N° 34
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 octobre 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) à la suite d'une mission effectuée à Londres du 5 au 9 mars 2012 ,
Par Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. David ASSOULINE, Jacques LEGENDRE, Mmes Catherine MORIN-DESAILLY, Marie-Annick DUCHÊNE, M. Jean-Jacques LOZACH et Mme Danielle MICHEL,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin , présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade , vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas , secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Mme Corinne Bouchoux, MM. Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, M. Pierre Laurent, Mme Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Marcel Rainaud, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
S'il y a deux domaines où le Royaume-Uni a incontestablement été un précurseur, ce sont bien ceux du sport et de la télévision publique.
Sans débattre des origines égyptiennes, grecques ou romaines de l'activité sportive, force est de constater que le sport moderne est un phénomène apparu dans l'Angleterre industrielle du XIX e siècle 1 ( * ) . C'est ainsi en terre anglaise que le premier club de football est créé, en 1857, que la première fédération sportive est mise en place en 1863, et que le rugby naît et se développe, en même temps que le tennis ou le golf.
Par ailleurs, l'audiovisuel public est inventé par les Britanniques dans les années 1920, avec la mise en place de la British Broadcasting Corporation (BBC), dont le développement continu en fait, aujourd'hui encore, le plus grand groupe public de médias dans le monde et la référence absolue en la matière.
Au vu de l'importance de ces deux institutions dans la société britannique et de la place que tiennent le télévision et le sport dans nos pratiques culturelles, il paraissait intéressant pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, de mieux connaître le fonctionnement de la BBC et l'organisation du sport en Angleterre.
L'organisation des Jeux olympiques à Londres à l'été 2012 et l'importance prise par l'audiovisuel public dans le débat public français ont persuadé définitivement la commission d'envoyer une délégation à Londres, chargée de rencontrer des responsables de l'audiovisuel public et des acteurs du monde du sport.
Sept sénateurs représentant les différents groupes politiques du Sénat sont allés sur le terrain rencontrer une vingtaine d'interlocuteurs afin de constater les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics en faveur du développement du sport et d'une télévision publique de qualité, visiter les infrastructures et les équipements supports de ces activités, ou encore échanger sur les avantages comparés des fonctionnements français et anglais.
Le présent rapport vise ainsi à présenter leurs constats et analyses sur les politiques publiques britanniques dans le domaine de l'audiovisuel public et du sport.
Loin d'être exhaustif, il tend plutôt à apporter des éclairages sur des questions précises, qui ont particulièrement intéressé la délégation. Le financement de la BBC, les rapports qu'elle entretient avec la production télévisuelle et son mode de gouvernance ont fait l'objet des analyses les plus approfondies. S'agissant du sport, ce sont les questions de la nature de l'héritage olympique et des spécificités de la culture sportive britannique qui ont été développées.
I. LA BBC : MODÈLE À SUIVRE OU SIMPLE SOURCE D'INSPIRATION POUR NOTRE AUDIOVISUEL PUBLIC ?
Selon M. Jérôme Bourdon, dans son article intitulé Public Service Broadcasting in Europe 2 ( * ) , l'audiovisuel public en Europe est organisé autour de deux modèles différents :
- d'une part, celui du Nord serait caractérisé par un meilleur financement, une indépendance plus forte et une stabilité institutionnelle ;
- d'autre part, celui des pays du Sud pâtirait d'une influence politique plus forte, d'un manque de consensus autour de sa légitimité, de ressources plus faibles et d'une présence publicitaire précoce.
L'auteur de cet article fait de la BBC l'inspiration majeure des chaînes publiques du nord de l'Europe et place l'audiovisuel français dans la seconde catégorie.
L'objet du présent rapport n'est ni d'analyser la pertinence d'une telle classification, ni de contester le classement des audiovisuels publics français et britannique dans l'une ou l'autre catégorie, mais bien de comparer les deux situations de manière objective et impartiale.
A cet égard, les éléments relatifs au financement, à l'indépendance, à la gouvernance et à la stabilité des groupes de l'audiovisuel constituent bien évidemment une grille d'analyse utile permettant de construire une réflexion sur les avantages ou inconvénients des deux modèles.
Votre délégation, qui n'a pu rencontrer l'ensemble des responsables de la BBC, a particulièrement insisté sur certains points saillants : le périmètre de l'audiovisuel public, son financement, la problématique des droits télévisuels qu'il détient et son mode de gouvernance.
