Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis

N° 675

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) à la suite d'une mission effectuée à Mayotte du 11 au 15 mars 2012 ,

Par MM. Jean-Pierre SUEUR, Christian COINTAT et Félix DESPLAN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

PROPOSITIONS

Justice

1. Mettre en place, à moyen terme, une cour d'appel à Mayotte, en lieu et place de la chambre d'appel détachée de la cour d'appel de La Réunion.

2. Mettre en place, pour les personnels relevant du ministère de la Justice, une politique de gestion prévisionnelle des emplois et de formation adaptée aux enjeux de l'évolution institutionnelle de Mayotte.

3. Prévoir un projet immobilier pour le tribunal de grande instance de Mamoudzou, afin d'améliorer les conditions d'accueil des justiciables et d'assurer des conditions de travail décentes aux différents acteurs du monde judiciaire.

4. Faire bénéficier les officiers de l'état civil des communes mahoraises de formations spécifiques.

5. Confier aux cadis une fonction de médiation sociale coordonnée avec les tribunaux de droit commun et le conseil général.

6. Intégrer rapidement les surveillants mahorais de la maison d'arrêt de Majicavo dans le corps d'encadrement de droit commun.

Statut de région ultrapériphérique

7. Rendre effectif l'accès de Mayotte au statut de région ultrapériphérique au 1 ^er janvier 2014.

8. Mettre en place une politique de formation à destination des élus locaux et des fonctionnaires qui soit adaptée aux enjeux de l'accès de Mayotte au statut de région ultrapériphérique.

Lutte contre la vie chère

9. Ouvrir le marché mahorais aux pays voisins, pour une liste de produits de première nécessité.

10. Diminuer les taxes d'importation des produits de première nécessité tout en augmentant celles des produits dits « de luxe ».

11. Assurer la transparence de la formation des prix auprès des consommateurs. Faire connaître les prix des mêmes produits en métropole. Sanctionner les entreprises qui pratiquent des marges trop élevées.

12. Engager rapidement une réflexion sur les solutions qui permettraient de limiter le poids des monopoles à Mayotte et, plus généralement, dans les outre-mer.

13. Favoriser la consommation des produits issus des productions locales.

Social

14. Augmenter le revenu de solidarité active (RSA) mahorais à au moins 50 % du RSA national d'ici le 1 ^er janvier 2013.

15. Poursuivre la formation des agents du conseil général à la mise en oeuvre du revenu de solidarité active.

16. Prévoir de nouvelles règles d'attribution du revenu de solidarité active afin de ne pas pénaliser les bénéficiaires d'autres prestations sociales.

Éducation

17. Prévoir un programme de construction de 600 classes supplémentaires dans les écoles primaires à Mayotte, d'ici 2017, avec une participation budgétaire de l'État.

Immigration et droit d'asile

18. Mettre en place un dispositif défini par décret pour la délivrance des « bons roses » afin de garantir un accès aux soins des mineurs en évitant une interprétation subjective.

19. Prévoir la mise en place, dans un délai à définir, de centres d'accueil pour demandeurs d'asile.

20. Accélérer la construction du nouveau centre de rétention administrative de Mayotte.

21. Intégrer, dans le projet du nouveau centre de rétention administrative de Mayotte, les conditions de travail des fonctionnaires de la police aux frontières (PAF) et prévoir un renforcement des effectifs de la PAF de Mayotte.

22. Assurer la prise en charge effective des mineurs étrangers isolés par une intervention des pouvoirs publics, en collaboration avec l'ensemble des acteurs locaux.

23. Mettre fin aux tragédies créées par les trafics de kwassas kwassas entre Anjouan et Mayotte et aux lourdes difficultés engendrées à Mayotte par une immigration non maîtrisée. A cette fin, oeuvrer activement pour la conclusion d'accords bilatéraux entre la France
et les Comores dans le domaine de l'immigration.

24. Mettre fin au « visa Balladur » qui n'a aucunement mis fin à l'immigration illégale et lui substituer un dispositif d'attribution de visa plus réaliste et rigoureux afin de mieux maîtriser l'immigration.

Sécurité publique et sécurité civile

25. Mettre en place un dispositif de complémentarité pour l'encadrement
des mineurs délinquants entre la direction territoriale de la protection judiciaire de la jeunesse de Mayotte et celle de La Réunion.

