C. OPTIMISER LES MOYENS HUMAINS, FINANCIERS ET JURIDIQUES
1. L'évaluation : un outil sous-estimé au service des collectivités
L'évaluation d'un projet de coopération décentralisée est considérée par certaines collectivités comme une contrainte administrative supplémentaire et une dépense qui ampute d'autant le budget des actions internationales .
Toutefois, l'évaluation est un outil essentiel :
• elle permet à la collectivité de faire le point sur son action et de vérifier si les objectifs initialement fixés sont atteints ;
• elle répond aux demandes de justification dans l'utilisation des deniers publics. A cet égard, il est important que l'évaluation s'intéresse non seulement aux réalisations dans la collectivité partenaire, mais également aux conséquences sur le territoire de la collectivité française : l'impact sur les citoyens, la création de structures associatives, l'évolution des pratiques, par exemple. Elle permet ainsi de répondre aux interrogations des citoyens sur les raisons et le bien-fondé de cette action, notamment en période de crise économique. Par ailleurs, elle est obligatoire en cas de cofinancement du projet par le ministère des Affaires étrangères et européennes ou l'Union européenne.
L'évaluation implique de « rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en oeuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs fixés » 39 ( * ) . Elle permet aux différents partenaires de faire le point sur le projet, d'analyser les difficultés qui se sont présentées afin d'éviter de reproduire les mêmes erreurs.
A contrario , un rapport d'évaluation d'une coopération décentralisée au Burkina Faso mentionné dans l'étude déjà citée de Ps-Eau souligne que le projet mené par la collectivité territoriale française a conduit à « beaucoup de réalisations : des écoles, des puits, des postes de santé primaire, des latrines, mais pas toujours utilisées (...) Mais nous avons trop souvent manqué d'exigence quant à la qualité : ex. : la dalle de l'école - et plus récemment le logement des maîtres qu'il a fallu reprendre -, manqué d'exigence quant à l'entretien, négligé d'analyser les résultats de l'action avant de la reproduire par copiage » 40 ( * ) .
Afin de renforcer l'efficacité de l'évaluation, tous les partenaires doivent être associés . En outre, il est important de définir dès le début du projet les points qui feront l'objet d'une évaluation.
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Le guide pratique et méthodologique, rédigé par l'Assemblée des départements de France et F3E en juillet 2008, reprend les 6 critères d'évaluation classiquement utilisés par des institutions internationales, comme l'OCDE, et les explicite par des exemples pris dans le domaine de la coopération décentralisée : La pertinence de l'action : Est-il pertinent de se contenter d'appuyer les projets d'acteurs associatifs du territoire sans mener d'actions d'appui institutionnel auprès de la collectivité partenaire, alors que la décentralisation vient juste de se mettre en place et que les objectifs de la coopération font état d'un renforcement des capacités de la collectivité partenaire ? La cohérence : Les actions de construction d'école menées par l'association xxx au sein de la coopération décentralisée sont-elles cohérentes avec la politique éducative de la commune et la stratégie de l'Éducation nationale du pays partenaire ? L'efficacité : L'un des objectifs du programme de coopération était de renforcer les capacités du tout nouveau secrétaire général de la collectivité partenaire pour le rendre opérationnel dans ses nouvelles fonctions. La seule action menée en ce sens a consisté à lui faire faire une visite d'étude d'une semaine au conseil général, qui l'a conduit à passer une demi-journée dans chaque service. Peut-on parler d'une formation efficace ? L'efficience : En vue de former le chef du service administratif et financier de la collectivité partenaire, trois agents du conseil général sont partis en mission (un informaticien, un comptable et un agent du service du budget). Peut-être aurait-il été plus efficient de faire venir en France la personne à former ? La pérennité du projet : Le parc informatique installé au sein de la collectivité partenaire est-il durable quand on sait que leur amortissement et leur entretien n'a pas été budgété ? Le plan d'aménagement territorial élaboré avec les services de la collectivité partenaire est-il durable quand on sait que le président de cette collectivité n'a pas vraiment été associé à la démarche ? L'impact et les effets : Analyser l'impact d'une coopération signifie apprécier l'ensemble des effets de celle-ci (changements apportés, positifs ou négatifs, directs ou indirects) sur son environnement au sens le plus large (institutionnel, technique, social, économique, politique, écologique,... à moyen et long terme). |
Si le projet se décompose en plusieurs phases, il est intéressant de réaliser une évaluation à la fin de chaque phase, ou à mi-parcours si la mise en place du projet est longue, afin de suivre et de réorienter le projet le cas échéant.
