ANNEXES
Annexe 1 : Propositions de vos rapporteurs
• Proposition n° 1 : Interdire le cumul de fonctions ministérielles avec tout mandat exécutif local. Maintenir la possibilité de cumul avec un mandat local simple.
• Proposition n° 2 : Mettre fin à l'inégalité actuelle entre parlementaires titulaires d'un mandat municipal, selon qu'ils soient ou non dans une commune de 3 500 habitants et plus, en appliquant à tous les dispositions LO 141 du Code électoral.
• Proposition n° 3 : Inclure les mandats exercés au sein des organismes de coopération entre collectivités territoriales dans les limitations applicables au cumul des mandats locaux entre eux.
• Proposition n° 4 : Créer une impossibilité, pour les élus, de siéger dans deux exécutifs locaux à la fois. Prévoir une exception permettant le cumul d'un mandat exécutif municipal avec un mandat exécutif au sein d'un EPCI à fiscalité propre.
• Proposition n° 5 : Limiter le nombre de fonctions exercées par un élu à une seule fonction de président par mandat ainsi qu'à une ou plusieurs autres fonctions fixées par la loi. Encadrer les possibilités de cumul de fonctions selon les catégories d'élu, la taille de la collectivité et selon que celles-ci donnent lieu ou non à rémunération.
• Proposition n° 6 : Demander au Gouvernement de perfectionner l'actuel répertoire national des élus en y incluant les données relatives aux mandats dans les EPCI et aux autres fonctions exercées par les élus locaux.
• Proposition n° 7 : Limiter le total des indemnités perçues par un élu, tous mandats et fonctions confondus, à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire.
Annexe 2 : Examen du rapport par la délégation, le 26 février 2013
La délégation procède à l'examen du rapport « Valoriser les mandats locaux par le non-cumul » de MM. François-Noël Buffet et Georges Labazée, co-rapporteurs
M. François-Noël Buffet , rapporteur. - Madame la présidente, mes chers collègues, demain, le Gouvernement doit, selon ce qui avait été annoncé, présenter en Conseil des ministres le fameux projet de loi sur le cumul des mandats. Je dis fameux parce que, dans le grand chantier de la rénovation de la vie publique, s'il est un sujet attendu pour enrayer la crise de confiance du politique, c'est bien celui du cumul des mandats. Il faut le reconnaitre : nos concitoyens rejettent de plus en plus cette pratique et nous jugeront sur notre capacité à réformer la vie publique.
Pourtant, et contrairement à une idée reçue, de nombreux élus, dont nous faisons partie Georges Labazée et moi-même, ne sont pas hostiles au renforcement de la réglementation du cumul des mandats. Au contraire, nous y sommes favorables et nous avions ici-même, avant les préconisations de la Commission Jospin, proposé un certain nombre d'avancées sur cette question dans le rapport intitulé « Moins cumuler pour plus d'efficacité » que nous vous avons présenté l'année dernière.
Alors certes, nous prenons bonne note des avancées proposées par la Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique, présidée par l'ancien Premier ministre. Pour autant, sur le cumul des mandats, celle-ci a limité sa réflexion aux mandats nationaux, laissant de côté la question du cumul des mandats et des fonctions dans les territoires. Or, ce sujet du cumul des mandats et fonctions locales, en dehors même de tout exercice d'un mandat national, est une problématique en soi.
Vous le savez bien, et vous le constatez tous les jours dans vos territoires, avec la décentralisation et l'accroissement des pouvoirs et des responsabilités des élus locaux, la question du cumul au niveau local devient un sujet majeur. Comment ne pas prendre en compte, dans la législation relative au cumul des mandats, les avancées considérables de l'intercommunalité ? Aujourd'hui, un Président d'EPCI est au moins aussi occupé qu'un parlementaire ! Alors pourquoi laisser ces fonctions hors du périmètre du cumul des mandats ?
De la même manière, pourquoi ne s'intéresser qu'aux mandats ? Nous savons bien que le sujet du cumul des fonctions est en réalité bien plus délicat et complexe, et qu'il soulève des enjeux tant en matière de conflits d'intérêts qu'en matière de cumul d'indemnités. C'est pourquoi nous avons souhaité, à travers ce rapport, « réparer » ces nombreux oublis et formuler des propositions concrètes.
Mais je le dis solennellement : il ne s'agit pas pour nous de restreindre la liberté des élus locaux. Bien au contraire, nous souhaitons valoriser l'exercice des mandats locaux :
- d'une part, en permettant que davantage d'élus locaux puissent occuper des fonctions, celles-ci devant être, selon nous, plus équitablement réparties entre les élus locaux. Cela permettra sans doute une féminisation et un rajeunissement de notre classe politique locale en ouvrant à de nouveaux publics les mandats et les fonctions. C'est une respiration nécessaire à notre démocratie ; c'est aussi un souhait que les élus locaux avaient eux-mêmes largement exprimé lors des états généraux de la démocratie territoriale organisés au Sénat les 4 et 5 octobre dernier ;
- d'autre part, en permettant aux élus locaux de se concentrer sur un nombre limité de mandats, nous souhaitons que ceux-ci puissent être plus efficaces dans leur mission de gestion de leurs collectivités.
Nous sommes convaincus que cela favorisera une meilleure représentation de nos concitoyens. Évidemment, nos propositions n'ont de sens que si nous édifions un véritable statut de l'élu local, corollaire indispensable du non-cumul des mandats, que nous appelons de nos voeux.
Avant de laisser mon collègue Georges Labazée vous présenter nos propositions, je tiens à dire que nous partageons la même conviction profonde : ces propositions doivent permettre de valoriser le mandat politique local, ambition reposant à la fois :
- sur la construction d'un statut de l'élu digne de ce nom ; et je salue la proposition de loi rédigée en ce sens par Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, adoptée à l'unanimité par le Sénat le 29 janvier dernier, proposition de loi d'ailleurs largement nourrie par les travaux de notre délégation ;
- et sur l'encadrement renforcé des possibilités de cumul.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Madame la présidente, mes chers collègues, François-Noël Buffet a raison : au nom de la démocratie territoriale, nos concitoyens réclament aujourd'hui plus de proximité mais surtout plus de disponibilité des élus locaux. L'encadrement du cumul nous apparait donc comme une évidence. Car il y a là un vrai problème de démocratie. Encourager les élus locaux à exercer à temps plein leur mandat en se concentrant sur leurs missions évitera les situations où ceux-ci ne font que déléguer la gestion de leurs collectivités à des services administratifs et techniques, aussi compétents soient-ils, mais qui ne sont pas élus.
En clair, nous considérons que le mandat local est un engagement plein et entier au service de la démocratie territoriale. Nous avons donc repris la législation actuellement en vigueur relative au cumul des mandats locaux. Oui, celle-ci présente des limites : la loi actuelle ne tient pas compte des intercommunalités par exemple ; ou encore, les fonctions attachées à l'exercice d'un mandat ne sont pas aujourd'hui limitées. Nos propositions visent donc à remettre un peu d'ordre dans l'exercice des mandats locaux en tenant compte des évolutions récentes.
1/ Nous proposons d'abord l'interdiction du cumul de fonctions ministérielles avec tout mandat exécutif local, à l'image de ce qui est d'ailleurs proposé pour les parlementaires nationaux. Mais, à la différence de la commission Jospin, qui va sans doute trop loin, nous ne souhaitons pas interdire l'exercice de tout mandat local à un ministre. Le mandat local simple doit ainsi pouvoir être envisagé pour un ministre qui ne souhaiterait pas être complètement détaché du territoire, c'est-à-dire, finalement, un ministre « hors sol » éloigné des réalités de terrain, ce que nos concitoyens ne manqueraient pas de souligner.
