N° 783
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 septembre 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative à l' entretien du réseau ferroviaire national ,
Par Mme Marie-Hélène DES ESGAULX,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Au titre de l'année 2012, la commission des finances du Sénat, sur le fondement de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, a demandé à la Cour des comptes une enquête relative à l'entretien du réseau ferroviaire national.
Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire, la directive européenne du 29 juillet 1991 a imposé une séparation entre gestionnaires et utilisateurs de l'infrastructure 1 ( * ) . Le schéma de séparation retenu diffère selon les pays. En France, la loi du 13 février 1997 2 ( * ) a créé l'établissement public industriel et commercial « Réseau ferré de France » (RFF) qui est devenu le propriétaire et le gestionnaire de l'infrastructure, placé sous la tutelle du ministère chargé de l'équipement et des transports.
La nouvelle architecture présentait l'avantage de transférer la dette ferroviaire vers le gestionnaire de l'infrastructure, celui-ci se rémunérant par l'attribution de « sillons » de circulation. La SNCF se voyait ainsi déchargée d'un fardeau qui l'empêchait d'atteindre son équilibre financier.
Néanmoins, la séparation ne fut pas totale. Pour des raisons essentiellement sociales, les personnels chargés de la maintenance du réseau sont demeurés dans le groupe SNCF. Celle-ci est donc devenue le « gestionnaire d'infrastructure délégué ». Si RFF assure une fonction de pilotage pour la maintenance du réseau ferroviaire, il doit s'adresser à la SNCF - et plus particulièrement à sa filiale SNCF-Infra - pour réaliser les travaux. Ce mode de séparation est resté unique en Europe.
Votre rapporteur spécial, à l'occasion de l'examen des projets de lois de finances initiales, a eu l'occasion de s'interroger sur la pertinence de ce modèle. Tout d'abord, les relations entre SNCF-Infra et RFF sont notoirement difficiles, laissant supposer que la maintenance du réseau pourrait être conduite de manière plus performante. Ensuite, alors que plus de 2 milliards d'euros sont consacrés chaque année à cette tâche, la dette ferroviaire portée par RFF ne cesse de croître.
Dans ce contexte, l'efficacité de cette organisation peut être mise en doute, alors même que les capacités financières de la puissance publique sont actuellement contraintes. Les gestionnaires de l'infrastructure doivent résoudre une équation complexe visant à préserver la viabilité du réseau tout en assurant une maîtrise de la dépense.
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission des finances du Sénat a donc décidé de demander à la Cour des comptes une enquête sur le sujet, qui lui a été remis le 1 er août 2012. Sur la base de ces conclusions, l'audition « pour suite à donner » a été organisée par la commission des finances le 26 septembre 2012. Elle a mis en présence, outre les magistrats de la Cour des comptes, les représentants du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, de SNCF-Infra et de Réseau ferré de France (RFF).
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La demande de la commission des finances portait sur « l'entretien » du réseau ferré. En accord avec la Cour des comptes, elle a consacré son enquête à la « maintenance » du réseau ferré, c'est-à-dire l'ensemble des tâches qui concourent à conserver son niveau de performance.
En effet, au sein de la maintenance , on distingue :
- l'entretien , activité de surveillance et de correction des défaillances du réseau, financée sur des crédits de fonctionnement ;
- et le renouvellement , opération d'investissement, visant le remplacement de ses composants.
Entretien et renouvellement constituent un ensemble indissociable, le second permettant de diminuer les coûts du premier.
I. LE CONSTAT SÉVÈRE DRESSÉ PAR LA COUR DES COMPTES : « UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE »
A. UN ENTRETIEN INEFFICACE ET COÛTEUX
1. Un réseau vieillissant
a) Un sous-investissement structurel dans le renouvellement depuis vingt ans
Le réseau ferroviaire français comprend 29 273 kilomètres de lignes et 15 000 kilomètres de voies de service : il s'agit du second réseau européen. Il se caractérise par un important réseau secondaire de 13 600 kilomètres de voies, dont 11 200 parcourus par moins de vingt trains par jour.