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Proposition n° 8 : Procéder à une évaluation systématique des actions de coopération décentralisée, en associant l'ensemble des acteurs, sur chacun des territoires partenaires. |
2. La coordination et la mutualisation des actions : l'avenir de la coopération décentralisée
Il existe une certaine réticence des collectivités territoriales françaises à mutualiser et coordonner leurs projets. En effet, la coopération décentralisée, notamment pour les coopérations les plus anciennes, est l'expression d'une volonté politique forte, d'une relation privilégiée existant entre un territoire français et un territoire étranger, en raison de relations humaines par exemple, liant ces deux territoires.
Toutefois, la mutualisation et la coordination présentent des avantages. Ainsi, la mutualisation permet de disposer de moyens plus importants, tant humains que financiers, pour mettre en place des projets plus conséquents. L'effet levier peut en outre être plus fort. Elle est également une solution intéressante pour les collectivités disposant d'un budget modeste en matière d'action internationale. De même, la coordination entre différents projets permet de rendre plus efficiente l'action sur place, elle évite le doublon entre deux projets identiques de deux collectivités françaises différentes et peut également permettre d'inscrire les actions de coopération dans la durée en mobilisant les différentes compétences en fonction des besoins du terrain. En outre, comme le souligne le réseau régional multi-acteurs Bourgogne coopération, « un projet de coopération, comme tout projet de développement local, nécessite une concertation importante des acteurs, leur mise en réseau, leur information et leur formation ».
Conscientes des avantages que présentent cette mutualisation et coordination, les collectivités territoriales y sont encouragées par de nombreux acteurs de la coopération décentralisée. Plusieurs actions en ce sens ont déjà été menées. Il s'agit aujourd'hui de les renforcer et de les développer.
a) La Commission nationale de coopération décentralisée, instance de dialogue au niveau national
La Commission nationale de coopération décentralisée est une instance nationale de concertation . Elle rassemble à parité les trois associations d'élus (Association des régions de France, Assemblée des départements de France et Association des maires de France), les associations spécialisées dans l'action extérieure de collectivités territoriales (Cités unies France, Association française du Conseil des communes et régions d'Europe) et, depuis 2006, l'Agence française de développement. Elle est présidée par le Premier ministre et, en son absence, par le ministre chargé de la coopération. Pouvant « formuler toutes propositions visant à améliorer et renforcer les modalités d'exercice de la coopération décentralisée », elle est un outil du dialogue entre l'Etat et les collectivités locales. Pour cela, elle se réunit une fois par an.
Plusieurs acteurs de la coopération décentralisée estiment nécessaire d' augmenter le nombre de réunions plénières annuelles, afin d'accroître la concertation . L'étude réalisée pour la direction générale de la mondialisation du ministère des Affaires étrangères et européennes en mai 2011 sur « l'évaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise » souligne d'ailleurs que cette réunion est trop courte car elle ne dure qu'une journée. Dès lors, « il s'agit davantage d'une information donnée aux différents acteurs et d'un avis sur les grandes orientations » 41 ( * ) . La première réunion pourrait ainsi être principalement consacrée aux cofinancements. La seconde réunion aurait une approche thématique permettant une concertation sur les enjeux internationaux comme le développement durable, les biens publics mondiaux ou encore la diplomatie des villes par exemple.