26. Renforcer la sécurité publique de La Réunion et de Mayotte par :

- la création d'un second escadron de gendarmerie installé soit à Mayotte, soit à La Réunion ;

- la possibilité de réquisitionner des moyens aériens civils pour permettre l'acheminement des moyens de sécurité entre les deux départements.

27. Reporter la mise en place du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Mayotte du 1 ^er janvier 2014 au 1 ^er juillet 2014, voire le 1 ^er septembre 2014.

28. Permettre au futur SDIS de Mayotte de bénéficier des ressources budgétaires suffisantes pour assumer ses missions, à l'aide d'un financement adapté.

Finances et fiscalité

29. Mettre en place une procédure spécifique d'encadrement des paiements des entreprises par les collectivités territoriales.

30. Engager, dès aujourd'hui, une réflexion sur la répartition du produit fiscal issu de l'application de la fiscalité de droit commun, le 1 ^er janvier 2014, entre l'État, les collectivités territoriales mahoraises et le Parlement.

31. Prévoir une transition réaliste pour l'application de la fiscalité de droit commun, sur une période à définir.

32. Prévoir une subvention d'équilibre de l'État aux collectivités territoriales, pour financer le plan de redressement qui apparaît indispensable afin de faire face à des difficultés ciblées et circonscrites.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nos compatriotes Mahorais ont vécu plusieurs bouleversements majeurs au cours des dix dernières années, qui ont abouti à la reconnaissance officielle, complète et définitive du statut de département français de l'île de Mayotte.

Le 31 mars 2011, Mayotte est devenue le 101 ^ème département français et le 5 ^ème département d'outre-mer. Cette date représente la consécration de quarante années d'attente et d'espoir de la part de la population mahoraise et une forme de reconnaissance du profond attachement des Mahorais à la France.

Cet attachement s'est exprimé pour la première fois en 1841, lorsque le sultan Andriantsouli a demandé la protection de la France, face aux razzias effectuées par ses voisins malgaches et comoriens. Pour les Mahorais, être Français signifie ... être libre.

Entre 1974 et 1976, au moment de l'accession de l'archipel des Comores, auquel appartenait Mayotte, à l'indépendance, Mayotte choisissait à une écrasante majorité de demeurer française, alors que les trois autres îles optaient pour l'indépendance. Ce choix est à l'origine d'un contentieux international avec les autorités comoriennes, qui n'ont jamais admis le maintien de la souveraineté française sur Mayotte, contentieux qui perdure jusqu'à ce jour.

Malgré cette volonté maintes fois réaffirmée, force est de constater que l'attachement des Mahorais aux valeurs de notre pays a tardé à recevoir la réponse qu'il pouvait légitimement attendre. Mayotte a dû attendre près de quarante ans pour que son souhait d'accéder au statut de département français, régi par le droit commun, se concrétise enfin. Toutefois, la départementalisation est un processus progressif. Une période de temps suffisante, difficilement évaluable, est nécessaire pour que le droit commun de notre République s'applique, en prenant en compte les spécificités de Mayotte. On rappellera que l'évolution institutionnelle que connaît aujourd'hui Mayotte s'apparente à celle suivie par les quatre autres départements d'outre-mer ^{1 ( * )} , à la suite de la loi de départementalisation de 1946. L'extension du droit commun et son adaptation ont pris du temps, la progression des conditions de vie a été lente, suscitant parfois impatience et incompréhension. L'expérience des quatre « vieilles colonies » doit servir pour réussir au mieux le processus à Mayotte.

Votre commission des lois s'est attachée, depuis plusieurs années, à suivre l'évolution institutionnelle de Mayotte et à attirer l'attention sur les problématiques propres à ce territoire. Après les missions organisées en 1992, 2000 et 2008, votre commission a souhaité envoyer une nouvelle mission d'information afin d'apprécier, un an après, la mise en place de la départementalisation, et d'en dresser un premier bilan.

Vos rapporteurs souhaitent vivement remercier nos collègues Thani Mohamed Soilihi et Abdourahamane Soilihi pour leur accueil et le temps qu'ils ont bien voulu consacrer à présenter les problématiques mahoraises à vos rapporteurs.

Pour devenir Département, Mayotte a connu et accepté, au cours des dix dernières années, des évolutions nécessaires mais profondes qui ont pu apparaître comme un lourd sacrifice, ou un abandon brutal de certaines traditions. Ainsi, le statut civil de droit local a dû évoluer afin d'être compatible avec les droits et libertés garantis par notre Constitution. Les missions traditionnelles des cadis, piliers majeurs de la société mahoraise depuis le XIV ^ème siècle, ont été progressivement supprimées, avec la mise en application du droit commun, notamment en matière d'organisation judiciaire et d'état-civil.