2/ Nous proposons ensuite l'incompatibilité du mandat parlementaire avec tout mandat électif local autre qu'un mandat simple. C'est une proposition que nous avions évidemment déjà formulée l'année dernière. C'est une promesse de campagne du Président de la République. C'est un engagement du Gouvernement. Nous y sommes favorables en raison de l'importance désormais prise par les fonctions exécutives locales, en particulier à l'heure de l'intercommunalité et de la constitution des métropoles. Ces fonctions deviennent de moins en moins compatibles avec la disponibilité et l'engagement qu'exige le travail parlementaire. Mais attention, les parlementaires doivent pouvoir conserver un mandat local simple, au risque sinon, comme le dit notre collègue Jean-Claude Peyronnet, dont je salue la tribune signée dans l'Actualité juridique droit administratif, de « voir les parlementaires exclus de la gouvernance locale ».
3/ Nous proposons, dans le droit fil de la proposition précédente, que les fonctions exécutives exercées au sein des EPCI à fiscalité propre soient intégrées dans les règles de non-cumul avec un mandat parlementaire. C'est tout à fait logique aujourd'hui, au vu de l'importance prise par les intercommunalités.
4/ Nous proposons également de mettre fin à l'inégalité actuelle entre parlementaires titulaires d'un mandat municipal selon qu'ils soient ou non situés dans une commune de 3 500 habitants et plus, en appliquant à tous les dispositions LO 141 du Code électoral. C'est un problème que nous avions déjà soulevé : un parlementaire, selon qu'il est conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants ou de 3 500 habitants et plus, se voit appliquer des règles de cumul différentes. Sur le terrain, cela donne des situations inéquitables dans lesquelles certains peuvent exercer jusqu'à quatre mandats simultanés : maire d'une ville de moins de 3 500 habitants, sénateur ou député, président d'intercommunalité et conseiller général, par exemple.
5/ Par ailleurs, nous souhaitons inclure les mandats exercés au sein des organismes de coopération entre collectivités territoriales dans les limitations applicables au cumul des mandats locaux entre eux. Là encore, il est logique de tenir compte des progrès de l'intercommunalité, surtout si, à terme, les élus communautaires sont élus au suffrage universel direct.
6/ Nous proposons ensuite de créer une impossibilité de siéger au sein de deux exécutifs locaux à la fois. Alors certes, la législation actuelle interdit la possibilité pour un élu de cumuler deux présidences d'exécutifs locaux, mais elle laisse dans un « angle mort » le fait de siéger dans deux exécutifs locaux à la fois sans être forcément titulaire d'une fonction de président, ainsi que les mandats au sein des EPCI. C'est donc sur ces deux points que nous proposons l'amélioration du cadre juridique existant.
7/ Nous proposons enfin la limitation du nombre de fonctions exercées par un élu à une seule fonction de direction par mandat et à une ou plusieurs fonctions supplémentaires strictement définies dans la loi. Notre proposition fait d'ailleurs écho à celle de notre collègue Jacques Mézard, qui a déposé une proposition de loi visant à interdire le cumul d'un mandat exécutif local avec l'exercice d'une fonction publique locale non élective.
Nous allons cependant un peu plus loin car, pour nous, il ne doit plus être possible de cumuler avec un mandat une myriade de fonctions locales, chronophages et parfois génératrices de conflits d'intérêts, dans les très nombreux syndicats mixtes et syndicats techniques (électrification, eau, assainissement, déchets et ordures ménagères, transports, etc.), les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM), les agences d'urbanisme, les conseils d'administration des hôpitaux, les centres communaux d'action sociale (CCAS), les divers groupements d'intérêt public (GIP), sans parler des cas où des élus siègent dans des chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres d'agriculture, chambre de métiers et de l'artisanat) ou encore dans des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER). Nous devons remettre un peu d'ordre dans tout cela...
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Précisons que la liste de ces fonctions doit être établie par le législateur afin de prévoir, de façon précise, pour chaque catégorie d'élu, par taille de collectivité et selon que la fonction donne lieu ou non à rémunération, le nombre de fonctions pouvant être exercées par un même élu. C'est pourquoi nous faisons deux propositions complémentaires :
8/ Nous souhaitons que le Gouvernement perfectionne l'actuel répertoire national des élus en y incluant les données relatives aux mandats dans les EPCI et aux autres fonctions exercées par les élus locaux. En effet, au cours de nos auditions, nous avons été surpris de constater qu'il n'existait, à l'heure actuelle, aucun moyen de connaître l'ensemble des fonctions occupées par un même élu. Certes, il existe un répertoire national des élus, géré par le ministère de l'Intérieur dans le respect des obligations de déclaration à la CNIL évidemment. Mais ce fichier ne répertorie que les mandats détenus et ne concerne ni les mandats exercés dans les EPCI, ni les fonctions occupées par les élus en dehors de leurs mandats. Or, cette information existe : dans les préfectures, et dans les services des collectivités territoriales elles-mêmes qui, par leurs délibérations, peuvent exercer une véritable traçabilité sur les nominations dans les divers organismes.
9/ Enfin, nous estimons qu'il est indispensable de s'attaquer à une raison du cumul des mandats et des fonctions : je veux parler du cumul des indemnités. Aujourd'hui, des rémunérations perçues au titre de certaines fonctions ne sont pas prises en compte dans les plafonds d'écrêtements, sans évoquer les avantages en nature qui peuvent aussi exister. C'est pourquoi, et afin de mettre un terme aux controverses entourant le cumul des indemnités, car nous savons bien qu'une très large majorité des élus locaux font de leurs mandats et fonctions un engagement citoyen et rien d'autre, nous proposons de limiter le total des indemnités perçues par un élu, tous mandats et fonctions confondus, à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire.
M. Georges Labazée, rapporteur. - En définitive, notre ambition, aujourd'hui, n'est pas seulement de mettre en oeuvre une nouvelle étape dans la limitation du cumul des mandats et des fonctions, mais bien d'ouvrir les possibilités de renouvellement du vivier des élus et de donner plus de temps aux élus locaux pour se consacrer à leurs missions.
En clair, nous voulons que les mandats locaux soient mieux valorisés dans notre pays.
M. Hervé Maurey. - il ne me semble pas cohérent, comme semble le prévoir le projet de loi du Gouvernement sur le cumul des mandats, de faire porter la limitation uniquement sur le cumul entre un mandat national et un mandat local. Il me semblerait opportun que notre Délégation dépose des amendements sur ce point lorsque la discussion viendra au Sénat.
Je suis favorable à la limitation du cumul des fonctions locales car la situation actuelle comporte de nombreuses anomalies, mais je suis hostile à la proposition n° 2 des rapporteurs, qui me semble trop rigide.
Il conviendrait en effet d'introduire une notion de seuil, car l'exercice d'un mandat de maire d'une commune de 20 000 habitants plus est totalement différent de la charge d'une commune de 400 habitants. Il conviendrait également d'envisager la fonction exécutive de manière plus large, en y incluant les adjoints au maire.
La distinction opérée aujourd'hui entre communes de plus ou moins 3 500 habitants ne me semble pas non plus pertinente.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - L'introduction ou non des intercommunalités dans le champ du cumul pose le problème de leur statut, car elles ne constituent pas, au sens strict, des collectivités territoriales.
M. Bruno Retailleau. - Deux éléments me choquent dans les propositions des rapporteurs. Tout d'abord, la suggestion de créer un fichier des élus locaux énumérant les fonctions et mandats qu'ils exercent : quel est le but ainsi poursuivi ? Ce fichier ne risque-t-il pas de contribuer encore plus à désigner ces élus à la vindicte publique ?
Pour ma part, je suis très favorable au cumul d'un mandat exécutif local et d'un mandat parlementaire. J'estime que le seul juge en la matière est l'électeur. Ce cumul donne à l'exécutif local sa pleine efficacité, car nous savons tous que les grandes décisions d'aménagement du territoire se prennent à Paris, et que l'exercice d'un mandat national est seul à même de conférer à l'élu local le poids nécessaire pour se faire entendre.
J'en viens aux propositions des rapporteurs : j'ai expliqué mon hostilité à la proposition n° 2 de rendre incompatible le mandat de parlementaire avec tout mandat exécutif local. Je suis également hostile à la proposition n° 5 d'inclure les mandats exercés au sein des organismes de coopération entre collectivités territoriales dans les limitations applicables au cumul des mandats locaux entre eux, car un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n'est pas une collectivité territoriale. En conclusion, j'estime que l'exercice d'une fonction exécutive doit être compatible avec la détention d'un mandat national.
