II. FEI EST L'OPÉRATEUR GÉNÉRALISTE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES EN MATIÈRE DE PROMOTION DE L'EXPERTISE FRANÇAISE À L'INTERNATIONAL DANS UN PAYSAGE CONSTITUÉ DE NOMBREUX AUTRES OPÉRATEURS PUBLICS
A. NÉE DE LA RÉFORME DU DISPOSITIF INSTITUTIONNEL DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT, FCI DEVENUE FEI BÉNÉFICIE D'UN ADOSSEMENT AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DONT LES MODALITÉS ONT ÉVOLUÉ DANS LE TEMPS
Pour faire face à cette évolution des modalités de la coopération en matière d'expertise, le Groupement d'intérêt public (GIP) France Coopération Internationale (FCI), ancêtre de FEI, a été mis en place en 2002-2003, d'abord pour l'expertise courte durée.
Il s'agissait, à l'origine, d'assurer une « veille » des appels d'offres internationaux, fournir un appui technique aux opérateurs (identification et sélection d'experts pour la mise en oeuvre du projet), et intervenir comme opérateur pour la mise en oeuvre opérationnelle directe dans les situations de crise (afin de pallier l'absence d'opérateur français adapté).
Pour ces missions FCI bénéficiait à l'origine d'une subvention du ministère des affaires étrangères. Cette subvention était complétée par la détention d'un monopole sur la gestion des assistants techniques résidents de la fonction publique relevant de l'AFD, étant précisé que FCI/FEI est contraint pour sa part de présenter plusieurs candidats 5 ( * ) .
1. Opérateur subventionné, FCI s'est vue confier la gestion des assistants techniques résidentiels issus de la fonction publique
Le CICID du 20 juillet 2004, qui a marqué une étape importante de la réforme du dispositif institutionnel de la coopération au développement, a décidé du transfert d'une partie de l'assistance technique résidentielle du MAEE vers l'AFD. Cette réforme, effective avec le CICID de 2005, a débouché sur une nouvelle répartition entre l'AFD et le MAEE en matière d'assistance technique résidentielle, actuellement en vigueur en 2012.
Dans les secteurs gérés par l'AFD (santé, éducation, agriculture, infrastructure, environnement), l'assistance à la réalisation de projets et programmes a également été transférée à l'Agence, qui a repris la gestion des composantes d'assistance technique résidentielle. Il a été toutefois demandé à l'AFD de passer par FEI pour la gestion des assistants techniques relevant de la fonction publique.
La réforme de l'assistance technique a ainsi également eu pour objectif de renforcer le rôle du GIP France Coopération Internationale (FCI) pour l'ensemble de l'assistance technique française.
Le CICID du 10 mai 2005 prévoit en effet que « FCI agit comme conseil en recrutement et assume les missions de formation, animation, suivi de celle-ci. Il a vocation à mobiliser l'expertise française en réponse aux appels d'offres internationaux, quelle que soit leur source de financement et le cas échéant en s'associant à des bureaux d'études.
- Pour l'assistance technique financée par l'AFD sur crédits délégués par le MAE, FCI recrute et gère les assistants techniques fonctionnaires français en position de détachement. »
Le CICID a ainsi créé une exception pour les assistants techniques fonctionnaires.
En effet, d'une manière générale, le financement des experts par l'AFD passe par des contrats de prestation de services conclus entre une maîtrise d'ouvrage et un (ou des) « fournisseur(s) d'experts ».
Ces contrats peuvent être établis avec tout prestataire de service, la passation de marché se faisant à travers un appel d'offres émis dans le respect de la réglementation locale.
Lorsqu'il s'agit de mobiliser de l'expertise publique française, en application du CICID, les contrats de prestation de services sont conclus en gré à gré entre la maîtrise d'ouvrage et FCI qui recrute et gère les assistants techniques fonctionnaires en position de détachement.
Ainsi, à l'origine, un peu moins de la moitié des assistants techniques relevant de l'AFD étaient gérés par FCI qui assurait ainsi plus de la moitié de son chiffre d'affaires hors concurrence.