A cette évolution sociale et institutionnelle profonde que le désir de départementalisation a permis d'assumer, s'ajoutent de nombreux défis auxquels Mayotte est aujourd'hui confrontée.

Les événements sociaux de septembre et d'octobre 2011 ont démontré que le phénomène de la « vie chère » ne l'avait pas épargnée. Ces événements reflètent également une certaine désillusion et impatience des Mahorais face à la départementalisation qui était prise comme un facteur d'amélioration immédiate des conditions de vie.

La croissance démographique, très forte, a conduit à une multiplication par huit de sa population en cinquante ans. Parmi les autres défis, citons celui de l'éducation, avec le manque d'équipements scolaires et de réelles difficultés pour pourvoir l'ensemble des postes d'enseignants. Celui, également, de l'immigration illégale, majoritairement originaire des autres îles des Comores, qui se traduit, en particulier, par la présence de nombre de mineurs étrangers isolés qui en est l'aspect le plus visible. Celui, enfin, des difficultés budgétaires structurelles des collectivités territoriales dont les conséquences sont préjudiciables pour l'économie mahoraise et l'accompagnement du processus de départementalisation.

Les réponses appropriées à l'ensemble de ces défis ne sont pas simples à construire, même si l'immigration illégale comorienne en constitue généralement la cause commune. Vos rapporteurs estiment qu'il est urgent de redéfinir une nouvelle politique de lutte contre l'immigration illégale, qui ne doit pas uniquement reposer sur une culture du chiffre et des objectifs, mais qui doit pleinement prendre en compte le respect de la dignité humaine. Car, derrière le nombre d'immigrés clandestins renvoyés chez eux, il y a des hommes et des femmes qui aspirent, pour eux et leurs enfants, à une vie meilleure. Ils sont ainsi prêts à braver les dangers de la mer sur les kwassas kwassas , provoquant des drames humains qui - hélas - se multiplient et se banalisent. C'est pourquoi une nouvelle politique de coopération, reposant sur des actions ciblées, doit être envisagée, afin d'aider les Comores à surmonter leurs propres difficultés. Une grande part des problématiques actuelles de Mayotte trouve son origine dans les autres îles de l'archipel des Comores.

Autrement dit, les défis auxquels sont confrontés Mayotte n'ont pas disparu avec la naissance officielle du Département de Mayotte. Beaucoup de chemin reste à faire pour que les Mahorais bénéficient de l'ensemble des droits garantis par notre Constitution.

Mayotte en quelques chiffres

Située entre l'est de l'Afrique et Madagascar dans l'océan Indien, Mayotte fait géographiquement partie de l'archipel des Comores, qui comprend en outre les îles de la Grande-Comore, d'Anjouan et de Mohéli, regroupées depuis 1975 au sein de la République fédérale des Comores.

Mayotte se trouve à 8 000 km de la métropole, 1.700 km de La Réunion, à 300 km de Madagascar et à 70 km d'Anjouan.

Enserrée dans un lagon de 1.000 km ² , sa superficie totale est de 374 km ² , les îles principales de Grande-Terre et Petite-Terre.

Population : 186.452 habitants en 2007 (160.506 en 2002, soit une augmentation de + 16,34 %) . Estimation pour 2012 : entre 230 000 et 260 000 habitants.

Taux de natalité : 41,2 %o (contre12,7 %o en métropole)

Part de la population étrangère : 75 808 personnes (soit 40,6 % de la population de Mayotte)

Nombre d'enfants moyens par femme : 3,4

Population âgée de moins de 20 ans : 54 % (contre 25 % en métropole et 35 % à La Réunion)

Population âgée de moins de 30 ans : 71 %

Population âgée de plus de 60 ans : 4 % (contre 21 % en métropole et 11 % à La Réunion)

Age moyen : 22 ans (39 ans en métropole)

Taux de croissance annuel moyen : 10,8 % (entre 2005 et 2009)

Population active : 51 524 personnes

Taux de chômage : 26,4 % (25,4 % au 31 décembre 2005)

Densité : 511 habitants/km ²

PIB par habitant en 2012 : 5 200 euros (contre 3.960 euros en 2001)

Revenu annuel moyen par ménage en 2005 : 9.337 euros (29.696 euros en métropole)

I. LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE : L'ABOUTISSEMENT D'UNE REVENDICATION ANCIENNE

A. UNE VOLONTÉ CONSTANTE DE DEVENIR UN DÉPARTEMENT D'OUTRE-MER

Mayotte a exprimé pendant plus de 160 ans un attachement indéfectible à la France. La départementalisation était revendiquée par les Mahorais comme le moyen de s'ancrer dans les institutions républicaines et de construire un avenir meilleur.