M. François Grosdidier. - L'approche des rapporteurs, même si je ne partage pas la totalité de leurs propositions, me semble infiniment préférable à celle du Gouvernement, car elle est beaucoup plus globale et complète.
Certes, les EPCI ne sont pas des collectivités territoriales, mais ceux disposant d'une fiscalité propre et dont les membres pourraient, à l'avenir, être directement élus, s'en rapprochent beaucoup.
Le travail réalisé par les rapporteurs est très utile, car il met en lumière le fait que de nombreux syndicats mixtes proposent des présidences beaucoup plus lucratives que l'exercice d'un mandat national.
Je souhaite attirer l'attention sur la spécificité de nombreuses intercommunalités, dont le mode de fonctionnement transcende les clivages politiques des mairies qui y sont représentées : il faut donc veiller à ne pas opposer communes et intercommunalités, lesquelles travaillent souvent en bonne harmonie en dépit d'appartenances politiques différentes.
J'estime, à la différence des rapporteurs, que l'efficacité parlementaire réclame la participation à un exécutif local. Ce cumul est désapprouvé par les Français, car deux tiers d'entre eux ignorent que le cumul des indemnités est limité.
Il faudrait également évoquer le problème du cumul d'un mandat local avec l'exercice d'une profession. Ce cumul est très encadré pour les parlementaires, mais aucunement pour les élus locaux. Là aussi, une majorité de Français souhaite que soit instaurée l'impossibilité de cumuler l'exercice d'un mandat local et d'une profession.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Vous soulevez là un problème de fond, car l'élu exerce une fonction, non un métier.
M. Éric Doligé. - Le cumul qui pose problème n'est pas celui entre le mandat parlementaire et le mandat local, mais entre mandats et fonction locales. En effet, cette dernière situation, qui conduit au cumul d'indemnités, est très mal ressentie et jugée. Le cumul de fonctions, électives ou pas, devrait donc être aligné sur le statut des parlementaires. Ce dernier, en tant que tel, ne pose pas de problème.
De plus, vous savez que l'exercice de certaines professions n'est que de façade, particulièrement dans la fonction publique. Les anomalies dénoncées par nos concitoyens ne sont donc pas le fait des parlementaires, mais c'est eux, cependant, qui sont montrés du doigt.
On peut légitimement s'attendre à ce que le futur débat sur le cumul des mandats soit l'occasion de la mise en lumière de situations condamnables de cumuls de fonctions et de mandats locaux inconnus de nos concitoyens.
M. Yves Krattinger. - Aujourd'hui, il n'y a plus une action politique décidée en France par l'Etat qui ne fasse appel aux collectivités territoriales. Ce constat est plus vrai hier qu'avant-hier, plus aujourd'hui qu'hier, et plus demain qu'aujourd'hui. Dans quelques années, une dizaine tout au plus, la somme des budgets des collectivités territoriales dépassera le budget de l'Etat.
Est-ce que nos concitoyens souhaitent que la décision nationale soit indépendante de toute préoccupation locale ? Est ce qu'ils mesurent les conséquences d'une telle décision ? Je ne sais pas. Il n'y a pas eu de grands débats sur les conséquences que peut avoir la fin du cumul des mandats. Nous sommes sénateurs, et je doute que demain les élus regardent le Sénat et les sénateurs de la même façon si l'ensemble de ces mesures était appliqué. Ce que je constate, c'est que si les citoyens avaient décidé qu'ils ne souhaitaient pas de cumuls, il n'y en aurait pas. Mais cela n'a jamais été fait. Au contraire, souvent dans leurs votes personnels, l'on peut percevoir une préoccupation inverse.
Deuxièmement, on ne peut pas considérer, en ce qui concerne les relations entre communes et intercommunalités, ou même entre un département et le syndicat mixte auquel il appartient, que les options proposées sont sans conséquence. Voici l'un des problèmes qui risque de se poser. On parle de mutualisation entre les services de la ville-centre et l'intercommunalité. Mais si ces services ont deux patrons, le fonctionnement peut s'avérer plus difficile. Selon l'heure de la journée, le directeur, ou le chef de service, devra changer de casquette, voire la couleur de la casquette. Nous devons être prudents sur ces questions. Ce n'est pas neutre qu'une ville-centre, qui a construit les équipements historiques - lesquels profitent à tous - et les finance, puisse avoir un rôle plus important à jouer dans l'intercommunalité que celui de simple témoin. Un autre exemple : le département de Haute-Saône finance 70% du budget du SDIS. Or, le président du conseil général ne pourrait plus être président du SDIS et avoir ainsi son mot à dire. Il est facile d'aller promettre de nouveaux équipements aux pompiers et d'envoyer ensuite la facture aux voisins... Ce sont des questions concrètes qui vont se poser. Il en est de même pour les SEM.
Troisièmement, je suis en faveur d'un plafonnement étroit des indemnités, et même en-dessous du plafond actuel. C'est en fait ce point qui est attendu par l'opinion.
De manière plus générale, la réforme du cumul des mandats propose un changement majeur et irréversible du système actuel. Aussi, à titre personnel, je souhaite que ce soit le peuple qui en décide. Si le peuple souhaite mettre fin à la possibilité de cumuler, qu'il l'exprime, mais il devra ensuite assumer l'ensemble des conséquences. Pour moi, la situation actuelle revient à prendre les parlementaires en otage.
Mme Jacqueline Gourault , présidente. - Je propose que les rapporteurs répondent à une première série de questions.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Pour répondre à M. Retailleau, le fichier existe bien. En préfecture, tout est enregistré, lors des délibérations. Le problème, c'est que ces informations ne remontent pas au niveau national.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Il ne s'agit en aucun cas de « fliquer » les élus, mais nous estimons qu'une consolidation au niveau national des informations disponibles dans les préfectures est nécessaire.
M. Grosdidier. - Vous avez posé la question du cumul d'un mandat avec une profession. In fine , c'est la question du statut de l'élu qui est sous-jacente. Nous n'avons pas eu la prétention d'aborder ce point dans le rapport.
M. Charles Guené. - Ce qui m'ennuie, c'est qu'il n'y a pas de véritable philosophie qui anime cette réforme du cumul des mandats et qui puisse guider les propositions. On se demande si la réforme est conçue pour embêter le voisin, satisfaire les Saint-Just de tous bords ou revenir sur un système imparfait. La véritable question est de savoir si la politique doit s'orienter vers une professionnalisation, ou si l'on estime toujours être dans une représentation citoyenne temporaire idéale. Pour ma part, il me semble important de mettre fin à des conflits d'intérêts ou des tutelles. J'entends par tutelle le fait, pour certains de nos collègues qui sont également maires d'une grande collectivité, d'utiliser leur mandat sénatorial ou de député pour déposer des amendements en faveur de leur collectivité.
En ce qui concerne la limitation financière, il ne faut pas dire que les parlementaires sont trop payés. Il doit être mis fin à cette démagogie. L'indemnité parlementaire correspond à ce que gagne un médecin de campagne ou un chef d'entreprise.
Sur le cumul entre une fonction ministérielle ou parlementaire et un mandat local, j'estime que ce n'est pas de même nature. Pour moi, le ministre devrait se mettre « hors mission ». Je faisais partie des gens qui estimaient que la fonction sénatoriale présente une particularité et que, dès lors, il serait encore possible de cumuler un mandat sénatorial avec un mandat de maire, jusqu'à un certain niveau de population.
Enfin, dans l'actuel projet de loi relatif à l'élection des conseillers intercommunaux, on va obliger les maires des petites communes à être conseillers communautaires, car la désignation se fait dans ce cas dans l'ordre du tableau. Et en même temps, il on propose d'interdire le cumul entre mandat communal et mandat intercommunal. Il y a là un problème.
M. Michel Delebarre. - Ce débat ne suscite pas mon enthousiasme. La chasse à l'homme ne me paraît jamais être une bonne solution en politique. Je rappellerai les paroles d'Edgar Faure, qui détenait des mandats dans plusieurs départements, lorsqu'on l'interrogeait sur le cumul des mandats : « je suis la preuve vivante que c'est supportable ».