La proportion d'assistants techniques employés par FCI par rapport au nombre total d'experts financés par l'AFD a cependant rapidement diminué. Cette tendance peut être reliée à l'évolution de la part expert fonctionnaire dans les financements, mais aussi à des choix différents des maitrises d'ouvrage, tentées d'aller chercher ailleurs l'expertise dont elles ont besoin. De surcroit, les opérationnels de l'AFD n'ont utilisé cette procédure d'emploi d'agents publics qu'avec mesure, préférant fréquemment recourir à des appels d'offres auprès des bureaux d'étude privés.
Évolution entre 2006 et 2010 de la part de FCI
dans l'ensemble des experts financée par l'AFD
La gestion des autres domaines liés à la gouvernance est restée du ressort du MAE, qui a également conservé tous les assistants techniques, quel que soit le secteur considéré, placés dans une position de conseil aux gouvernements étrangers (notamment, les assistants techniques placés directement auprès de membres de gouvernements) ainsi que ceux qui sont placés auprès des organisations multilatérales.
Ainsi, paradoxalement, le ministère des affaires étrangères ne passe pas par son opérateur pour la gestion de ses propres experts, mais impose le recours à celui-ci pour les assistants transférés à l'AFD.
2. Si FEI ne bénéficie plus de subvention du ministère des affaires étrangères, ce dernier lui a délégué la gestion et la mise en oeuvre de l'Initiative 5 %
Avec la réforme de 2010, FCI a été remplacé par l'établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères : France Expertise Internationale (FEI).
Le ministère des affaires étrangères avait progressivement, avant la réforme, diminué sa subvention puis l'avait interrompue en 2008, demandant à FCI puis à FEI d'accroître ses parts de marchés sur les financements internationaux et notamment communautaires pour assurer son fonctionnement.
Ainsi, aujourd'hui, FEI intervient aux conditions du marché pour renforcer la capacité de la France à répondre à la forte demande d'expertise émanant des sociétés en développement et des pays émergents et aide les experts français à répondre aux appels d'offres des organisations internationales et des institutions européennes. L'EPIC fonctionne selon un principe d'autofinancement intégral, à savoir que les marges dégagées sur ses activités doivent couvrir a minima ses coûts de structure.
Parallèlement, le ministère des affaires étrangères, qui ne s'interdit pas par ailleurs de recourir à d'autres opérateurs publics comme ADETEF ou CIVIPOL, a confié à FEI un nouveau monopole dans la gestion de l'initiative 5 % pour trois ans.
La France a institué l'Initiative 5 % pour répondre aux demandes d'expertise technique de la part de pays, en priorité francophones, qui éprouvent des difficultés pour accéder aux ressources, pour mettre en oeuvre ou évaluer les programmes financés par le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.
Cette procédure correspond à une volonté de valoriser la contribution française au Fonds mondial et l'expertise française et francophone dans le secteur (ONG, instituts de recherche, organisations privées et publiques ou experts individuels).
L'Initiative 5 % a donc pour objet de répondre aux demandes émanant des pays francophones en expertise technique de haut niveau pour les aider à la conception, la mise en oeuvre, le suivi-évaluation et la mesure de l'impact des subventions allouées par le Fonds mondial, et de consolider ainsi l'impact sanitaire de ces subventions, par la mobilisation de l'expertise française et francophone.
5 % de la contribution totale annuelle française au Fonds mondial pendant la période 2011-2013 peut être mobilisée à cet effet, ce qui représente, en fonction des projets éligibles, un maximum de 18 millions d'euros par an.
La montée en charge du dispositif se poursuivra jusqu'en 2016 et devrait prendre progressivement une part très significative dans le chiffre d'affaires de FEI.
En termes de décaissements -donc de chiffre d'affaires en cours de constitution pour l'établissement-, la montée en charge est, en revanche, plus lente que les engagements. Ainsi, les prévisions de décaissements sur les montants engagés au titre du canal 1 ne dépassent guère les 3 millions d'euros en 2012 tandis que le rythme de mise en place des projets financés sur le canal 2 rend peu probable l'hypothèse de décaissements significatifs avant l'exercice 2013. Aussi le chiffre d'affaires associé à l'initiative 5 % comptabilisé au titre de l'exercice 2012 devrait-il être in fine compris entre 3 et 4 millions d'euros, frais de gestion inclus.