1. Une appartenance ancienne à la France

L'histoire de Mayotte est riche de multiples croisements de civilisations.

Le peuplement originel de Mayotte, qui aurait eu lieu entre le V ^ème et le VIII ^ème siècle, serait d'origine bantoue. Jusqu'au XIII ^ème siècle, Mayotte développe des relations commerciales avec les autres îles du Canal du Mozambique, Madagascar et l'Afrique. Puis, entre les XIII ^ème et XV ^ème siècles, l'archipel des Comores subit plusieurs invasions arabes, à l'origine de la culture swahilie et de la religion musulmane à Mayotte. Au cours de cette période, Mayotte est sous la domination de chefs islamisés, les Fani.

La présence européenne est attestée dès la première moitié du XV ^ème siècle, avec le débarquement de navires portugais et français, à la recherche de nouvelles routes vers les Indes, le Golfe Persique et l'Extrême-Orient. L'archipel des Comores devient à partir de cette date un point de ravitaillement majeur des navires européens.

A la fin du XVIII ^ème , l'archipel des Comores est secoué par des troubles violents, issus d'attaques extérieures principalement malgaches (razzias) qui contribuent à une forte baisse de la population de Mayotte : celle-ci s'élève, au début du XIX ^ème siècle, à 3 000 habitants environ. Ces attaques sont facilitées par l'absence de pouvoir central fort dans ces îles. Mayotte sert alors de plaque tournante dans le commerce de l'esclavage.

C'est pourquoi le sultan d'Anjouan sollicite, en 1816 , la protection de la France. Dans cette zone stratégique fragilisée par les divisions internes et la menace malgache, les principales puissances coloniales européennes - la France, le Portugal, l'Angleterre, l'Allemagne - rivalisent pour imposer leur hégémonie sur l'archipel en intervenant de plus en plus fréquemment dans les affaires politiques des souverains locaux.

Le 25 avril 1841, le sultan d'origine malgache Andriantsouli, lassé des querelles entre les sultans des Comores, cède l'île de Mayotte à la France ^{2 ( * )} , qui est en quête d'un abri maritime sécurisé depuis la perte de l'Ile de France (Maurice) au profit de l'Angleterre en 1814-1815. La France dispose ainsi d'un port stratégique majeur au coeur de l'Océan Indien. Mayotte devient dès lors protectorat français. La France étend par la suite son protectorat aux trois autres îles de l'archipel (Mohéli en 1886, la Grande Comore et Anjouan en 1892), les Comores étant placées sous l'autorité du gouverneur de Mayotte. Un décret du 9 avril 1908 ^{3 ( * )} rattache Mayotte au Gouvernement Général de Madagascar. Enfin, la loi du 25 juillet 1912 transforme les protectorats des Comores en colonies et rattache l'ensemble de l'Archipel au Gouvernement Général de Madagascar en 1914 ^{4 ( * )} .

La loi du 9 mai 1946 ^{5 ( * )} , suivie d'un décret du 24 septembre 1946 ^{6 ( * )} , confère une autonomie administrative à l'archipel des Comores, qui est désormais séparé de Madagascar, par l'octroi du statut de Territoire d'Outre-mer (TOM), Dzaoudzi devenant son chef-lieu. Par-delà ce statut, les Comores ont bénéficié d'un régime spécifique qui a permis de leur confier une autonomie interne renforcée, d'abord avec la loi du 22 décembre 1961 ^{7 ( * )} , puis avec la loi du 3 janvier 1968 ^{8 ( * )} .

2. Le statut de collectivité territoriale de la République de 1976

a) La volonté de Mayotte de demeurer un territoire français

En 1958, le Général De Gaulle avait proposé aux populations d'outre-mer d'opter, par référendum, pour l'indépendance, le statut de territoire d'outre-mer ou celui de département d'outre-mer. Les Mahorais ayant majoritairement exprimé leur préférence pour ce dernier, les quatre conseillers mahorais représentant l'archipel à l'assemblée territoriale des Comores avaient déposé une motion tendant à demander la départementalisation de Mayotte. Débattue le 11 décembre 1958, cette motion fut rejetée par l'assemblée territoriale des Comores qui estimait que, eu égard à leurs moeurs et coutumes particulières, les Mahorais s'intègreraient difficilement au statut français.