Je rejoins beaucoup les observations d'Yves Krattinger. On se dirige vers un débat où tout va être mis sur la table. Il y a actuellement des conseillers d'Etat ou des membres de la Cour des comptes qui sont maires et qui continuent, en même temps, de recevoir l'intégralité de leur traitement. Or, c'est eux qui vont juger la loi que l'on va proposer. Pourquoi a-t-on le droit d'être à la fois grand avocat, ou grand chirurgien, et élu ?
En outre, dans ce que j'ai entendu, à aller trop loin, on arrive à de l'incohérence. Il me semble inenvisageable d'interdire à un maire d'être président de son agence d'urbanisme : il ne pourra piloter aucun des outils qu'il aura mis en place.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Nous ne préconisons pas une interdiction de cumul dans ce cas, nous avons simplement listé les fonctions que peut avoir un élu local en plus de son mandat.
M. Michel Delebarre. - Faire des listes n'est jamais neutre. Il y aura toujours quelqu'un, à partir de celles-ci, pour vouloir également interdire le cumul avec ces fonctions. Or, je ne vois pas pourquoi le maire n'aurait pas le droit de présider ses outils.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je pense que nous sommes tous d'accord pour une limitation des indemnités. De même, la limitation du cumul des mandats nécessite de débattre du statut de l'élu. On oublie souvent ce point lorsque l'on nous compare avec les pays voisins. S'il n'y a pas de cumul en Allemagne, c'est que chacun des postes est rémunéré ou indemnisé à un niveau satisfaisant.
M. Rémy Pointereau. - Même si je salue le travail de mes collègues, je ne partage pas un grand nombre des propositions faites. On tombe dans la démagogie la plus complète. En réalité, ce qu'attendent les électeurs, ce n'est pas une limitation du cumul des mandats, mais des indemnités. Ils s'imaginent que lorsque l'on a plusieurs mandats, il n'y a pas d'écrêtement. Des chiffres fantaisistes, comme 20 000 à 30 000 euros par mois, sont souvent cités. Bruno Retailleau parlait de la confiance des électeurs. Je suis d'accord avec lui. C'est eux qui jugent. Si l'on cumule et que l'on fait du bon travail, ils renouvellent le mandat. Je connais des députés ou des sénateurs qui n'ont qu'un mandat et qui, pourtant, travaillent moins au Parlement que d'autres parlementaires qui cumulent. C'est une question d'engagement personnel. Ce n'est pas parce qu'un parlementaire n'a qu'un mandat qu'il travaillera plus qu'un autre. Dans la mesure où les électeurs vous renouvellent leur confiance, je ne vois pas pourquoi on limiterait le cumul des mandats.
Je rejoins l'opinion des rapporteurs sur la nécessité d'une limitation financière au cumul des mandats et des fonctions. Je connais des élus locaux qui sont président d'une agglomération, adjoint au maire d'une grande ville, président d'un gros syndicat de transport ou d'un syndicat des eaux et qui ont des indemnités bien plus importantes que ce que l'on reçoit en tant que parlementaire.
Je suis un cumulard : maire d'une commune de 360 habitants, président de ma communauté de communes de 8 500 habitants, conseiller général et responsable du groupe d'opposition, président de l'association des maires. Je n'en fais pas moins mon travail correctement ; je délègue également. Les gens ne se plaignent pas. Si on arrive à bien travailler, c'est parce que les choses s'emboîtent. Toutefois, je suis d'accord pour la mise en place d'un seuil, à 3 500 habitants par exemple. De manière générale, la capacité des uns et des autres doit être prise en compte.
Mme Jacqueline Gourault, présidente . - La délégation est un outil indispensable. Pour revenir sur ce que disait Yves Krattinger, il ne me semble pas évident que seul le président du conseil général puisse être président du SDIS. Un vice-président peut aussi occuper ce poste.
M. Antoine Lefèvre. - Je souhaite revenir sur le titre du rapport « Valoriser les mandats ». J'ai plutôt le sentiment qu'avec les mesures proposées, nous allons vers une dévalorisation des mandats. Il règne en effet envers les élus un climat de suspicion générale auquel s'ajoutent les difficultés financières des collectivités territoriales. Dans mon département, il y a toute une génération de maires et d'élus locaux septuagénaires, encore très actifs, qui ne souhaitent plus continuer. Or, je ne vois pas arriver une nouvelle génération. L'interdiction du cumul des mandats, à mon avis, ne profitera qu'aux apparatchiks des partis de tous bords, qui voient ainsi le meilleur moyen d'obtenir un mandat.
Je souhaite revenir sur la proposition visant à interdire de cumuler un mandat dans la commune et dans l'intercommunalité. La situation est plus complexe. Certes, comme l'a souligné notre collègue Georges Labazée, les intercommunalités ont de plus en plus de pouvoirs. Dès lors, il semble normal de prendre en compte cet élément dans la question du cumul des mandats. Mais, a contrario , les grandes communes ont transféré beaucoup de compétences aux intercommunalités. Que reste-t-il au maire à gérer s'il a transféré à l'intercommunalité la culture, le sport, les transports et l'urbanisme ? Pour lui, certaines missions seront devenues des coquilles vides. À titre d'exemple, quelles sont les compétences exercées en propre par la ville de Lyon elle-même ? Un cumul n'est pas inenvisageable. Cela peut paraître provocateur, mais il me semble important de prendre en compte cet aspect de l'intercommunalité. Pour ma part, je suis favorable à la notion de seuil. L'excellent rapport qui incitait à faire confiance à l'intelligence des territoires ne doit pas être oublié : laissons l'intelligence des territoires nous guider. Une différenciation en fonction de la population est possible.
Enfin, pour revenir au problème du statut de l'élu, nous savons désormais qu'en raison de la situation financière du pays, cette réforme ne sera pas mise en oeuvre. C'est ce que nous a récemment indiqué Mme Lebranchu.
J'ai mis ma carrière professionnelle de côté. On me montre du doigt, en tant que sénateur cumulard, mais de nombreux vice-présidents sont présidents d'organismes et ne sont pourtant pas inquiétés. Si l'on souhaite faire un grand déballage, allons-y, mais attention aux conséquences sur l'opinion publique.
M. Yannick Botrel. - Deux propositions des rapporteurs ont fait consensus. Tout d'abord, le plafonnement des indemnités semble admis par tous. Chacun a en tête des exemples d'élu à la fois maire, président d'un EPCI, président d'un grand syndicat mixte, sans que cela ne suscite la moindre critique, alors que la situation des parlementaires, pourtant beaucoup plus encadrée, fait l'objet d'examens et de questionnements incessants. Il est clair qu'il faut plafonner le montant cumulé des indemnités afférentes à ces mandats. Par ailleurs, l'interdiction du cumul des fonctions ministérielles avec un mandat exécutif local est aussi, bien évidemment, nécessaire.
Je veux intervenir sur deux autres points. Le projet de loi, en cours d'examen, relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires prévoit que la tête de liste, dans les petites communes, représentera la commune dans l'intercommunalité. Si la commune n'a qu'un représentant dans l'intercommunalité, comment pourrait-il ne pas y avoir cumul du mandat de maire et de celui de délégué communautaire ? Par ailleurs, je voudrais avoir des explications sur la portée de la proposition de limiter le nombre de fonctions détenues par un élu.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Quand on est parlementaire, président d'une intercommunalité, d'un département, maire, on a la possibilité de présider à ce titre un organisme tel qu'un hôpital, une agence d'urbanisme, un organisme national. Nous proposons que ces responsables ne puissent présider qu'une seule structure et délèguent un adjoint ou un vice-président dans les autres postes à pourvoir.
