et couvrant la période 2011-2015, l'ENIM s'est engagé à : - rationaliser les surfaces et diminuer le nombre d'implantations ; l'objectif de réduction des surfaces occupés est de 1 370 m 2 , soit 14 % de la superficie du parc actuel, dans le but d'atteindre la cible de 12 m 2 de surface utile nette par équivalent temps plein (ETP) ; - réduire les coûts d'occupation ; des travaux d'isolation et de remplacement des systèmes de production de chauffage sont programmés afin d'améliorer la performance énergétique des bâtiments ; - céder les biens immobiliers devenus inutiles pour les besoins du service ; les hôtels des gens de mer dont l'ENIM est propriétaire, l'immeuble du centre de liquidation des prestations de Bordeaux et les appartements devraient ainsi faire partie du programme de cessions des biens sur la période. Les immeubles en copropriété avec l'Etat et non utilisés par l'ENIM devraient être soit cédés, soit faire l'objet d'une régularisation juridique. Source : ENIM |
Conformément aux observations de France Domaine, il a ainsi été décidé, en octobre 2011, de fermer le centre de liquidation des prestations maladie de Bordeaux , qui réunissait seulement vingt-sept agents, soit 5 % des effectifs de l'ENIM. Il convient de noter que cette fermeture a été largement déterminée par la décision de la communauté urbaine de Bordeaux, en avril 2011, d'exproprier l'ENIM afin de construire, sur le site occupé par l'établissement, un parc de stationnement automobile, en vue de l'arrivée du tramway en 2016. La fermeture définitive du centre de prestations de Bordeaux devrait intervenir à l' automne 2013 .
En outre, le conseil d'administration de l'ENIM a décidé, le 9 septembre 2011, de préparer la cession des cinq hôtels des gens de mer dont l'ENIM est propriétaire , sur les neuf existants sur le territoire métropolitain. Ainsi, l'hôtel des gens de mer de Concarneau, fermé en avril 2013 en raison de son faible niveau d'activité, devrait être prochainement mis en vente.
b) Un surcoût en matière d'immobilier lié au déménagement du siège à La Rochelle
La politique de resserrement géographique de l'ENIM et de rationalisation de son implantation immobilière semble a priori contradictoire avec la délocalisation du siège de Paris à La Rochelle . Si ces deux projets ont été menés en parallèle, ils participent d'une logique différente.
La décision de transférer le siège de l'ENIM de Paris à La Rochelle a été annoncée par le Premier ministre le 10 octobre 2008. Le motif principal de ce déménagement était de compenser le départ des emplois militaires à La Rochelle , à la suite de la restructuration du ministère de La Défense et de la dissolution du 519 e régiment du train. Dans le cadre du contrat de revalorisation du site de La Rochelle-Lagord, il a ainsi été décidé d'y implanter le nouveau siège de l'ENIM. Le transfert du siège a été confirmé par un arrêté du 14 octobre 2010 12 ( * ) .
Bâtiment du siège de l'ENIM à Périgny
Source : ENIM
Conformément aux préconisations de France Domaine, l'ENIM est locataire de trois étages d'un nouveau bâtiment situé à Périgny. L'installation officielle de l'ENIM dans ces nouveaux locaux a eu lieu le 3 octobre 2012. Le loyer payé au titre de l'année 2012 s'est élevé à 92 000 euros. Le montant total du loyer, du surloyer et des charges est estimé à environ 350 000 euros, pour 1 775 m 2 de surface utile. La direction départementale des finances publiques de Charente-Maritime estime que le montant du loyer (265 000 euros) est conforme aux prix du marché et que la norme de 12 m 2 par agent est respectée. Toutefois, l'ENIM n'acquittant jusqu'ici pas de loyer pour les 2 000 m 2 occupés dans le bâtiment de la place de Fontenoy, à Paris, le transfert du siège à La Rochelle a pour conséquence un surcoût annuel d'environ 140 000 euros .
|
Le siège historique de l'ENIM situé place de Fontenoy Depuis 1932 et jusqu'au transfert à La Rochelle à l'automne 2012, le siège de l'ENIM était situé 3 place de Fontenoy, à Paris. En dépit des revendications de l'ENIM et des fédérations professionnelles siégeant à son conseil d'administration, la propriété de l'immeuble par l'ENIM n'a pu être attestée, les documents notariaux n'ayant pas été retrouvés. L'immeuble demeure donc la propriété de l'Etat. Actuellement en cours de rénovation, il devrait accueillir en 2017 le projet de « Centre de Gouvernement », regroupant différents services et entités rattachés au Premier ministre. |
S'agissant du coût total du déménagement , celui-ci s'élève à 1,7 million d'euros au 15 mars 2013, soit 300 000 euros de moins que le budget initialement prévu. L'ENIM explique cet écart par une gestion rigoureuse du budget et la prise en compte par le promoteur immobilier de l'équipement de la salle informatique sans majoration de coût. Environ un tiers du coût de la délocalisation correspond aux indemnités de déménagement du personnel de l'ENIM.
c) Une réduction significative des effectifs
Au 31 décembre 2012, l'ENIM comptait 407 équivalents temps pleins travaillés ( ETPT ), soit une réalisation inférieure au plafond d'emploi fixé à 436 ETPT pour 2012. Les effectifs de l'ENIM ont ainsi diminué de 10,7 % entre 2007 et 2012.