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L'Initiative 5% L'Initiative 5 % est gérée sur le plan technique et financier par l'établissement public France Expertise Internationale (FEI), sous la supervision d'un Comité de pilotage présidé par le MAE et auquel participent l'ambassadeur chargé de la lutte contre le sida et les maladies transmissibles ainsi que des représentants du ministère de la santé, de l'agence française de développement et de la société civile (la Croix Rouge française possède un siège, et quatre ONG se partagent deux sièges : Solthis, Sidaction, AIDES et Solidarité Sida). La cible principale de l'Initiative 5 % sont les pays prioritaires pour l'aide française au développement : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Comores, Djibouti, Ghana, Guinée Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République Démocratique du Congo, République Centrafricaine, Rwanda, Sénégal, Tchad, Togo ainsi que l'Afghanistan, Haïti, les Territoires palestiniens et le Myanmar. Sont également éligibles les pays membres de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF), ainsi que les pays observateurs à l'OIF et bénéficiaires de l'aide publique au développement (APD). L'Initiative a démarré en décembre 2011. Elle a fait l'objet d'une lettre d'intention signée entre le MAE et le Fonds mondial. France Expertise Internationale, fort de son expérience dans le domaine des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), a mis en place une équipe et des procédures spécifiques pour gérer ce projet. L'Initiative 5 % se décline selon deux modalités complémentaires :
L'ensemble des parties prenantes des programmes financés par le Fonds mondial dans les pays éligibles peut faire appel au Canal 1 de l'Initiative 5 % (instances de coordination nationale, récipiendaires principaux, sous-récipiendaires, acteurs nationaux des plans de lutte contre les trois pandémies : gouvernement et institutions publiques, organisations de la société civile ou du secteur privé). Les demandes peuvent concerner un appui en matière de gouvernance des subventions, de gestion d'approvisionnement et de stocks de médicaments, de gestion financière ou programmatique, ou encore de renforcement de capacités techniques. Les conseillers régionaux de coopération en santé analysent ces demandes et le Comité de pilotage décide de leur approbation. Les missions d'expertise sont ensuite mises en oeuvre par FEI qui s'appuie pour ce faire sur un réseau de partenaires associatifs, privés, publics, de la recherche, et d'experts individuels. Fondé sur la demande des pays, le Canal 1 a rencontré un fort succès dans les pays cibles, grâce à la mobilisation des postes diplomatiques, des conseillers régionaux de coopération en santé, des ONG et autres acteurs de terrain. Depuis décembre 2011, 42 missions d'expertise court terme ont été approuvées, dans 21 pays différents, pour plus de 4 000 jours d'expertise. Le Canal 1 étant un dispositif axé sur des réponses rapides, plus de la moitié de ces missions ont été réalisées ou sont en cours.
La deuxième modalité de l'Initiative 5 % vise à financer des projets de renforcement de capacités de plus longue durée. Un atelier de concertation réunissant les principaux acteurs français et des représentants de plus de 20 pays a été organisé en février 2012 pour définir les priorités de financement du Canal 2. Quatre thématiques ont été définies : la gouvernance, le renforcement des systèmes de santé, la recherche opérationnelle et la gestion des approvisionnements et des stocks de médicaments. Les financements sont octroyés via un processus d'appel à projets. Les deux premiers appels à projets, portant sur la recherche opérationnelle et le renforcement des systèmes de santé (suivi-évaluation, et capacités des personnels de santé aux niveaux décentralisé, déconcentré et communautaire) sont clôturés. Ils ont fortement mobilisé les pays prioritaires, les ONG et les autres acteurs de lutte contre les 3 pandémies : 88 projets sont en cours d'évaluation. Suite à un processus d'évaluation externe et au sein de FEI, un Comité de sélection devrait attribuer environ 12 millions d'euros de financement. Les 18 millions d'euros annuels de l'Initiative 5 % seront engagés d'ici la fin de l'année. |
* 5 Et que 1) la maitrise d'ouvrage peut refuser et 2) que c'est l'AFD qui décide, seule, du recours ou non à de l'expertise publique.