Je reviens, par ailleurs, sur la remarque de Charles Guéné : la ligne directrice de notre démarche est effectivement difficile à déterminer, dans la mesure où le choix de professionnaliser l'exercice des mandats locaux qui, sans que je le partage pour autant, simplifierait les choses, n'a pas été fait. Je note au passage que ceci n'empêche naturellement pas qu'il faille trouver des solutions pour les élus en matière de protection sociale et de retraite ! En tout état de cause, nous voulons mettre en relief le fait que certaines situations locales ne sont pas acceptables. Certains cumuls de mandats et de fonctions, ainsi que des indemnités qui les accompagnent, doivent être remis en question, d'autant que, souvent, ces situations sont génératrices de conflits d'intérêts. Cela n'est acceptable ni du point de vue du fonctionnement de la démocratie ni de celui de l'équité. Faut-il fixer les limites nécessaires en fonction de seuils démographiques ? Nous avions mentionné cette possibilité dans notre premier rapport, sans prendre position. À mon avis, ce choix aboutirait à créer inopportunément des catégories d'élus locaux. Toutefois, la question reste ouverte.
Par ailleurs, une proposition intéressante nous a été faite, qui pourra contribuer à animer le débat. Un maire peut simultanément être président de son intercommunalité. Cela peut assez légitimement compter pour un seul mandat au regard de la réglementation des cumuls. On peut alors imaginer de maintenir cette possibilité. Pour autant, si le maire devient parlementaire, il devrait renoncer soit à son mandat de maire soit à celui de président d'intercommunalité.
Je voudrais également insister sur le fait que notre proposition sur le répertoire national des élus a pour seul objectif de faciliter la gestion de la limitation du cumul des indemnités : il ne s'agit naturellement pas de ficher les élus.
M. Rachel Mazuir. - La limitation du cumul des fonctions favorisera l'accession d'adjoints et de vice-présidents à des fonctions de responsabilités dont les pratiques actuelles de certains maires ou présidents de collectivité les écartent. Les rapporteurs ont réalisé un excellent travail à cet égard.
S'agissant du niveau des indemnités, j'ai fait faire des vérifications : nous sommes, en la matière, au septième rang en Europe ; la situation française n'a donc rien de scandaleux. En tant que président de conseil général, j'ai aussi comparé le niveau de mon indemnité avec le revenu moyen d'un président de PME de mon département. Le conseil général est en effet une sorte de petite PME. Or, le revenu moyen d'un patron de PME est trois fois supérieur à celui du président du conseil général ! Nous n'avons manifestement pas à rougir du niveau des indemnités, il n'y pas à plaider coupable.
En ce qui concerne le cumul des mandats, un déballage va avoir lieu - il a déjà commencé dans mon département. Sachons cependant que le populisme ne donne jamais de bons fruits.
J'indique, enfin, que je suis favorable à l'écrêtement des indemnités, que je pratique d'ailleurs d'ores et déjà au conseil général de l'Ain.
M. Jean-Luc Fichet. - Je suis aussi favorable à la proposition d'écrêter les indemnités, mais il faut s'emparer parallèlement de la question du cumul des mandats. Le cumul est un problème de disponibilité. Quand on est président de plusieurs structures, on n'est pas disponible, chacun en est bien conscient ; c'est pourquoi nos électeurs hésitent à nous interroger, convaincus que nous n'avons pas de temps à leur accorder. Ce n'est pas normal. D'un autre côté, est-ce que, demain, les parlementaires ne préféreront pas être membres d'un conseil général ou d'un conseil régional plutôt que du conseil municipal d'une commune de 10 000 ou 15 000 habitants ? Aujourd'hui, la présidence d'un SDIS ne prend pas plus de temps à un conseiller général que l'exercice d'une responsabilité dans une commune de 10 000 ou 15 000 habitants et l'indemnité n'est pas négligeable. Or, cette situation n'est pas prise en compte par la réglementation, alors que le maire d'une commune de moins de 10 000 habitants doit faire face à des critiques récurrentes sur le thème du cumul... Il n'est pas compréhensible de permettre le cumul avec un mandat de conseiller général mais pas avec celui de président d'un exécutif local.
La question de la retraite aussi pose problème : faut-il permettre à certains de percevoir plusieurs retraites d'élu, de cumuler avec une retraite de fonctionnaire ? Si l'on commence à regarder le niveau des revenus, il faut aller au bout des choses et questionner le cumul d'un mandat avec l'exercice d'une profession. À ce sujet, n'oublions pas l'intérêt de donner la possibilité à des personnes n'exerçant pas une profession libérale d'exercer un mandat...
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il faudrait mener une réflexion sur la fonction locale de l'élu national. Actuellement, un parlementaire peut être président ou membre d'un organisme HLM, président ou membre d'un syndicat d'eau, etc. parce qu'il détient un mandat local. Pratiquement aucun texte ne crée une fonction locale à l'intention de l'élu national. Si on supprime pour les parlementaires la possibilité de détenir un mandat exécutif local, la conséquence en sera la disparition de toute justification d'un mode de scrutin fondé sur l'ancrage local du député. Il sera alors logique d'instaurer la proportionnelle. Pour les sénateurs, qui représentent les collectivités, la fin du Sénat se profile derrière l'interdiction du mandat local, puisque plus rien ne distinguerait alors les sénateurs des députés. Il faut réfléchir à cela. En Allemagne, par exemple, les membres du Bundesrat ont un mandat local.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Le Bundesrat n'est pas une assemblée parlementaire à part entière, il faut se méfier des comparaisons internationales susceptibles de faire penser que le Sénat pourrait évoluer vers un statut de chambre socio-professionnelle.
Dans notre réflexion, il faut aussi tenir compte des avantages en nature : combien de gens me font part de leur surprise que, en tant que sénatrice, je n'aie pas de voiture de fonction ! Je n'en dispose pas, de fait, parce que je suis maire d'une petite commune. Or, de nombreux parlementaires présidant de grands exécutifs ont une voiture avec chauffeur fournie par leur collectivité. Ces prismes créent entre les parlementaires des différences de situation que nos concitoyens ont du mal à interpréter.
En ce qui concerne la conclusion de nos débats, François-Noël Buffet me propose de faire un « complément d'enquête ». Je suis d'accord pour que nos rapporteurs reprennent leur plume et distinguent, dans leurs propositions, ce qui recueille le consensus des membres de la délégation et ce qui peut être présenté comme leur position personnelle.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Nous pouvons supprimer la proposition relative au cumul du mandat parlementaire avec un mandat local, puisqu'elle va faire l'objet d'un projet de loi et sera examinée dans peu de temps par la commission des Lois. Pour le reste, il y a un large consensus au sein de notre délégation, en particulier sur le cumul des indemnités. Nous sommes aussi largement d'accord sur la nécessité de poser le problème du cumul des mandats et celui des fonctions.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Personne ne s'est opposé non plus à la limitation du cumul des mandats locaux.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous allons reprendre notre texte et identifier ce qui n'a pas posé problème dans le débat d'aujourd'hui. Nous nous reporterons aussi à notre précédent rapport, qui est complémentaire à celui d'aujourd'hui.
M. Antoine Lefèvre. - Concernant la spécificité sénatoriale, il faut regarder les exemples étrangers avec précaution : nous ne sommes pas un Etat fédéral, et le Sénat est une construction assez spécifique ; si nous repartons sur l'idée d'une possibilité de cumul pour les sénateurs, nous risquons de rendre un mauvais service au Sénat.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Je ne suis pas du tout d'accord avec l'idée d'Yves Krattinger de régler la question du cumul par référendum. Il faut faire confiance à l'intelligence parlementaire !
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Il nous reste à organiser l'achèvement de l'examen du rapport. Les rapporteurs vont distinguer les propositions qui font consensus de celles qui sont restées en discussion. Nous voterons mardi 12 mars, sans nouveau débat, sur le rapport et sur chacune des propositions.
Suite de l'examen du rapport par la délégation, le 12 mars 2013
La délégation procède à l'examen du rapport « Valoriser les mandats locaux par le non-cumul » de MM. François-Noël Buffet et Georges Labazée, co-rapporteurs
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Mes chers collègues, notre réunion d'aujourd'hui fait suite à celle du 26 février, au cours de laquelle MM. Buffet et Labazée nous ont présenté leur rapport sur « la valorisation des mandats locaux par le non-cumul ». À l'issue de cette réunion, il a été décidé qu'un vote interviendrait aujourd'hui sur chacune des neuf propositions des rapporteurs, le débat général étant clos.