A. LA BBC : UN MONSTRE SACRÉ DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC
1. « Tante Beeb » : l'ancêtre de l'audiovisuel public
L'audiovisuel public britannique est né du souhait de l'industrie du matériel radiophonique de disposer d'un marché pour les équipements radio. Pour assurer le modèle économique de cette industrie, est donc créée en 1922 une entreprise de communication radiophonique, la British Broadcasting Company , dont le mode de financement repose sur la vente des appareils de réception. La redevance, liée à la possession d'une radio, est donc consubstantielle à la mise en place d'un service de communication radiophonique .
En 1926, le comité Crawford recommande la transformation de la compagnie en une entreprise publique qui, en échange d'un monopole de programmation , seul à même de permettre la pérennité de la radio, serait soumise à des contraintes de service public 3 ( * ) .
En 1927, la BBC devient la British Broadcasting Corporation , actuelle BBC. La première Charte royale définit déjà la triple mission emblématique de la BBC : informer, éduquer et divertir . Cette devise est restée jusqu'à aujourd'hui au fronton des missions de l'audiovisuel public, tant au Royaume-Uni que dans le reste de l'Europe.
M. John Reith (1889-1971), premier président légendaire de la BBC, croit en la mission culturelle et éducative de ce nouveau média . A ce titre, il veut « utiliser la force brutale du monopole pour éclairer le public et éduquer les masses ». Il considère que les deux principaux ennemis de l'audiovisuel public sont les interférences politiques et les pressions commerciales et, à ce titre, considère qu'une entreprise publique indépendante est le meilleur moyen de le faire vivre.
La constitution originelle de la BBC sous la forme d'une compagnie et la conception du service public de M. John Reith, qui craignait qu'un contrôle éditorial du Gouvernement n'affaiblisse la légitimité de la chaîne, ont très tôt eu le double effet de promouvoir une culture de l'audiovisuel public à la fois indépendante de l'État et des contraintes commerciales .
« Auntie beeb », comme la surnomment les Britanniques, est aujourd'hui considérée, à tort ou à raison, comme un modèle pour l'audiovisuel public européen.
2. Un acteur unique
La BBC est unique à double titre :
- d'une part, il s'agit du plus grand groupe audiovisuel dans le monde avec 21 940 salariés en 2012, soit plus du double de France Télévisions ;
Le personnel de la BBC en 2012
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Le groupe BBC |
16 858 |
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BBC World Service et BBC Monitoring |
2 196 |
|
BBC Worldwide |
2 565 |
|
Autres activités commerciales |
321 |
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Total |
21 940 |
Source : Rapport annuel de la BBC 2011/2012
- d'autre part, elle intègre l'ensemble des activités de l'audiovisuel public : télévisions et radios de service public, audiovisuel extérieur, télévision de rattrapage et sites Internet.
Pour comparer à la situation française, elle prend en charge les activités de France Télévisions, Radio France, la société de l'audiovisuel extérieur de la France et une partie des missions de l'Institut national de l'audiovisuel (formation, archives publiques de la télévision). Notons néanmoins que Channel Four, financée par la publicité, constitue également un acteur de l'audiovisuel public britannique, que la délégation n'a malheureusement pas eu le temps de rencontrer.
La structure juridique de la BBC est celle d'une holding, dont les chaînes sont les filiales.
a) L'épaisseur de l'offre télévisuelle de la BCC
L'offre de programmes de télévision s'articule autour de huit chaînes :
- BBC One est une chaîne généraliste, porte-étendard du groupe, destinée à une large audience. Elle serait comparable à TF1 avant la privatisation. Elle comprend 18 décrochages locaux ;
- BBC Two est également généraliste mais ses programmes sont davantage axés sur la connaissance et le documentaire. Elle pourrait être comparée à France Télévisions.