Evolution des effectifs de l'ENIM
(en nombre d'ETPT)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Prévision |
463 |
471 |
459 |
447 |
440 |
436 |
410 |
|
Exécution |
456 |
465 |
459 |
425 |
427 |
407 |
- |
Source : rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement des comptes de 2007 à 2012 ; projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013
La baisse des effectifs s'explique principalement par le non remplacement de plus d'un départ à la retraite sur deux . De nombreux départs ont notamment été enregistrés après l'annonce du transfert du siège de l'ENIM. Dans les trois années à venir, la diminution des effectifs devrait se poursuivre. L'ENIM s'est en effet engagé à réduire ses effectifs de 16 % entre 2012 et 2015, ce qui représente 70 ETPT. Les effectifs du siège devraient notamment passer de 110 à 90 ETPT.
Pour autant, la diminution des effectifs ne s'est pas traduite par une baisse des dépenses de personnel. Entre 2007 et 2012, celles-ci ont augmenté de 9,9 %. L'augmentation de la contribution de l'Etat employeur au titre de l'assurance vieillesse des fonctionnaires ainsi que l'effet « glissement vieillesse technicité (GVT)» expliquent en partie cette hausse. Le remplacement de fonctionnaires par des contractuels de droit public, dont la rémunération moyenne est supérieure à celle de la fonction publique, est un autre facteur d'explication. Toutefois, il convient de noter l'inversion de la tendance à la hausse des dépenses de personnel en 2012. S'élevant à environ 23 millions d'euros, celles-ci sont revenues à leur niveau d'avant 2009.
Evolution des dépenses de personnel de l'ENIM
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Prévision |
22,40 |
21,99 |
24,60 |
25,80 |
25,53 |
25,34 |
25,81 |
|
Exécution |
21,48 |
20,93 |
24,82 |
23,51 |
23,43 |
23,62 |
- |
Source : rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement des comptes de 2007 à 2012 ; projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013
En plus d'une réduction des effectifs, le déménagement du siège à La Rochelle a entraîné un renouvellement important du personnel . Près des deux-tiers des 110 agents de la fonction publique d'Etat travaillant au siège à Paris, ne sont pas partis à La Rochelle. La plupart d'entre eux a été reclassée dans d'autres directions d'administration centrale. Des salariés aux profils plus diversifiés, correspondant au repositionnement de l'ENIM en tant qu'organisme de protection sociale, ont été recrutés sous le statut de contractuel de droit public. Comme votre rapporteur spécial a pu le constater lors d'un déplacement à Saint-Malo, ces recrutements de personnels issus de caisses primaires d'assurance maladie ou du secteur privé semblent avoir contribué à redynamiser l'établissement.
Il est donc satisfaisant que l'ENIM se soit engagé à poursuivre une politique de diversification des recrutements dans la convention d'objectifs et de gestion 2013-2015, en ouvrant une dizaine de postes à des professionnels d'autres organismes de protection sociale.
3. Une logique de partage des tâches entre l'Etat et l'ENIM non aboutie
a) Les missions confiées par l'ENIM aux services de l'Etat chargés de la mer
A la suite du changement de statut de l'ENIM, une convention a été signée, le 21 octobre 2010, entre le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDM) et l'ENIM afin de déterminer les missions effectuées par les services déconcentrés de l'Etat chargés de la mer pour le compte du nouvel établissement public.
L'ENIM ne disposant pas d'un réseau de guichets de proximité , ce sont les délégations à la mer et au littoral (DML) qui remplissent un grand nombre de tâches essentielles au bon fonctionnement du régime. Déjà en charge de la gestion administrative des navires et de la délivrance des titres de navigation, les DML jouent le rôle de « guichet unique » pour les professionnels et effectuent à ce titre une quarantaine de tâches différentes pour le compte de l'ENIM, qui correspondent à six grands types de mission :
- l'information et l'accueil du public, des assurés ou futurs assurés et des armateurs ;
- l'affiliation des assurés et l'enregistrement des services validables pour pension ;
- l'instruction de certaines demandes de prestations versées par la caisse générale de prévoyance et la caisse de retraite des marins, en particulier les dossiers de demande de reconnaissance des maladies professionnelles, de pension d'invalidité ou encore la qualification du risque en matière d'accident du travail maritime ;
- l'émission des titres de recette et de dépense dans les collectivités d'outre-mer ;
- l'accueil, l'information et l'instruction des demandes d'aide sanitaire et sociale ;
- la participation au traitement des contentieux (tiers responsable, technique et général).