Il a été également décidé que le rapport mentionnerait, outre les propositions adoptées par la Délégation, les recommandations que les rapporteurs souhaiteraient présenter à titre personnel.
De surcroît, afin de compléter l'information de la délégation sur la problématique du cumul des mandats locaux, il semble souhaitable de pouvoir entendre le point de vue de la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin.
Je vous suggère donc une audition de M. Jospin, accompagné de Mme Bachelot-Narquin, qui étaient les deux membres politiques de cette commission et avaient chacun exercé d'importants mandats électifs.
Enfin, si notre réunion d'aujourd'hui nous conduit à adopter un nombre significatif de propositions, et si les rapporteurs le souhaitent, nous pourrions envisager de proposer un débat en séance publique sur le cumul des mandats locaux.
M. Jacques Mézard. - Nous connaissons tous les orientations qui découlent du rapport Jospin ; le Gouvernement ne cesse de nous entretenir du futur projet de loi sur le cumul des mandats qu'il compte déposer prochainement devant le Parlement. J'observe d'ailleurs que son adoption en conseil des ministres est différée de semaine en semaine.
Lorsque cette discussion viendra au Sénat, nous aurons largement l'occasion de débattre des mandats locaux, et de déposer des amendements au texte. Il ne me semble donc pas judicieux que la délégation propose un débat spécifique en séance publique.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Notre vocation n'est pas de nous substituer aux commissions permanentes ; il nous appartient, en revanche, de verser dans le débat législatif un certain nombre de travaux exploratoires menés au sein de la délégation.
M. Edmond Hervé. - Le 26 février dernier, nous n'avons pas voté sur les propositions formulées par les rapporteurs. Nous ne sommes donc pas liés par celles-ci. La richesse de notre délégation est de laisser aux rapporteurs une totale liberté dans l'expression de leurs propositions, sans pour autant que ces dernières engagent chacun des membres de notre délégation.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Le rapport ne doit contenir que les propositions qui recueillent un consensus de la délégation, les autres étant mentionnés pour information.
M. François Grosdidier. - Il serait regrettable que ne soient pas mentionnées les propositions minoritaires, qui apportent néanmoins d'importantes informations. Par ailleurs, je crains que la mise en oeuvre d'un vote bloqué sur l'ensemble des propositions ne conduise à un rejet global.
M. Georges Labazée. - La délégation nous a demandé de travailler sur le cumul des fonctions et mandats locaux sur le plan horizontal.
Nous avions élaboré initialement neuf propositions, aujourd'hui nous avons décidé de retirer deux d'entre elles car elles touchent des matières qui seront traitées dans le futur projet de loi sur le cumul entre un mandat parlementaire et un mandat local. De ce fait, nous ne vous soumettrons que les sept autres propositions.
M. Jean-Claude Peyronnet. - La proposition formulée par M. Hervé présente l'avantage de permettre aux rapporteurs de présenter leurs propositions, mais je crains qu'une prise de position formelle de notre délégation sur chacune d'entre elles nous mette en porte-à-faux non seulement vis-à-vis de la commission des Lois, mais également de nos groupes politiques respectifs.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Le débat sur le fond ayant déjà eu lieu, je vous propose d'entendre les rapporteurs exposer leurs propositions.
M. François-Noël Buffet. - Dans la mesure où la question du cumul entre un mandat parlementaire et un mandat local est exclue de nos propositions pour les raisons exposées par notre collègue Labazée, une des questions les plus délicates à trancher porte sur l'opportunité ou non de permettre à un maire de cumuler ses fonctions avec celles de la présidence d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
M. Georges Labazée. - Je vous présente donc nos sept propositions :
- la première vise à interdire le cumul de fonctions ministérielles avec tout mandat exécutif local, mais en maintenant la possibilité de cumul avec un mandat local simple. Cette proposition est plus modérée que celles figurant dans le rapport Jospin, qui recommandait l'interdiction de cumuler des fonctions ministérielles avec tout mandat local ;
- les propositions n° 2 et 3 ont été retirées pour les raisons que j'ai expliquées ;
- la proposition n° 4 suggère de mettre fin à l'inégalité actuelle entre parlementaires titulaires d'un mandat municipal, selon que ce mandat s'exerce ou non dans une commune de 3 500 habitants et plus ;
- la proposition n° 5 vise à inclure les mandats exercés au sein des organismes de coopération entre collectivités territoriales dans les limitations applicables au cumul des mandats locaux entre eux ;
- la proposition n° 6 tend à créer une impossibilité, pour les élus, de siéger dans deux exécutifs locaux à la fois, en prévoyant une exception permettant le cumul d'un mandat exécutif municipal avec un mandat exécutif au sein d'un EPCI à fiscalité propre ;
- la proposition n° 7 limite le nombre de fonctions exercées par un élu à une seule fonction de direction par mandat, ainsi qu'à une ou plusieurs autres fonctions fixées par la loi. Elle encadre les possibilités de cumuls de fonctions selon les catégories d'élus, la taille de la collectivité, et selon que ces fonctions donnent lieu ou non à rémunération ;
- la proposition n° 8 demande au Gouvernement de perfectionner l'actuel répertoire national des élus, en y incluant les données relatives aux mandats exercés au sein des EPCI, ainsi qu'aux autres fonctions exercées par les élus locaux ;
- enfin, la proposition n° 9 limite le total des indemnités perçues par un élu, tous mandats et fonctions confondus, à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Nous n'allons pas à nouveau discuter les propositions. Les rapporteurs ont écouté et entendu beaucoup des remarques faites lors du débat de la semaine dernière. Ils vous ont présenté aujourd'hui des propositions modifiées. Nous allons voter sur celles-ci. Je vous propose de voter globalement dans la mesure où certains d'entre vous ont développé un argumentaire contre un vote individuel.
Je comprends les propos des uns et des autres. Il s'agit d'un sujet extrêmement sensible. À titre de comparaison, le dernier rapport que nous avons examiné en délégation, sur les outils d'aménagement économique, est beaucoup plus consensuel. J'ai d'ailleurs reçu neuf délégations de vote, alors que généralement celles-ci sont rares.
Nous allons essayer de faire en sorte que nos deux collègues puissent publier leur rapport. C'est d'ailleurs sous leur nom qu'il est publié. Je rejoins ce que disait M. Hervé : il ne s'agit pas d'un engagement de l'ensemble des membres de la délégation.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Je souhaiterais faire une remarque de forme sur la proposition n° 7. Nous ne dirigeons, au sens administratif du terme, pas un office d'HLM ou une SEM, il y a des directeurs pour cela. Les élus président.
M. Charles Guené. - Votre proposition concerne-t-elle le président ou l'exécutif de la collectivité territoriale ?
M. François-Noël Buffet , r apporteur. - Le maire d'une commune, qui est également le président de l'office HLM et du SDIS devra choisir une seule présidence.
M. Charles Guené. - Si vous parlez de l'exécutif, cela concerne également les vice-présidents.
M. François Grosdidier. - Cela signifie qu'un adjoint ne peut plus être membre d'un office HLM.
M. Charles Guené. - Dès lors, il ne faut pas parler de l'exécutif dans cette proposition n° 7, mais bien de président.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous avions à l'esprit d'éviter des cumuls de fonctions liées au mandat, car chacune d'entre elles prend beaucoup de temps, ou bien cela implique la nécessité de tout déléguer.
M. François Grosdidier. - Je souhaite revenir sur la volonté d'interdire le cumul entre exécutifs. Est-ce que l'on va rendre plus difficile, voire quasiment impossible le cumul entre le poste de maire et celui non seulement de président de l'EPCI, mais également celui de vice-président. Par ailleurs, cela inclue-t-il l'adjoint au maire et le président de l'EPCI ? Il y aurait alors une séparation intégrale des exécutifs des EPCI et des communes.
M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En ce qui concerne le bloc communal, nous avons pris en compte une proposition de la présidente. En revanche, l'objectif est d'interdire le cumul entre un mandat exécutif dans un conseil général ou un conseil régional et un mandat exécutif au sein du bloc communal afin d'éviter tout conflit d'intérêt entre les deux collectivités. J'ai un exemple dans le Rhône, où un élu local est maire de sa commune, vice-président de la communauté urbaine de Lyon avec une délégation importante et également conseiller général, vice-président de cette collectivité où il dispose quasiment de la même délégation. Or, lorsque le département et la communauté urbaine discutent de sujets entrant dans le champ de sa délégation, il y a conflit d'intérêts.