Il est constitué d'éléments très divers : voies, caténaires, installations électriques, poteaux, ouvrages d'art (46 000 ponts et viaducs, 1 660 tunnels), etc.
En 2005, un audit de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, dit « audit Rivier », avait souligné le vieillissement préoccupant de l'ensemble du réseau - dans toutes ses composantes - dû à l'effondrement des investissements depuis le début des années 1980, les moyens financiers s'étant alors portés sur le développement des lignes à grande vitesse (LGV) .
Les conclusions de l'audit Rivier de 2005 étaient les suivantes :
- le volume du renouvellement n'a cessé de décroître depuis les années 1980 ;
- la maintenance se répartit à 70 % en entretien et seulement à 30 % en renouvellement. En conséquence, l'âge du réseau augmente, ce qui accroît d'autant le besoin de dépenses d'entretien et crée un cercle vicieux ;
- la politique de maintenance est inefficace car orientée sur le court terme et caractérisée par un manque de vision, aggravé par l'absence de choix sur la taille du réseau ;
- il conclut donc à la nécessité de développer une nouvelle stratégie plus largement fondée sur le renouvellement, de nature à créer un cercle vertueux.
b) Depuis 2006, un effort significatif mais déséquilibré
Les conclusions du rapport Rivier ont été suivies par la mise en oeuvre d'un plan de rénovation traduit dans le contrat de performance signé, en 2008, entre l'Etat et RFF. Depuis 2009, l'effort d'investissement en rythme de croisière s'établit à 1,4 milliard d'euros. L'effort a été massif puisque 3 940 kilomètres ont fait l'objet d'un renouvellement.
Au total, entre 2006 et 2015, ce sont plus de 7 300 millions d'euros qui seront ainsi consacrés à l'effort de rénovation, soit un doublement de l'investissement par rapport à la période précédente .
Pour autant, cet effort ne s'est pas traduit par un rajeunissement du réseau ainsi que l'illustre le schéma ci-dessous.
Évolution de l'âge moyen des lignes par groupe UIC 3 ( * )
Source : Données SNCF Infra retraitées par la Cour des comptes
Les lignes les plus structurantes (UIC 2 à 4) sont celles dont la tendance au vieillissement est la plus prononcée . En outre, la Cour des comptes montre que l'effort d'investissement a d'abord porté sur les lignes les moins fréquentées (UIC 7 à 9) . Elle relève que « cet effort se révèle déséquilibré et traduit un problème d'allocation des moyens entre réseau à faible trafic et réseau structurant . On constate une augmentation beaucoup plus forte (+ 260 %) des dépenses consacrées au renouvellement des lignes appartenant » au réseau secondaire.
Lors de l'audition pour suite à donner, organisée le 26 septembre 2012, Daniel Bursaux, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, n'a pas contesté ce point. Il a néanmoins indiqué que « le fait que les petites lignes aient été traitées en priorité se justifie par deux raisons objectives. En premier lieu, il s'agissait de loin des lignes sur lesquelles il était le plus simple de faire les travaux. [...] La seconde raison tient au fait que les régions ont trouvé un grand intérêt dans le cofinancement des travaux de régénération portant sur le réseau secondaire. Les plans de financement ont donc accéléré le système. C'est un résultat qui peut paraître paradoxal mais qui devrait être rattrapé dans les toutes prochaines années ».
Il faut enfin souligner que les premières LGV mises en service au début des années 1980 vont bientôt nécessiter d'importants travaux de renouvellement.
Alain Quinet, directeur général délégué de RFF, lors de la même audition, a souligné que « nous sommes dans une phase où l'enveloppe dédiée à la rénovation augmente, sans effet de retour visible sur les coûts d'entretien du réseau . On attend, à terme, que l'effort de rénovation et le rajeunissement du réseau permettent des économies sur l'entretien, mais cet effort est aujourd'hui encore trop récent pour avoir des effets visibles et tangibles sur l'entretien.