|
Les délégations à la mer et au littoral (DML) Les délégations à la mer et au littoral (DML) font partie des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM). Elles sont au nombre de 26 sur le territoire métropolitain . Dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE), les DML ont repris l'intégralité des attributions des anciennes directions départementales des affaires maritimes (DDAM), ainsi que certaines compétences relatives à l'occupation du domaine public maritime. Elles assurent notamment les missions de contact avec le public professionnel et plaisancier concernant : - les immatriculations et enregistrements des achats et des ventes de navires ; - les mouvements sur les rôles d'équipage ; - la mise en oeuvre des réglementations nautiques et halieutiques ; - la délivrance des titres de navigation et des permis plaisance ; - le régime social des marins. Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de la mer |
En retour, l'ENIM effectue une dizaine de tâches au profit du ministre chargé de la mer . Celles-ci concernent principalement la police du rôle d'équipage, le recouvrement de certaines ressources et la formation des agents des services de l'Etat en charge de missions pour le compte de l'ENIM.
b) Une répartition des missions à revoir
L'ampleur des tâches confiées aux DML pour le compte de l'ENIM apparaît disproportionnée au regard des moyens humains mis à disposition par l'Etat . Le projet annuel de performances de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour 2013 indique que 40 ETP des services des affaires maritimes travaillent pour le compte de l'ENIM.
L'examen des organigrammes des DML confirme, qu'en règle générale, leurs pôles « gens de mer » sont constitués de quatre à cinq agents, dont un travaille en partie pour le compte de l'ENIM dans le cadre de la gestion des procédures d'immatriculation et du suivi des rôles d'équipage, tandis qu'un autre agent est spécifiquement chargé du suivi social des marins.
Lors d'une visite de la DML d'Ille-et-Vilaine, votre rapporteur spécial a été alerté sur les difficultés quotidiennes rencontrées dans l'accomplissement des différentes tâches pour le compte de l'ENIM. Celles-ci sont liées à la fois à la faiblesse des moyens et des personnels disponibles, à la complexité des circuits de décision - notamment pour la qualification du risque en matière d'accident du travail maritime - et à un manque de communication entre l'ENIM et les services déconcentrés de l'Etat.
Dans le cadre de la mission d'audit préalable à la convention d'objectifs et de gestion, l'IGAS et le CGEDD ont constaté que : « en réalité, les DML, qui ne sont pas équipées pour renseigner les usagers, assurent davantage une fonction d'intermédiaire que de renseignement de premier niveau » 13 ( * ) . De plus, ils ont observé que des litiges pouvaient exister entre l'ENIM et les services déconcentrés des affaires maritimes au sujet de missions qui auraient été confiées aux DML sans concertation préalable.
L'ENIM est conscient des difficultés des services des affaires maritimes sur le littoral. L'établissement s'est engagé, dans la convention d'objectifs et de gestion 2013-2015, à déployer auprès des DML « les outils appropriés permettant une meilleure prise en charge des besoins et attentes en termes d'information individuelle » et à mettre en place « les outils de suivi de contacts afin de disposer d'un historique relationnel du public ». Des démarches ont bel et bien été entamées en ce sens par l'ENIM, toutefois il a été signalé à votre rapporteur spécial que les agents devant utiliser ces nouveaux outils n'ont bien souvent pas reçu la formation nécessaire.
Au vu de cette situation, votre rapporteur spécial recommande d'étudier un nouveau partage des tâches entre l'ENIM et les services déconcentrés de l'Etat , dans le cadre du groupe de travail devant tirer le bilan de l'exécution de la convention. Les DML devraient exercer en priorité les missions pour lesquelles il existe des synergies avec leurs compétences (par exemple l'affiliation dans le cadre de la procédure d'immatriculation) ainsi que les missions d'accueil et d'information. Un meilleur partage de l'information, grâce à des outils informatiques appropriés, et un renforcement de la formation des agents de l'Etat apparaissent néanmoins indispensables, notamment en raison de départs à la retraite nombreux dans les prochaines années.
L'ENIM pourrait, par exemple, exercer l'ensemble des missions en matière contentieuse, voire, si les progrès en matière de dématérialisation le permettent, reprendre la compétence d'instruction de certaines demandes de prestations.
|
Recommandation n° 1 : modifier le partage des tâches entre l'ENIM et les services de l'Etat chargés de la mer, afin de recentrer l'action des délégations à la mer et au littoral sur l'affiliation, l'accueil et l'information du public . |
* 10 Le conseil supérieur de l'ENIM, créé par le décret n°53-953 du 30 septembre 1953 portant organisation administrative et financière de l'ENIM, était l'instance regroupant les professionnels et l'Etat, chargée de la « surveillance et de la protection du régime ».
* 11 Cf . annexe IV.
* 12 Arrêté du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer du 14 octobre 2010 fixant la localisation du siège de l'Etablissement national des invalides de la marine.
* 13 Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), « Rapport d'évaluation préalable à la première convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et l'ENIM », juin 2012.