Un nouveau référendum sur l'indépendance des îles de l'Archipel des Comores est organisé le 22 décembre 1974 par les autorités françaises. A l'initiative du Sénat, il a été décidé que la consultation concernerait « des populations » et non « la population », afin de permettre un décompte des suffrages île par île. Ce scrutin d'autodétermination aboutit à une quasi-unanimité en faveur de l'indépendance dans les îles de la Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli (94,56 %). En revanche, les résultats à Mayotte reflètent la volonté de la population mahoraise de demeurer au sein de la République française, avec une majorité de 63,82 %. Les Mahorais sont foncièrement opposés à l'indépendance qui est, à leurs yeux, synonyme d'instabilité politique, d'insécurité et de privations de libertés résultant des régimes dictatoriaux.

A l'issue de cette consultation, la loi du 3 juillet 1975 ^{9 ( * )} organise l'accession des Comores à l'indépendance. Elle prévoit l'adoption d'une Constitution par voie référendaire en précisant que le décompte des suffrages s'effectuera, là encore, île par île. Toutefois, suite à la déclaration du président du gouvernement des Comores, le 6 juillet 1975, après l'indépendance de l'archipel, sans que les élus de Mayotte, opposés à cette évolution, n'aient été préalablement consultés, la loi du 31 décembre 1975 ^{10 ( * )} met fin à l'appartenance à la République française des îles de Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli et prévoit l' organisation de deux nouvelles consultations à Mayotte afin de déterminer l'évolution institutionnelle de celle-ci.

La première consultation , qui a lieu le 8 février 1976 , demande aux Mahorais s'ils souhaitent rester Français. Les résultats confirment ceux de la consultation du 22 décembre 1974 et reflètent la volonté de la population de maintenir Mayotte au sein de la République française, avec un plébiscite de 99,4 %.

La deuxième consultation est organisée le 11 avril 1976 et invite la population de Mayotte à déterminer son statut au sein de la République. La formulation ambiguë de la question posée par le Gouvernement -« Désirez-vous que Mayotte conserve ou abandonne le statut de territoire d'outre-mer ? »- démontre la volonté des autorités françaises d'éviter un vote massif en faveur de la départementalisation. Pourtant, le statut de territoire d'outre-mer est rejeté par 97,47 % des suffrages exprimés tandis que 79,59 % des votants ont exprimé leur souhait de voir Mayotte dotée du statut de département d'outre-mer, en déposant dans l'urne un bulletin « sauvage », considéré de facto comme nul.

b) Un statut hybride et provisoire entre 1976 et 2001

Malgré les résultats sans appel des deux consultations organisées en 1976, les autorités françaises n'ont pas souhaité donner un statut définitif à Mayotte afin de ne pas raviver les tensions internationales avec les Comores. En effet, la République fédérale islamique des Comores continue de revendiquer sa souveraineté sur Mayotte, arguant des principes d'intangibilité des frontières issues de la décolonisation et de l'intégrité territoriale des États.

Par ailleurs, malgré la forte majorité des Mahorais en faveur de la départementalisation de Mayotte, les gouvernements français successifs ne semblent pas disposés à accéder à cette revendication. Ainsi, si un projet de loi prévoyant la départementalisation de Mayotte est déposé à l'Assemblée nationale le 12 mai 1976, il est ensuite retiré sans avoir été discuté.

C'est pourquoi la loi du 24 décembre 1976 ^{11 ( * )} dote Mayotte d'un statut provisoire de collectivité territoriale de la République , collectivité sui generis , sur le fondement de l'article 72 de la Constitution. Ainsi, Mayotte n'est ni un département d'outre-mer, ni un territoire d'outre-mer, mais participe des deux systèmes.

Les caractéristiques du statut provisoire de Mayotte de 1976

Le statut provisoire de Mayotte de 1976, qui durera jusqu'en 2001, emprunte des caractéristiques aux départements d'outre-mer et à l'ancienne catégorie des territoires d'outre-mer.

1. Les caractéristiques de Mayotte empruntées aux départements d'outre-mer

L'île de Mayotte est divisée en dix-neuf cantons et dix-sept communes, dispose d'un conseil général élu au suffrage universel direct pour six ans, le mandat de conseiller général de Mayotte étant par ailleurs assimilé à celui de conseiller général de département.