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Proposition n° 9 : Réunir plus souvent la commission nationale de coopération décentralisée. |
En outre, il semble nécessaire d'ouvrir davantage cette instance à l'ensemble des acteurs amenés à intervenir dans le domaine de l'aide au développement et de la coopération décentralisée. Pourraient ainsi être associés les pôles de compétitivités, le monde universitaire ou encore des think-tanks intervenant dans ce domaine. En outre, comme le souligne le rapport d'évaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise, il pourrait également y avoir une réflexion sur la possibilité de faire participer le réseau diplomatique, par la visioconférence par exemple.
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Proposition n°10 : Etablir des relations plus systématiques entre la commission nationale de coopération décentralisée et l'ensemble des acteurs amenés à intervenir dans le domaine de la coopération décentralisée et de l'aide au développement |
b) L'atlas de la décentralisation : une base de données cartographiée à compléter
L'une des missions de la commission nationale de coopération décentralisée est d'établir et de tenir à jour un état de la coopération décentralisée. Dans cette optique a été mis en place en 2009 l'atlas de la décentralisation, qui succède à la base de données de la coopération décentralisée lancée en 2003.
Cet atlas recense de manière cartographique les actions internationales des collectivités territoriales, notamment les jumelages, les actions ponctuelles et non conventionnées, et permet de consulter l'ensemble des projets menés par une commune, un département ou une région, l'ensemble des projets menés dans un pays ou un continent ainsi que de croiser plusieurs données.
Il est présenté par le ministère des Affaires étrangères et européennes comme « un véritable outil au service de la mutualisation et des synergies. Cet atlas en ligne est, d'une part, un outil fiable visant à une meilleure connaissance de la coopération décentralisée ; d'autre part, un instrument au service de la cohérence et de l'efficacité des actions extérieures des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale » 42 ( * ) .
Or, d'une part, toutes les collectivités françaises n'ont pas déclaré leurs actions. D'autre part, les fiches informatives portant sur chaque projet sont diversement complètes. Des informations relatives aux maîtres d'ouvrage et maitrise d'ouvrage du projet, ou encore au coût ne sont pas toujours mentionnées. De même, la description détaillée du projet est parfois succincte. Le rapport d'évaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise le souligne explicitement : « La mise à jour n'est pas optimale. Toutes les collectivités n'ont pas encore vu la valeur ajoutée pour leur territoire que pourrait apporter le fait de renseigner les autres collectivités sur les propres coopérations, dans une optique de mutualisation, de recherche de bonnes pratiques, ou encore tout simplement de valorisation de leur coopération » 43 ( * ) .
Une circulaire adressée aux préfets rappelle annuellement l'existence de ce projet et lance « une campagne de mise à jour » de cet atlas. Cette procédure pourrait être renforcée, par exemple en associant les associations d'élus et celles spécialisées dans la coopération décentralisée, comme Cités Unies France, ou encore les réseaux régionaux multi-acteurs. Ils pourraient mener des campagnes régulières de sensibilisation sur ce thème auprès des collectivités locales.
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Proposition n° 11 : Rappeler aux collectivités territoriales l'intérêt de mettre à jour de manière exhaustive et régulièrement l'Atlas français de la coopération décentralisée |
Cet atlas a inspiré l'atlas européen de la coopération décentralisée créé en octobre 2010 conjointement par le Comité des régions et la Commission européenne.
c) La bourse à projets de collectivités territoriales
Egalement mise en place en 2009 dans le cadre du projet « Diplomatie digitale 2.0 pour les collectivités locales », la bourse à projets des collectivités territoriales recense des projets concrets menés par des collectivités locales de nos pays partenaires et qui peuvent intéresser des collectivités territoriales françaises. Elle répond à une demande formulée par de nombreux ambassadeurs lors de la Conférence des ambassadeurs en 2007. En effet, ces derniers sont sollicités par des collectivités locales du pays où ils se trouvent qui souhaite mettre en place un jumelage ou demande des actions de coopération décentralisée avec des collectivités territoriales françaises . Cet outil permet ainsi de recenser les demandes des collectivités locales des pays partenaires . Elle répond ensuite à une volonté de développer les coopérations décentralisées dans certains pays où les collectivités territoriales françaises sont peu ou pas présentes.