La part d'audience des chaînes de télévision au Royaume-Uni (en %)
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BBC One |
BBC Two |
ITV 1 |
C4 |
Five |
Autres |
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2010 |
20,8 |
6,9 |
17 |
6,2 |
4,5 |
44,5 |
|
2011 |
20,7 |
6,6 |
16 |
5,9 |
4,4 |
45,7 |
Source : Barb : broadcaster's audience research board
En 2011, les deux chaînes cumulées BBC One et BBC Two bénéficient d'une part d'audience de 27,3 %. Si les chaînes de France Télévisions regroupent 29,9 % sur l'année 2011 (France 2 à France 5), les chaînes de la BBC interviennent dans un univers beaucoup plus fragmenté. Ainsi BBC One reste la première chaîne britannique (16 % de part d'audience en 2011), alors que France Télévisions, avec sa part d'audience de 14,9 % est loin des 23,7 % de TF1, pourtant en très fort recul depuis 2007 ;
- BBC Three est la chaîne axée sur les 16/30 ans, qui diffuse des émissions de télé-crochet et des séries télévisées ;
- BBC Four est une chaîne à forte ambition culturelle qui assure la retransmission de spectacles artistiques, culturels ou musicaux. Elle est aussi la chaîne des séries européennes considérées comme ambitieuses, comme Engrenages (sous le nom de Spiral ), diffusée sur Canal + en France ;
- les deux chaînes jeunesse , CBBC (6-12 ans) et CBeebies (6 ans et moins) disponibles sur la TNT ;
- BBC Parliament, qui est l'équivalent de notre chaîne parlementaire, est consacrée à la vie politique britannique avec la retransmission de débats parlementaires nationaux, mais aussi ceux des parlements régionaux et européen ;
- et BBC Alba, chaîne du groupe fondée en 2008 dont les programmes entièrement produits en Écosse traitent notamment de la culture gaélique.
La publicité est absente de l'ensemble de ces chaînes.
Notons qu'avec ces deux chaînes consacrées à la jeunesse et l'arrivée du numérique dans tous les foyers, la BBC a décidé qu'à partir de 2013 ses deux grandes chaînes historiques ne diffuseraient plus de programmes pour enfants.
Enfin l'offre audiovisuelle est complétée par BBC Red Button, service utilisé par plus de 10 millions de personnes par semaine afin d'accéder à des informations de la BBC sous forme de télétextes (information, météo, contenu interactif).
b) La présence radiophonique de la BBC
En radio, la BBC dispose de six chaînes nationales, six régionales et d'autres locales. Comme le note M. Jean-Luc Eyguesier, « en matière de radio, la suprématie est encore plus nette [ qu'en télévision ] . Profitant d'habitudes fondées sur un monopole qui a duré jusqu'en 1973, la BBC offre à son audience nationale quatre grandes chaînes diffusées en FM sur tout le territoire » 4 ( * ) .
Ces quatre grandes radios sont :
- BBC Radio 1 qui offre des programmes musicaux pour un public jeune ;
- BBC Radio 2, chaîne généraliste de divertissement et musique pour un large public ;
- BBC Radio 3 qui diffuse de la musique classique et des programmes culturels ;
- et BBC Radio 4, qui constitue la chaîne de référence pour l'information et les débats.
Au deuxième semestre 2012, la part d'audience de l'ensemble des radios de la BBC est de 54,2 % , dont 16,1 % pour BBC2 et 12,1 % pour BBC4 5 ( * ) . BBC Radio 2 est ainsi la radio la plus écoutée du Royaume-Uni avec 14,5 millions d'auditeurs hebdomadaires en 2011.
c) La BBC à l'heure du numérique : la vitalité de l'iPlayer
Aux termes de la Charte royale, les missions de la BBC visent à :
- soutenir la citoyenneté ;
- favoriser l'apprentissage et l'éducation ;
- stimuler la créativité et l'excellence culturelle ;
- représenter le Royaume-Uni, ses nations et ses régions ;
- apporter le Royaume-Uni au monde et le monde au Royaume-Uni ;
- et favoriser l'émergence et le développement des nouvelles technologies .
L'une des originalités de l'audiovisuel public britannique est probablement cette attention portée au développement technologique : la BBC doit jouer un rôle de pionnier en matière d'utilisation des outils numériques et de soutien au développement de leur usage par la population .
Force est de constater que cette mission est pleinement remplie. Le site BBC Online , financé par la redevance (la publicité pour les visiteurs étrangers), compte 2 millions de pages vues par jour.
Il est particulièrement considéré pour sa partie relative à l'information, mais propose également des services très diversifiés (apprentissage de l'anglais, recettes de cuisine, jeux pour enfants...).
La partie la plus connue du site est l'iPlayer, lancé à la fin de l'année 2007, qui est un service gratuit permettant aux Britanniques de disposer de plusieurs centaines de programmes hebdomadaires en télévision et radio de rattrapage, dans les sept jours après leur diffusion .
Il existe, en outre, un iPlayer dédié pour les chaînes jeunesse, ce qui permet aux enfants de naviguer dans des univers contrôlés.