Mme Patricia Schillinger. - Mais alors, dans cette conception, s'il est simple conseiller général ou régional, il pourra être président d'un EPCI.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Bien sûr.
Mme Patricia Schillinger. - Ce n'est pas logique, car il vote le budget dans les deux collectivités.
M. Georges Labazée, rapporteur. - Oui, mais il n'est pas dans un exécutif dans les deux assemblées. Or, actuellement la loi le permet.
Mme Patricia Schillinger. - On ne peut pas créer une différence entre un simple conseiller général ou régional et un vice-président. Cela crée des inégalités.
M. Yves Krattinger. - Je voterai contre le rapport parce que je pense que les mesures proposées n'ont pas d'impact réel. Même si j'approuve certaines propositions, je ne me vois pas voter un ensemble de propositions en aveugle, sans connaître les conséquences sur un territoire donné, sans mesurer ce que l'on propose. Je respecte mes collègues dans leurs propositions mais, très honnêtement et sincèrement, pour un certain nombre d'entre elles, ces propositions ne sont pas les miennes, je tiens à le dire.
M. Rémy Pointereau. - Je voterai également contre ce rapport, car l'on ne voit pas où l'on va. Cela serait beaucoup plus clair si l'on avait un tableau présentant pour chaque proposition les conséquences en termes d'incompatibilité entre les mandats des uns et des autres. Pour moi, des flous persistent. De plus, comme je l'ai dit la semaine dernière, je ne partage pas certains points.
M. Edmond Hervé. - Je rends hommage au travail approfondi et utile de nos collègues François-Noël Buffet et Georges Labazée, ainsi qu'à l'attention qui leur est apportée par la délégation. Tout en soutenant bon nombre de propositions, pour des raisons de principe, je ne participerai pas au vote. Je suis persuadé que cette proposition peut faire consensus. Si on vote contre le rapport, je comprends, mais il y a des choses dans le rapport que l'on accepte. Pour des raisons de principe, je ne participerai donc pas au vote.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Pouvez-vous nous exposer ces principes ?
M. Edmond Hervé. - Sauf erreur de ma part, il n'y a jamais eu de vote dans les travaux de la délégation. Il y a eu des approbations par consensus, mais je ne suis pas sûr qu'il y ait eu des votes. Des rapports ont été faits par des membres de la minorité, ils étaient en contradiction avec les votes que nos collègues ont pu faire par la suite dans l'hémicycle. Pour ma part, dans mon rapport sur le bilan de la décentralisation, j'ai parlé de la composition du conseil général et proposé qu'il soit le Sénat des communautés. Personne n'a demandé à ce que cette proposition soit rejetée, bien que certains collègues y soient fondamentalement opposés, et le rapport a été adopté.
M. Antoine Lefèvre. - Il y a bien eu vote sur les propositions de mon rapport sur la formation des élus.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - On a voté des rapports. Peut-être s'agissait-il de vote à main levée.
M. Edmond Hervé. - Pour moi, un rapport est là pour enrichir un débat. Lorsque l'on vote un rapport, cela ne signifie pas que l'on vote les propositions. J'ai voté des rapports car il s'agissait d'une contribution à un débat, sans pour autant être d'accord avec ces rapports.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je comprends ce que vous voulez dire. Il y a eu deux rapporteurs qui ont travaillé, leur rapport doit être publié. Je pense que personne n'est opposé à cela.
M. Yves Krattinger. - Les collègues ont bien entendu le droit de publier ce rapport. Toutefois, ce que je voulais dire, c'est que je ne pense pas qu'il y ait un sénateur qui soit aujourd'hui d'accord pour l'envoyer à ses élus en disant : voici des propositions auxquelles j'adhère. Il s'agit d'un sujet extrêmement sensible. Je ne suis pas prêt à dire qu'il s'agit de ma position. C'est celle des rapporteurs.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Nous n'allons donc pas voter sur les propositions. L'idée que nous avions, avec les rapporteurs, c'était de présenter d'une part les propositions qui font consensus au sein de notre délégation et, d'autre part, les autres propositions n'ayant pas reçu une approbation. Peut-être avons-nous été optimistes ? Visiblement, personne ne s'entend sur quoi que ce soit. Je vous propose d'autoriser la publication de ce rapport, sans toutefois indiquer qu'il s'agisse d'un rapport fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales. M'étant engagée à assister à une réunion organisée par le Premier ministre, je vais maintenant demander à M. Jean-Claude Peyronnet de me remplacer à la présidence de cette réunion.
M. Rémy Pointereau. - Lorsque vous faites un rapport, la liste de tous les membres de la délégation figure en bas. Il est impératif de mentionner que ce rapport n'est pas réalisé au nom de la délégation, mais qu'il s'agit des positions des rapporteurs.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - En intégrant ce principe, le rapport pourra être publié.
M. Rachel Mazuir. - Je voulais dire que je voterai ce rapport, car il est excellent. Je peux vous dire que dans l'Ain, les élus connaissent ces propositions, et je n'ai pas le sentiment que cela les inquiète. Au contraire, de simples adjoints et conseillers municipaux se disent « je vais pouvoir servir à quelque chose ». Je crois que la proposition n° 9 résume tout. Quel est aujourd'hui le problème ? On critique partout les parlementaires, considérés comme des affreux cumulards de mandats et d'indemnités. Or, avec l'écrêtement des indemnités, qui est une réalité méconnue, les parlementaires touchent souvent bien moins que ceux qui cumulent fonctions et mandats locaux. Dans mon département, les propositions en discussion font plus d'heureux que de mécontents. Si je suis à nouveau candidat à l'élection sénatoriale, je ne pense pas que ce rapport me portera préjudice. Je voterai donc ce rapport, même si certaines propositions ne reflètent pas exactement ce que je pense, et je rends hommage aux rapporteurs pour leur excellent travail.
M. Antoine Lefèvre. - Je tiens à attirer votre attention sur le fait qu'il s'agira, par définition, d'un rapport sénatorial. Du moins, c'est ainsi qu'il sera présenté par les moyens d'information. Je regrette quand même que l'on n'ait pas fait un vote proposition par proposition. Compte tenu de la composition et de la spécificité de notre délégation, je trouve dommage qu'on ne puisse trouver un consensus sur certaines propositions. Cela aurait eu un impact fort en termes d'image et de communication. Là, ce débat sera présenté comme un nouveau refus en bloc de la part des sénateurs de toute réforme du cumul des mandats. Il y a certaines propositions auxquelles je suis plutôt favorable, notamment la proposition n° 3 visant à intégrer l'intercommunalité dans les règles de cumul, d'autant que cette proposition permet de rappeler au public qu'il existe déjà des règles limitant le cumul des mandats. Depuis quelques mois, on a l'impression que les sénateurs ont tous les privilèges. En outre, je trouve l'amendement de Mme Gourault intéressant. Je suis, en revanche, opposé à certaines propositions. Si tout va bien dans le département de l'Ain, dans l'Aisne la situation est plus compliquée, et l'on ne partage pas l'euphorie générale concernant les réformes sur le cumul des mandats, le binôme pour les élections générales et la suppression d'un canton sur deux. Comme je l'ai dit, je regrette que l'on n'ait pas pu voir sur quelles propositions la délégation peut se retrouver. Là, on refuse tout en bloc. Certes, ce travail est intéressant pour le débat, mais je reste sur ma faim. Enfin, je réitère ma première remarque : ce rapport devient un rapport sénatorial, et j'aurai du mal à dire que je suis membre de la délégation qui a validé ces propositions.