d) Les groupes pays, espace de dialogue et de concertation
Ce sont des lieux d'échanges d'information et d'expérience entre les collectivités territoriales intervenant dans un même pays. Ils visent à favoriser des complémentarités et à construire des actions communes entre les collectivités locales sur le terrain. Cités Unies France, pionnière en ce domaine, a instauré ce procédé il y a plus de dix ans et en compte aujourd'hui 40, mais on les retrouve également dans les réseaux régionaux multi-acteurs.
e) Les réseaux régionaux multi-acteurs, dispositifs d'échange et d'appui au niveau régional pour l'ensemble des acteurs de la coopération internationale
Dans onze régions, des réseaux régionaux multi-acteurs ont été mis en place. Chacune des onze régions a ses propres spécificités en raison de leur ancienneté, du contexte, de l'implication des acteurs. Toutefois, tous poursuivent le même objectif : regrouper tous les acteurs actifs à l'échelle régionale en matière de coopération internationale : collectivités territoriales, Etat, associations, entreprises, chambres consulaires, hôpitaux, établissements d'enseignements, sociétés locales mixtes...
A titre d'exemple, sont membres du réseau Rhône-Alpes d'appui à la coopération : la préfecture de la région Rhône-Alpes, la région Rhône-Alpes, les villes de Chambéry, Grenoble et Romans, la communauté urbaine du Grand Lyon, L'université Pierre Mendès France - Grenoble 2, les Hospices Civils de Lyon, le Centre International d'Etudes pour le Développement Local, les associations et organisations non gouvernementales Bioforce, Ardeche Drome Ouro Sogui Senegal, Handicap International, Humacoop et Agronomes et Vétérinaires Sans Frontières.
Certains de ces réseaux ont été créé conjointement par le préfet de région et le conseil régional, d'autres ont pour origine les collectivités territoriales, d'autres encore sont une demande des associations locales agissant dans ce domaine. Certains sont anciens, comme l'IRCOD Alsace (Institut régional de coopération décentralisée), créé en 1989, d'autres sont plus récents, comme les réseaux en Bourgogne (Bourgogne coopération) ou en Provence-Alpes-Côte-d'Azur (Territoires Solidaires), tous deux institués en 2012 ; la plupart ont été créés à partir de la fin des années 90.
Ces réseaux exercent les quatre missions suivantes, avec des différences dues à l'ancienneté et la structuration du réseau régional:
• identification des acteurs : recensement des initiatives des acteurs locaux ;
• information : sensibilisation et information tant des potentiels acteurs que des citoyens, formation des acteurs de la coopération décentralisée ;
• appui aux porteurs de projets : accompagnement des porteurs de projets dans le montage des dossiers, la recherche de partenaires, la mise en oeuvre des actions ;
• animation des échanges et de la concertation entre les acteurs : partage des expériences et du savoir-faire lors de séminaires, de réunions de groupe de travail, mutualisation des projets, allant pour l'IRCOD jusqu'à un co-pilotage directe de certains projets et la mise en place d'un fonds régional de mutualisation
Ces réseaux conduisent à une structuration des acteurs de la coopération décentralisée sur le territoire régional en permettant une meilleure connaissance réciproque entre ces derniers. En outre, ils permettent un dialogue entre ces derniers conduisant dans certains cas à des actions communes. Ce sont ainsi de précieux outils pour les collectivités territoriales.