Mayotte est toutefois laissée à l'écart des lois de décentralisation de 1982-1983 et demeure régie par l'organisation administrative applicable aux départements et aux communes de métropole avant l'adoption de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ^{12 ( * )} : ainsi, le préfet exerce, en plus de sa fonction de représentant du Gouvernement, celle d'exécutif du conseil général de la collectivité territoriale. A ce titre, il prépare et exécute les décisions votées par les conseillers généraux, notamment comme ordonnateur des dépenses de la collectivité. Les actes du conseil général et des communes sont par ailleurs soumis à une tutelle a priori .

S'agissant des dix-sept communes, créées en 1977 par regroupement des soixante-dix villages de l'île, elles sont administrées par un conseil municipal présidé par le maire. En raison de l'absence d'impôts locaux perçus par les communes, leurs ressources proviennent exclusivement des dotations de l'État et de subventions de la collectivité territoriale.

2. Les caractéristiques de Mayotte empruntées aux territoires d'outre-mer

La collectivité territoriale de Mayotte conserve le régime de spécialité législative propre aux territoires d'outre-mer : ainsi, les lois françaises ne s'appliquent à Mayotte que sur mention expresse du législateur ^{13 ( * )} .

De plus, Mayotte appartient aux Pays et Territoires d'Outre-mer (PTOM) au regard de l'Union européenne. En conséquence, elle ne fait pas partie intégrante de l'Union européenne et n'est pas éligible aux fonds structurels européens, contrairement aux départements d'outre-mer. Cette situation lui permet toutefois de conserver un statut fiscal et douanier particulier.

Enfin, la loi du 22 décembre 1979 ^{14 ( * )} réaffirme l'ancrage de Mayotte dans la République française en précisant que « l'île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d'y appartenir sans le consentement de sa population ».

3. Une accélération du processus de départementalisation depuis 2000

a) Les premiers pas de la départementalisation : l'accord du 27 janvier 2000

Le 27 janvier 2000, un accord sur l'avenir de Mayotte est signé entre le secrétaire d'État à l'Outre-mer de l'époque (M. Jean-Jack Queyranne) et le président du conseil général (M. Younoussa Bamana), ainsi que les principaux partis politiques de l'île. Cet accord, point d'orgue d'une longue démarche de concertation, propose de fixer les objectifs communs de l'État et de la collectivité ainsi que des orientations statutaires. Il prévoit ainsi de :

- fixer un calendrier en vue de l'évolution de Mayotte vers le statut de « collectivité départementale » ; ce statut avait vocation à la rapprocher du droit commun, tout en étant adapté à l'évolution de la société mahoraise, la collectivité étant maintenue dans l'article 74 de la Constitution ;

- consulter la population sur les grandes lignes du futur statut avant le 31 juillet 2000 ;

- doter progressivement le conseil général de nouvelles compétences exercées, dans le droit commun, par les départements et régions ;

- transférer l'exécutif du conseil général, auparavant détenu par les préfets, au président du conseil général au terme d'un délai prévu par la loi.

Conformément aux engagements pris, la population de Mayotte est consultée, le 2 juillet 2000 , et se prononce à 72,94 % en faveur de cet accord. La loi du 11 juillet 2001 ^{15 ( * )} , qui en traduit les principales orientations, réaffirme l'appartenance de Mayotte à la République et dote l'île du statut de « collectivité départementale », tout en admettant implicitement l'impossibilité d'une départementalisation à court terme du fait des spécificités locales. Elle fixe les étapes de la décentralisation qui vise essentiellement à mettre en pratique les grands principes régissant l'organisation administrative ^{16 ( * )} des départements issus de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 : ceux-ci s'appliquent désormais à Mayotte.

Par ailleurs, la loi précitée de 2001 maintient le principe de spécialité législative , en y apportant des dérogations : elle distingue ainsi certaines matières qui relèvent désormais du principe de l'identité législative ^{17 ( * )} .

L'article 2 prévoit qu'« à compter de la première réunion qui suivra son renouvellement en 2010, le conseil général de Mayotte peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte ».

b) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003

(1) La consécration constitutionnelle de Mayotte

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ^{18 ( * )} représente une étape essentielle dans l'évolution institutionnelle de Mayotte avec son inscription au deuxième alinéa de l'article 72-3 de la Constitution selon lequel :

« La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.