« On est donc dans cette phase de transition, difficile à gérer sur le plan industriel et sur le plan financier. Dans notre esprit, cet effort de rénovation doit être poursuivi plusieurs années encore et doit gagner en efficacité ».
2. « La dérive des coûts de l'entretien »
a) Des gains de productivité insuffisants
Dans le cadre du dispositif contractuel évoqué ci-dessous, RFF rémunère SNCF-Infra afin de réaliser les travaux de maintenance du réseau ferroviaire. Cette rémunération est majoritairement composée d'une enveloppe forfaitaire de 1 700 millions d'euros annuels sur la période 2007-2010, auxquels viennent s'ajouter environ 300 millions d'euros de rémunération variable (soumise à des conditions de réalisation ou au respect de critères qualité).
La forfaitisation des dépenses d'entretien n'est cependant pas satisfaisante . Si elle permet à RFF de maîtriser ses coûts, elle empêche la SNCF de facturer ses coûts réels .
En conséquence, comme le relève la Cour des comptes, la SNCF a ajusté « à la baisse sa prestation à partir des années 2009 et 2010, soit une baisse de 30 millions d'euros par an sur ces deux exercices, alors que le besoin d'entretien augmentait parallèlement avec la poursuite du vieillissement du réseau. Ces diminutions programmées de production, les "renoncements", se traduisent par une baisse acceptée de la performance du réseau, principalement sous forme de restrictions de circulation et de ralentissements ».
Aussi, les ralentissements (exprimés en kilomètres) dus à une insuffisance de maintenance augmentent constamment depuis 2006 : ils sont passés d'environ 2 400 kilomètres à près de 3 200 kilomètres fin 2011.
La nouvelle convention signée entre RFF et SNCF-Infra en 2011 a effectué un rebasage du forfait de 15 %. Désormais, il s'établit à environ 2 150 millions d'euros par an mais, comme le note la Cour des comptes, « pour un volume de prestation égal à celui de 2010 ». Ainsi, « compte tenu de l'augmentation du besoin d'entretien, lié à la poursuite du vieillissement du réseau, cela signifie que le volume d'entretien, s'il cessera de diminuer, sera inférieur au besoin du réseau ».
Au titre de la convention 2007-2010, SNCF-Infra devait réaliser 268 millions d'euros de gains de productivité. Elle estime avoir effectivement réalisé des gains pour un montant de l'ordre de 140 millions d'euros. En l'absence de données fiables, la Cour des comptes constate néanmoins que « ces gains apparaissent inférieurs à la dynamique de progression des coûts, estimée à plus de 3 % par an depuis 2006 ».
Il faut également souligner que, conformément à la convention, les gains de productivité ont été « prélevés à la source » par RFF, c'est-à-dire qu'il les a défalqués du forfait annuel versé à la SNCF.
Or cette méthode s'est révélée contre-productive. Elle n'incite pas la SNCF à réaliser effectivement des gains de productivité puisqu'elle peut tout aussi bien réduire le volume de ses interventions. Elle n'incite pas non plus RFF à contrôler les coûts de la SNCF, par exemple à travers un système de bonus-malus.
Dans l'absolu, il serait préférable de sortir du système du forfait, de sorte que RFF puisse effectuer un contrôle des travaux de maintenance avant paiement. L'allocation des ressources pourrait ainsi être assurée en fonction de critères de performance.
En pratique cependant, la mise en place d'un tel schéma nécessite que les deux entreprises puissent s'accorder sur les coûts réels de la maintenance. En effet, la SNCF ne semble pas capable de reconstituer ses coûts complets avec précision. La Cour des comptes conclue que « le système pâtit à l'évidence de l'absence d'un outil consensuel de mesure des coûts de la SNCF et d'une comptabilité analytique [...] qui serait de nature à fournir une base objective aux débats ».
b) Des coûts toujours croissants
La Cour des comptes constate « un basculement croissant des travaux d'entretien les plus lourds sur des plages nocturnes , renchérissant les coûts de ceux-ci ». D'après la SNCF, la part des travaux de nuit serait passée de 13 % à 27 % entre 2008 et 2011. Pour les chantiers de renouvellement des voies, la proportion nocturne a bondi de 30 % à 70 % sur la même période.