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Proposition n° 12 : Compléter la carte des réseaux régionaux multi-acteurs en incitant les acteurs de la coopération décentralisée à créer cet outil dans les régions qui n'en disposent pas. |
f) Le volet coopération décentralisée des plans Etats-régions, l'incitation à mener des actions de coopération décentralisée
Pour la période 2000-2006, 17 contrats de partenariat Etat-région incluaient un volet coopération décentralisée. Les projets présentés dans ce cadre pouvait soit être ceux du conseil régional, soit ceux d'un autre niveau de collectivité territoriale, après arbitrage entre le préfet de région et le conseil régional. Ce système permet de sélectionner et soutenir des projets locaux de coopération décentralisée . Il est ainsi un moyen pour les collectivités de taille modeste d'obtenir un double cofinancement, à la fois de la région et de l'Etat. En effet, certains plans Etat-région prévoient que lorsqu'un projet est sélectionné, l'Etat et la région cofinancent à même hauteur le projet.
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Le contrat de plan Etat-Région 2007-2012 de la région Pays-de-la-Loire Ce contrat a trois objectifs. Il prévoit la mise en place d'un fonds de projets de coopération décentralisée de 2,6 millions d'euros sur trois ans, financé pour moitié par l'Etat et pour moitié par le conseil régional. Il vise également à mieux structurer les acteurs de la coopération décentralisée. Enfin, il cherche à promouvoir l'intégration des jeunes dans l'action internationale. Une commission régionale de coopération décentralisée a été créée dans ce cadre. Elle est coprésidée par le préfet de région et le président du conseil régional et réunit toutes les collectivités des Pays de la Loire impliquées en coopération décentralisée et les services de l'Etat concernés par les projets. D'autres organismes ou experts peuvent être associés aux réunions sur des thématiques précises ou pour avis à la demande de cette commission. La commission régionale de coopération décentralisée se réunit trois fois par an pour étudier les dossiers de demande de cofinancement déposés par les collectivités locales des Pays de la Loire ayant des projets de coopération décentralisée portant sur la gouvernance locale. Les dossiers sont instruits par les services de l'Etat et de la région, qui sollicitent les services de coopération et d'action culturelle concernés en amont pour avis. |
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Proposition n° 13 : Dans le cadre des contrats de partenariat Etat-Région 2014-2020, rétablir un volet coopération décentralisée. |
g) Les ambassades, soutien de la coopération décentralisée à l'étranger
La France dispose du deuxième réseau diplomatique au monde après les Etats-Unis. Les ambassades, et notamment leur service de coopération et d'action culturelle, sont un outil précieux pour les collectivités territoriales souhaitant mener une action de coopération décentralisée.
Dans le cadre de ce rapport, un questionnaire a été envoyé aux 33 ambassades de France en Afrique, parmi lesquelles 21 44 ( * ) ont répondu. Parmi celles-ci, toutes indiquent aider les collectivités territoriales françaises dans leurs projets, lorsque des actions de coopération décentralisée existent . D'ailleurs, au Botswana, pays où aucune coopération décentralisée n'existe aujourd'hui, l'Ambassade de France cherche activement à les développer.
Cette aide est multiple. Elle peut prendre la forme d'une mise en relation. Ainsi, l'Ambassade du Bénin dispose de contacts institutionnels au sein des ministères, des organisations internationales et des ONG présentes dans ce pays. Par ailleurs, de nombreuses ambassades accueillent systématiquement toutes les missions de coopération décentralisée et les informent sur le pays, les habitudes locales, le contexte politique. L'Ambassade d'Ethiopie, par exemple, accompagne systématiquement les collectivités lors de leurs visites de terrain, lorsqu'elles ne s'y opposent pas. Par ailleurs, certaines ambassades organisent des tables rondes ou des rencontres ponctuelles afin de réunir l'ensemble des acteurs de la coopération décentralisée dans le pays. Cela a été le cas en mars 2012 à l'ambassade du Gabon. On peut également souligner que l'Ambassade du Burundi organise une réunion trimestrielle réunissant l'ensemble des acteurs non étatiques français présents au Burundi.
De nombreuses ambassades recensent également les projets menés, certaines de manière très détaillée. L'Ambassade de France au Togo, par exemple, rédige une fiche pour chaque collectivité française, comportant des informations sur les secteurs d'intervention, les projets mis en oeuvre, les personnes référentes en France et au Togo.