« La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte , Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l'article 73 pour les départements et les régions d'outre-mer, et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l'article 73, et par l'article 74 pour les autres collectivités. [...] ».

L'appartenance de Mayotte à la France reçoit ainsi une consécration constitutionnelle et, de fait, la plus forte garantie de pérennité que puisse offrir notre droit.

Toutefois, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 établit une nouvelle classification juridique des territoires situés en outre-mer, en distinguant les départements et les régions d'outre-mer ^{19 ( * )} , régis par l'article 73 de la Constitution, et les collectivités d'outre-mer (COM), reposant sur l'article 74 de la Constitution, nouvelle catégorie se substituant aux anciens territoires d'outre-mer (Polynésie française et îles Wallis-Et-Futuna) et les collectivités d'outre-mer à statut particulier créées par la loi en application de l'ancien article 72 de la Constitution (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon). Pour les COM, la Constitution prévoit l'élaboration de statuts particuliers dont, aux termes du deuxième alinéa de l'article 74 de la Constitution, les principaux éléments relèvent d'une loi organique, à savoir :

- les conditions dans lesquelles les lois et les règlements sont applicables ;

- les compétences de la collectivité ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

- les conditions de consultation des institutions de la collectivité sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières la concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

Mayotte devenant, en raison de la révision constitutionnelle de 2003, une collectivité d'outre-mer, une modification de son statut s'est imposée, certaines dispositions statutaires de la loi du 11 juillet 2001 devant être reclassées au niveau organique. C'est l'un des objets de la loi organique du 21 février 2007 ^{20 ( * )} .

(2) La loi organique du 21 février 2007

L'article 2 de la loi organique du 21 février 2007 réécrit le statut de Mayotte, dont les dispositions sont insérées dans la nouvelle sixième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT) consacrée aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Elle comporte en outre des dispositions relatives à la mise en oeuvre du droit de pétition, du référendum local et de la consultation des électeurs.

Les dispositions issues de la loi du 11 juillet 2001 sont également actualisées afin de tenir compte de l'intervention de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales ^{21 ( * )} .

La loi organique prévoit également que la collectivité départementale de Mayotte exerce désormais les compétences dévolues par les lois et règlements aux départements et aux régions. Elle précise les conditions d'exercice du pouvoir fiscal et douanier de la collectivité et adapte les dispositions relatives au fonctionnement du conseil général ainsi qu'au contrôle de légalité.

Les domaines dans lesquels les lois et règlements s'appliquent de plein droit sont considérablement étendus : depuis le 1 ^er janvier 2008, le principe est celui de l'application de plein droit des lois et règlements (principe de l'identité législative), à l'exception de ceux pour lesquels il n'est pas envisageable de passer immédiatement au régime d'identité ^{22 ( * )} , c'est-à-dire :

- les impôts, droits et taxes ;

- la propriété immobilière et les droits réels immobiliers ; le cadastre ; l'expropriation ; la domanialité publique ; l'urbanisme ; la construction ; l'habitation et le logement ; l'aménagement rural ;

- la protection sociale et l'action sociale ;

- le droit syndical ; le droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;

- l'entrée et le séjour des étrangers et le droit d'asile ;

- les finances communales.

Enfin, le nouveau statut avance à 2008 la date à partir de laquelle le conseil général peut adopter une résolution tendant à demander une évolution statutaire, sur le fondement de l'article 72-4 de la Constitution.

c) L'aboutissement de la départementalisation de Mayotte (2008-2011)

Dès la première réunion suivant son renouvellement, le 18 avril 2008 , le conseil général de Mayotte adopte, à la majorité absolue de ses membres et au scrutin public, « une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte et son accession au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution » ^{23 ( * )} .

L'évolution statutaire des collectivités d'outre-mer

L'article 72-4 de la Constitution prévoit une procédure spécifique pour l'évolution statutaire de tout ou partie d'une collectivité territoriale d'outre-mer soumise à l'un des régimes des articles 73 et 74 vers l'autre régime juridique.

Tout changement de statut doit être décidé par une loi organique et, pour tout ou partie d'une collectivité d'outre-mer, « ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli ». Le second alinéa de l'article 72-4 de la Constitution décrit la procédure de consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située en outre-mer sur toute question relative à son organisation, ses compétences ou son régime législatif. Elle peut être proposée par le gouvernement pendant la durée des sessions ou conjointement par les deux assemblées. Il revient toutefois au Président de la République de décider de l'organisation de cette consultation. Si la consultation porte sur un changement de statut et est organisée sur proposition du gouvernement, ce dernier est tenu de faire une déclaration, suivie d'un débat, devant chaque Assemblée.