Le surcoût résulte bien évidemment de charges de personnels plus élevées, mais aussi d'une productivité moindre dans des conditions de travail difficiles.
Alain Quinet, directeur général délégué de RFF, lors de l'audition précitée, a cependant fait valoir que le travail de nuit permettait de « préserver au maximum les trafics voyageurs ; cela nous permet également de préserver nos péages et nos recettes financières ».
Par ailleurs, les coûts de personnel constituent la principale charge de SNCF-Infra (70 % des coûts de production de la maintenance). Malgré une baisse sensible de ses effectifs (de 42 000 à 37 000 agents entre 2000 et 2010), l'entreprise connaît un renchérissement du coût moyen par agent résultant de l'embauche plus importante de cadres , ainsi que l'impact de la réforme des retraites sur la SNCF.
Outre les règles internes d'organisation du travail à la SNCF, la filiale Infra est confrontée à la nécessité de maintenir des astreintes afin de pouvoir intervenir rapidement sur n'importe quel point du réseau. Chaque jour, près de 2 000 agents sont ainsi mobilisés et ne peuvent intervenir sur les chantiers d'entretien.
Enfin, à l'instar d'autres secteurs industriels, SNCF-Infra fait face à une augmentation du coût des matières premières, notamment de l'acier.
SNCF-Infra a cependant lancé un programme de modernisation qui repose sur plusieurs axes : massification des travaux (c'est-à-dire l'industrialisation du processus de maintenance) ; mise en oeuvre d'un programme « d'amélioration continue » qui vise aussi bien les gestes de maintenance que l'organisation de la logistique ou des travaux ; la réorganisation territoriale de l'entreprise, caractérisée par le regroupement de plusieurs structures ; la modernisation de l'appareil de production ; enfin le recours accru à l'externalisation et la sous-traitance.
B. UN DISPOSITIF CONTRACTUEL INCAPABLE DE GÉRER LES INTÉRÊTS CONTRADICTOIRES DE LA SNCF ET DE RFF
1. Un éclatement des responsabilités entre RFF et SNCF-Infra
La Cour des comptes relève que la loi de 1997 a abouti « à dissocier la gestion de la maintenance en deux ensembles différents : l'entretien, étroitement lié au fonctionnement du réseau, reste de la compétence de la SNCF, sous la supervision de RFF et au sein d'une enveloppe financière accordée par ce dernier ; le renouvellement, opération d'investissement, ouvre en principe un champ plus large à RFF en tant que maître d'ouvrage 4 ( * ) ; RFF reste néanmoins très largement dépendant de son délégué, tout en s'étant efforcé par la suite de diminuer cette dépendance ».
En réalité, RFF demeure dépendant de son gestionnaire délégué à la fois pour la connaissance du réseau et pour la définition de la politique et des méthodes de maintenance . Sa capacité de pilotage reste faible face à SNCF-Infra qui dispose, pour ce seul métier, d'un effectif égal à celui de RFF.
Dans ce contexte, l'Etat a souhaité, en 2008, lors de la signature du contrat de performance, que RFF affirme son rôle de pilotage et se fixe des objectifs de nature à améliorer la performance de SNCF-Infra. La Cour des comptes critique cependant des objectifs nombreux et contradictoires. En effet, RFF s'engage également à maximiser ses recettes commerciales, c'est-à-dire à densifier le trafic, au détriment des plages offertes pour les opérations de maintenance.