M. François Grosdidier. - Puisque nous en sommes au temps des regrets, je regrette, pour ma part, deux choses. Premièrement que l'on ait un vote bloqué, sur la proposition d'un collègue qui nous apprend finalement qu'il ne participera pas au vote. Dans cette situation, je voterai contre ce rapport. Mais tout le travail d'analyse des rapporteurs mérite d'être publié. En ce qui concerne les propositions, un vote séparé aurait pu permettre de faire apparaître un consensus autour de certaines d'entre elles. Par exemple, l'idée que l'on pourrait faire respecter de façon effective le plafond des indemnités par l'existence d'un fichier regroupant l'ensemble des fonctions et mandats des élus ne me paraît pas être stupide. En effet, les deux tiers des Français pensent aujourd'hui que les élus peuvent cumuler des indemnités sans aucune limite. Il faut rappeler que les parlementaires sont parmi ceux qui cumulent le moins les indemnités et les mandats. Nous devons insister sur la nécessité de limiter le cumul des indemnités pour les élus locaux.
Deuxièmement, le fait que la situation actuelle sur le cumul des mandats exclut l'intercommunalité est stupide. Aujourd'hui, un conseiller municipal d'une commune de 2 000 habitants peut, par ailleurs, être président d'une communauté d'agglomération, voire d'une communauté urbaine, mais également conseiller général et parlementaire. Je pense que le toilettage du régime du cumul des mandats, au moins sur ce point, aurait pu être fait de manière consensuelle.
J'espère que ce rapport sera publié. On pourra très bien, par la suite, dans notre communication territoriale personnelle, dire si l'on approuve ou non les propositions. Chacun expliquera au niveau local la position qu'il a défendue pendant le débat parlementaire. Il serait dommage de ne pas publier ce rapport.
M. Jean-Luc Fichet. - Je pense que les parlementaires déserteront demain les conseils municipaux et privilégieront les mandats de conseillers généraux et régionaux, qui sont beaucoup plus confortables : une responsabilité moindre, un cumul possible des indemnités. En 2015, beaucoup de parlementaires seront dans cette situation. Il n'y aura plus de parlementaires dans les conseils municipaux.
M. Charles Guené. - Je voulais saluer, à mon tour, la démarche des rapporteurs, qui me paraît intéressante. Je regrette cependant son caractère un peu théorique, car elle est axée sur la recherche d'une égalité de principe entre les détenteurs de mandats sans mettre prioritairement en lumière les raisons de limiter le cumul. Celles-ci tiennent essentiellement, quand on y regarde de près, à l'existence de tutelles et à la recherche d'un meilleur encadrement des incidences financières des cumuls. En fonction de ces deux repères, il aurait été possible de fixer un certain nombre de principes directeurs sans nécessairement déboucher sur des propositions aussi précises que celles des rapporteurs.
En tout état de cause, et tout en étant favorable à la publication du rapport, je ne peux adhérer à l'ensemble de ses conclusions, qui sont en outre parfois contradictoires, même si deux d'entre elles me semblent pertinentes.
Mme Patricia Schillinger. - Je suis devenue maire après avoir été élue sénatrice et je trouve que les deux fonctions sont parfaitement complémentaires. Si les élus cumulent, c'est parce que cela leur a été demandé. Et ils font ainsi un travail remarquable. Leur interdire l'accès à certains mandats ou à certaines fonctions appauvrira les compétences aujourd'hui disponibles.
Je tiens à citer le cas d'un maire, président d'une communauté d'agglomération, qui se prépare à partir en retraite. Si l'on empêche son successeur de cumuler les deux mandats, j'estime que le service qu'il rendra dans la communauté d'agglomération sera moins efficace qu'aujourd'hui. Il faut que nous soyons capables de nous projeter en avant pour imaginer ce que signifie concrètement la limitation des possibilités de cumul : allongement des circuits de décision, nécessité d'intensifier la « réunionnite » afin de permettre une circulation de l'information assurée aujourd'hui par les élus présents dans les différentes enceintes.
En tout état de cause, pour éclairer notre discussion, il aurait été utile de disposer d'un tableau des incidences des propositions des rapporteurs afin de mieux saisir leur portée concrète.
M. André Reichardt. - Si nous votons sur la publication du rapport, nous devons prendre en compte le fait que, dans ce domaine extrêmement sensible, nous courons le risque de voir le rapport considéré comme un rapport de la délégation, et non des seuls rapporteurs, ce qui n'est pas souhaitable compte tenu de l'importance des problèmes de fond.
Chaque proposition mériterait une longue discussion que l'on ne peut mener au cours de cette réunion. C'est le travail parlementaire qui décidera en fin de compte. Par respect du travail des rapporteurs, il me semble souhaitable d'autoriser la publication du rapport, tout en indiquant en préambule que le document n'est pas le résultat du travail de la délégation mais une prise de position des deux rapporteurs, auxquels la délégation, naturellement, rend hommage.
M. Edmond Hervé. - C'est exactement ma position. Un rapport est fait pour éclairer, même s'il ne correspond pas à ce que chacun souhaite. La publication d'un rapport est un acte fondamentalement démocratique. La publication de ce rapport est donc une nécessité, que l'on soit d'accord ou non avec son contenu. En ce concerne les propositions, auxquelles le rapport ne se résume pas, je vous ai dit que je ne prendrai pas part à leur vote, quoiqu'ayant des affinités avec certaines d'entre elles, par respect pour le débat qui va avoir lieu. Si nous votons sur les propositions, je ne suis pas sûr qu'il y en ait une qui fasse l'unanimité.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Nous allons nous prononcer sur la publication du rapport, rien d'autre. Si elle est autorisée, nous insérerons la mention « publié avec l'autorisation de la délégation » à la place de « fait au nom de la délégation ». Le rapport sera ainsi celui des rapporteurs et non celui de la délégation. Je suggère d'ailleurs de réfléchir à l'opportunité d'appliquer cette formule à l'ensemble des travaux de la délégation : il n'y a pas de raison de faire un sort particulier à ce rapport. Je rappelle aussi que le compte-rendu de nos débats sera annexé au rapport, les positions de chacun seront donc connues. Si j'ai un regret, c'est que cette solution n'ait pas été retenue dès le départ, dans la mesure où la recherche d'un consensus inatteignable a sans doute freiné les rapporteurs dans leur démarche
M. François Grosdidier. - Je n'ai pas d'objection à la publication du rapport. Ce qui doit apparaître très nettement est l'opposition que chaque membre de la délégation aura manifesté, en bloc ou en détail, aux propositions si elles font l'objet d'un vote.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Ce que nous allons voter, c'est l'autorisation de publication du rapport, pas les propositions.
M. Georges Labazée, rapporteur. - L'indication que le rapport est publié avec l'autorisation de la délégation laisse à chacun la responsabilité de son propre positionnement, qui sera indiqué dans le compte rendu.
M. François-Noël Buffet. - Nous pouvons mentionner au début du rapport qu'il n'a pas fait l'objet d'un vote. Je précise que ne feront pas partie du rapport les propositions n° 2 et 3, que nous avons souhaité retirer.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Y a-t-il des oppositions à l'autorisation de publier le rapport ? Il n'y a pas d'opposition, le rapport sera donc publié avec l'autorisation de la délégation.
Annexe 3 : Liste des personnes auditionnées
Assemblée des Communautés de France (AdCF)
M. Luc STREHAIANO, président de la communauté d'agglomération de la Vallée de Montmorency, M. Nicolas PORTIER, délégué général, Mme Floriane BOULAY, responsable des affaires juridiques, M. Atte OKSANEN, chargé des relations institutionnelles
Association des Départements de France (ADF)
M. Pierre CAMANI, sénateur, président du conseil général du Lot-et-Garonne
Association des maires des grandes villes de France (AMGVF)
M. Michel DESTOT, député-maire de Grenoble
Association des petites villes de France (APVF)
M. André ROBERT, délégué général, M. Yann LARDIC, conseiller, M. Patrick TRANNOY, conseiller, Mme Sophie DESSUS, députée de Corrèze, maire d'Uzerche, représentant l'APVF
Association des régions de France (ARF)
M. Alain ROUSSET, président
Direction générale des collectivités locales (DGCL)
M. Bruno DELSOL, adjoint au directeur général
Direction de la Modernisation et de l'Action Territoriale (DMAT)
M. Yves LE BRETON, adjoint au directeur, M. Marc TSCHIGGFREY, chef du bureau des élections et des études politiques