Le succès du site Internet et de l'iPlayer est tel que des voix se sont élevées du côté des chaînes privées, alléguant de concurrence déloyale, du fait de l'accessibilité du public à une masse considérable de programmes gratuits sur les écrans d'ordinateur et les tablettes. La surface du site Internet a effectivement été réduite en 2010 avec la suppression de certains sites et le recentrage sur les missions de service public.
Les dépenses pour le numérique s'élèvent à 233 millions d'euros en 2011 (244,8 millions d'euros en 2010), dont 125,8 pour les contenus, 21,1 pour les coûts de distribution et 47 pour l'infrastructure.
A l'heure où Internet diffuse une information éclatée, la délégation considère que le service public de l'audiovisuel constitue une source importante d'information de qualité qu'il faut préserver.
L'essor du site Pluzz de France Télévisions en 2012, qui ressemble à ce que propose l'iPlayer depuis 2007, est à cet égard une bonne nouvelle. Le service public de l'Internet est un combat d'avenir !
d) BBC Global news : la voix du Royaume-Uni dans le monde et la voix du monde au Royaume-Uni
La délégation sénatoriale a longuement auditionné M. Jim Egan, directeur de la stratégie et de la distribution de BBC Global News.
Cette structure est l'un des plus puissants médias d'information internationaux dans le monde.
BBC Global News est une filiale de la BBC qui comprend quatre entités :
- BBC World Service : ce service radiophonique , qui est l'équivalent de Radio France Internationale, est l'acteur majeur de l'action audiovisuelle extérieure du Royaume-Uni, qui s'est développé dès les années 1930 dans les colonies britanniques. Selon M. Jim Egan, la radio est diffusée en 27 langues et regroupe 140 millions d'auditeurs hebdomadaires dans le monde. Historiquement, cette radio n'est pas financée par la redevance mais par une dotation budgétaire sur les crédits du ministère des affaires étrangères, à hauteur de 345 millions d'euros en 2011 (mars 2011 à mars 2012). Les sites Internet d'information existent quant à eux en 32 langues. Les services de BBC World Service se sont renforcés dans des zones stratégiques ces dernières années (Chine, pays arabes), au détriment de la présence en Europe centrale. La présence en Afrique reste, quant à elle, importante avec des audiences très fortes pour la radio (en haoussa ou swahili et même en français !)
BBC World Service a également lancé deux chaînes de télévision en 2008 et 2009, BBC Arabic et BBC Persian qui émettent respectivement en arabe et en farsi. M. Jim Egan a indiqué, à cet égard, que le succès de la seconde chaîne avait des conséquences inattendues : les journalistes de BBC Persian subissent ainsi des pressions incluant des menaces sur leurs familles et le signal satellitaire est régulièrement brouillé par les autorités iraniennes, en contradiction avec les conventions internationales 6 ( * ) .
Si les auditeurs des services de radio en ondes courtes ont baissé, il y a eu récemment une augmentation importante de l'audience télévisuelle, avec 27 millions de téléspectateurs pour les programmes non anglophones de BBC World Service.
- BBC World News est la célèbre chaîne internationale d'information en anglais . Créée en 1995 et devenue une concurrente de CNN, elle est financée par la publicité et les droits payés par les distributeurs du câble et du satellite ;
- BBC Monitoring est une curieuse structure qui enregistre et analyse les émissions de télévision, les programmes radiophoniques et les contenus Internet dans le monde entier (plus de 100 langues). Comme l'a souligné M. Jim Egan, il ne s'agit donc pas seulement d'apporter des informations brutes sur les informations émises à l'étranger, mais bien d'expliquer pourquoi et comment ces informations sont diffusées.
M. Jim Egan a indiqué à la délégation que le travail de BBC Monitoring reposait sur une combinaison d'écoute des médias et d'utilisation de logiciels coûteux de tri de l'information. Les salariés sont donc, pour une part, des linguistes perfectionnés, et pour une autre part, des techniciens de pointe.
La structure BBC Monitoring est financée sur fonds publics, dans l'enveloppe dédiée à BBC World Service, mais dégage aussi des recettes commerciales. Ses clients sont les gouvernements, les médias (elle constitue ainsi une source d'information importante pour la BBC), mais aussi des entreprises ou des particuliers du monde entier.
Si les enjeux contemporains sont la collecte d'informations via les réseaux sociaux, le travail d'analyse est assez complexe.
A partir du 1 er avril 2013, ce service sera financé par la redevance, ainsi que BBC World Service à partir de 2014.