Au total, la Cour des comptes relève que l'on « aboutit finalement à un emboîtement complexe dont la mise en oeuvre reste malgré tout largement dominée par la SNCF : la maîtrise d'ouvrage en matière de renouvellement peut être soit exercée directement par RFF, ce qui n'intervient qu'exceptionnellement, soit, dans la très grande majorité des cas, confiée par mandat à la SNCF [...] . La maîtrise d'oeuvre peut être confiée à la SNCF ou à une entreprise tierce. [...] . La sous-traitance se développe en matière de réalisation des travaux, d'approvisionnement et même de sécurité ».
2. Un « dialogue de sourds »
Dès 1997, le législateur avait conscience de cet enchevêtrement de responsabilités puisque la loi créant RFF prévoyait, dès son article 1 er , que RFF et SNCF-Infra signent une convention.
Les deux entreprises sont engagées dans une relation de « collaboration forcée » : RFF doit se tourner vers son partenaire incontournable, SNCF-Infra, tandis que le chiffre d'affaires de cette dernière est constitué à plus de 80 % par les commandes de RFF.
Elles ont donc conclu différentes conventions. La Cour des comptes juge que ce dispositif de conventions est « à bout de souffle » . En effet, il a été élaboré « dans un contexte de méfiance réciproque , il aboutit à un dispositif tatillon et procédurier, faiblement régulé, dont le renouvellement, par avenants ou nouvelles conventions, s'est effectué au prix de négociations de plus en plus laborieuses, qui mobilisent les énergies et le temps des responsables des deux établissements publics .
« Dans ce qui apparaît de plus en plus comme un dialogue de sourds , les désaccords réciproques peuvent se résumer comme suit :
« - pour RFF, une information encore insuffisante de la part de la SNCF sur la gestion et les coûts de la maintenance, une productivité insuffisante, une difficulté de SNCF-Infra à sortir d'une maintenance au fil de l'eau et à s'adapter à l'approche industrielle prônée par RFF ;
« - pour SNCF-Infra, une incapacité de RFF à fournir une vision claire du devenir du réseau, une imprécision de la commande et une instabilité des conditions de réalisation liée à une méconnaissance de la réalité de l'exercice de la maintenance sur le terrain, une relation économiquement déséquilibrée, un refus de prendre en compte l'autonomie de gestion de la SNCF et ses responsabilités pénales en matière de sécurité ».
Illustration de cette mésentente, les systèmes d'information des deux entreprises ne sont toujours pas compatibles.
Au total, près de 200 personnes seraient affectées à la négociation de conventions minutieusement détaillées et dont la Cour des comptes souligne in fine qu'elles sont « dépourvues d'ambition collective » .
A cet égard, l'absence d'intervention de la tutelle est patente. La Cour des comptes estime que l'Etat « ne s'est pas impliqué pour porter remède aux défauts structurels » du système . « C'est la logique de séparation entre gestionnaires d'infrastructure et gestionnaire délégué, qui semble en cause, chacun poursuivant ses objectifs propres », même si elle reconnaît que l'apparition de RFF a contribué à créer une émulation pour la SNCF.
Lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, Pierre Izard, directeur général de SNCF-Infra, a également admis que « la relation contractuelle entre RFF et nous a, il est vrai, créé une certaine tension et une exigence en termes de recherche d'efficacité de la part de SNCF Infrastructure. Au cours de ces six dernières années, nous avons veillé à transformer nos méthodes, à transformer nos organisations, à faire mieux apparaître nos trois grands métiers : la circulation ferroviaire, la maintenance et les travaux sur le réseau et l'ingénierie ».
* 1 Directive du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires (91/440/CEE).
* 2 Loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.
* 3 L'indice UIC (Union internationale des chemins de fer) permet de classer les lignes en fonction de leurs charges de trafic. Les LGV et les grandes lignes appartiennent au réseau 1 à 4, les lignes transversales au réseau 5 et 6 et les lignes locales à faible trafic au réseau 7 à 9.
* 4 Le maître d'ouvrage constate un besoin et définit le projet (calendrier et budget). Le maître d'oeuvre est chargé de la conduite opérationnelle des travaux.