Toutefois, certaines collectivités françaises montent des projets sans consulter ni en informer l'ambassade . Outre le fait que l'ambassade peut aider la collectivité par des informations administratives, culturelles et financières, il semble essentiel qu'elle soit informée des actions menées sur le territoire.
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Proposition n° 14 : Rappeler aux collectivités territoriales la nécessité d'informer systématiquement les ambassades françaises dans le pays partenaire de la mise en place ou de l'existence d'une action de coopération décentralisée. |
En outre, s'il l'on observe un intérêt réel des ambassades françaises vers la coopération décentralisée, il semble utile de sensibiliser les personnels travaillant en ambassade et les ambassadeurs des enjeux de la coopération décentralisée qui est un atout majeur de la présence française à l'étranger. Une table ronde ou un atelier lors de la Conférence annuelle des ambassadeurs pourrait ainsi être prévue systématiquement. Cette idée avait été émise par Josselin de Rohan. Toutefois, depuis quelques années, la coopération décentralisée n'est plus abordée en tant que telle lors de cette conférence. Ce constat est le même pour la dernière conférence annuelle qui s'est tenue fin août 2012.
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Proposition n°15 : Sensibiliser les ambassadeurs et les personnels travaillant dans les ambassades aux enjeux de la coopération décentralisée en prévoyant lors de la Conférence annuelle des ambassadeurs une intervention sur ce point. |
3. L'obtention des visas : un obstacle aux actions de coopération décentralisée
Un des obstacles rencontré lors des actions de coopération décentralisée, et souligné par plusieurs personnes auditionnées, est la difficulté pour les personnes des collectivités du Sud, élus, agents, participants à un programme, d'obtenir un visa, même de courte durée, pour la France. Ce blocage renvoie une image d'autant plus négative de la France qu'il a souvent lieu au dernier moment, alors que le déplacement est déjà planifié. En outre, pour des zones connaissant des troubles politiques et dans lesquels le ministère des Affaires étrangères et européennes déconseille vivement les déplacements de ressortissants Français, comme au Sahel, la venue en France d'une délégation de la collectivité partenaire est souvent utilisée comme substitut et comme moyen de poursuivre la coopération malgré les troubles. La coopération décentralisée, déjà difficile, marque alors le pas du fait de la non délivrance du visa.
Dès lors, il apparaît approprié d'instaurer un visa de courte durée spécifique aux actions de coopération décentralisée ou, a minima , de demander par circulaire à l'ensemble des ambassades et consulats de France de porter une attention particulière aux demandes de visas dans le cadre d'une action de coopération décentralisée.
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Proposition n° 16 : Faciliter la venue des élus, agents et participants à une action de coopération décentralisée en mettant en place un visa spécifique « coopération décentralisée » ou en demandant par circulaire aux ambassades et consulats de porter une attention particulière aux demandes de visas dans le cadre d'une action de coopération décentralisée. |
* 38 Intervention de Marie-Pierre Bresson, adjointe en charge de la coopération décentralisée et de la solidarité internationale à la Ville de Lille, lors de la table ronde, « l'action internationale : un levier pour vos politiques locales ? », colloque sur « la coopération internationale des collectivités, quels atouts pour vos territoires ? », du 10 décembre 2009 à Lille.
* 39 Décret du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques.
* 40 « Bilan et caractérisation de la coopération décentralisée dans le secteur Eau et assainissement », pS-Eau, juin 2010, p. 49.
* 41 Evaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise réalisée par Technopolis Groupe France, ministère des Affaires étrangères et européennes, mai 2011, page 115.
* 42 Circulaire n° 35/CNCD/MB du ministre des Affaires étrangères et européennes du 12 mars 2012 relative à la campagne 2012 de mise à jour de l'Atlas français de la coopération décentralisée.
* 43 Evaluation de la coopération décentralisée franco-chinoise réalisée par Technopolis Groupe France, ministère des Affaires étrangères et européennes, mai 2011, page 59.