M. Jim Egan a regretté qu'à un moment où le soft power paraît constituer un enjeu majeur dans notre société de l'information, le ministère des affaires étrangères décide de se retirer de son financement. Il a en outre souligné que la concurrence internationale était très forte : « les 500 millions d'euros consacrés à cette politique risquent ainsi de ne pas faire le poids face au développement des télévisions chinoises dans lesquelles plusieurs milliards d'euros sont investis annuellement ». Par ailleurs, les modèles étrangers, tels Al Jazira, diffèrent des chaînes occidentales par leur souhait d'influencer les évènements .
Suite à une question sur la capacité à mesurer l'audience réelle des chaînes internationales, il a admis la difficulté à les évaluer mais a estimé que les collaborations avec les audiovisuels extérieurs français et hollandais étaient intéressantes sur ce sujet. Selon lui, les sondages réalisés afin de déterminer l'audience doivent être rares mais exhaustifs.
Il a ensuite longuement abordé la question du rapprochement des rédactions de BBC Global News, mais aussi de la BBC. Il a ainsi insisté sur l'importance d'éviter la duplication du travail entre les différentes branches de l'information mais a également souligné que les spécificités de chaque média imposaient un travail mené séparément. Les rapprochements en matière d'informations peuvent donc avoir lieu en amont au moment de leur collecte et en aval au moment de leur diffusion.
L'intérêt selon lui est principalement de bénéficier de l'effet de marque , qui permet de donner de la crédibilité à une information, du fait de la renommée de la BBC.
Interrogé sur les moyens de rapprocher les équipes, il a reconnu que ce processus était complexe et que les débats en interne sur les conditions de la réussite de tels rapprochements étaient nombreux.
- BBC Media Action vise enfin à financer des projets humanitaires ou culturels à l'extérieur du Royaume-Uni via des donations.
3. La puissance financière du groupe audiovisuel britannique
Les dépenses opérationnelles de la BBC se sont élevées à près de 6 milliards d'euros pour l'année 2011 (mars 2011 à mars 2012) dont :
- 2,9 milliards d'euros pour les services de télévision (près de 1,7 milliard d'euros pour BBC One) ;
- près de 800 millions d'euros pour les radios ;
- 233 millions d'euros pour BBC Online ;
- 345 millions d'euros pour l'audiovisuel extérieur.
L'investissement dans les seuls programmes (hors coûts de distribution ou d'infrastructure) s'élève à plus de 2,9 milliards d'euros.
Les autres dépenses sont notamment liées :
- aux coûts d'infrastructure (771 millions d'euros) ;
- aux restructurations (125 millions d'euros) ;
- au passage au tout numérique (162 millions d'euros)
- à la collecte de la redevance (157,2 millions d'euros) ;
- aux orchestres financés par le groupe (36 millions d'euros) ;
- à la chaîne galloise, nouvellement financée par la redevance (36,4 millions d'euros) ;
- et à la recherche et développement (65,5 millions d'euros).
Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat
Si la répartition des sommes entre les différents médias est à peu près similaire entre nos deux pays, avec un soutien plus élevé à la radio au Royaume-Uni 7 ( * ) , en France, le budget global de l'audiovisuel public constitué du produit de la contribution à l'audiovisuel public, des dotations budgétaires et des recettes commerciales, s'élève à 4,3 milliards d'euros .
La différence de 1,7 milliards d'euros constitue donc 40 % du budget de l'audiovisuel public français !
Cette différence de budget est principalement due à un écart important de montant de redevance (une cinquantaine d'euros), mais également à l'activité commerciale de la BBC.
* 1 Voir l'analyse de MM. Norbert Elias et Eric Dunning, Sport et civilisation : la violence maîtrisée , Paris, Fayard, 1994.
* 2 The Media, an introduction , sous la direction de MM. Daniele Albertazzi et Paul Cobley, Pearson, 2010.
* 3 Voir, pour des précisions les circonstances de la naissance de la BBC, Raymond Kuhn, Politics and The Media in Britain , Palgrave, 2007.
* 4 M. Jean-Luc Eyguesier, La BBC, le modèle anglais au rayonnement international , Inaglobal, 2010.
* 5 Source : Radio Joint Audience Research, organisme en charge du calcul de l'audience radiophonique au Royaume-Uni.
* 6 Cette réalité fait l'objet d'un compte rendu précis dans l'article de Christophe Ayad, La BBC, bête noire du pouvoir iranien , Le Monde, 29 février 2012.
* 7 Il a été considéré que les dépenses liées à BBC Online étaient davantage liées aux programmes télévisuels et les recettes commerciales de France Télévisions ont été incluses dans le budget global.