Par ailleurs, conformément au dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution, « la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outremer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ».

A la suite de l'adoption de cette résolution et conformément aux engagements du Président de la République, le gouvernement a proposé, le 8 janvier 2009, un Pacte pour la départementalisation de Mayotte , feuille de route définissant les étapes de la création du futur Département de Mayotte, qui prévoyait que :

- la collectivité départementale de Mayotte deviendrait un département d'outre-mer relevant de l'article 73 de la Constitution, qui exercerait en outre les compétences d'une région d'outre-mer ;

- l'effectif du conseil général, qui compte dix-neuf conseillers, serait renforcé ;

- au plus tard à la date envisagée pour le renouvellement de la moitié des conseillers généraux, c'est-à-dire au printemps 2011, serait organisée l'élection de la totalité des nouveaux conseillers de Mayotte ;

- une fois les nouveaux conseillers élus, les nouvelles institutions seraient mises en place : ainsi, l'assemblée départementale élirait son président et l'existence du Département de Mayotte serait alors effective.

En application de l'article 72-4 de la Constitution, le gouvernement a fait une déclaration, suivie d'un débat, sur la consultation des électeurs de Mayotte relative à la départementalisation, le 11 février 2009, devant l'Assemblée nationale et le lendemain devant le Sénat.

Les électeurs de Mayotte ont ensuite été consultés, le 29 mars 2009 , sur la question suivante : « Approuvez-vous la transformation de Mayotte en une collectivité unique appelée Département, régie par l'article 73 de la Constitution, exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d'outre-mer ? ». Les Mahorais ont répondu massivement en faveur de la transformation institutionnelle de Mayotte, le « oui » recueillant 95,2 % des suffrages exprimés, avec un taux de participation de 61,37 % des électeurs inscrits.

Ainsi, la loi du 3 août 2009 ^{24 ( * )} tire les conséquences de ce résultat et pose le principe de la départementalisation de Mayotte : elle prévoit qu'à compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil général en mars 2011, la collectivité départementale de Mayotte deviendra le Département de Mayotte.

Sur la base de ce principe, une loi simple et une loi organique sont promulguées le 7 décembre 2010 ^{25 ( * )} afin de déterminer les conditions du passage de Mayotte dans le régime d'identité législative et de l'application du droit commun, sous réserve des adaptations rendues nécessaires en raison de ses caractéristiques et contraintes particulières, conformément à l'article 73 de la Constitution. Ces deux lois précisent les conditions de fonctionnement des nouvelles institutions du Département, collectivité unique exerçant les attributions d'un département et d'une région d'outre-mer. Ainsi, le Département de Mayotte sera pourvu d'un conseil général, dont le président exercera les prérogatives des présidents de conseil général et de conseil régional. Le conseil général de Mayotte sera assisté par deux organes consultatifs distincts : le conseil économique, social et environnemental régional et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement. Le conseil général est par ailleurs soumis au régime électoral de droit commun, c'est-à-dire le scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

Il est également prévu un accompagnement spécifique de Mayotte destiné à préparer son entrée dans le droit commun, avec :

- la mise en place d'un comité local pour l'évaluation des charges (CLEC). L'entrée dans le droit commun s'accompagne du transfert, par l'État, de compétences qui seront ensuite exercées par le Département de Mayotte, mais aussi de la création de compétences non exercées avant la départementalisation ainsi que l'extension de compétences existantes. Conformément au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, la compensation des charges nouvelles résultant de transferts, créations et extensions de compétences implique l'intervention de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), composante du comité des finances locales (CFL). Celle-ci rend un avis sur l'évaluation des dépenses en cas de transfert de compétences et constate les dépenses résultant d'une création ou d'une extension de compétences. La CCEC traitant de catégories de collectivités (communes, départements ou régions) et non d'une collectivité unique (comme Mayotte), un comité local pour l'évaluation des charges (CLEC) a été créé à Mayotte, afin de prendre en compte les conditions particulières de la départementalisation et la situation financière difficile du conseil général de Mayotte. Cette instance est destinée à devenir une instance de dialogue entre les élus et l'État ;

- la création d'un fonds mahorais de développement économique, social et culturel , chargé de subventionner des projets publics ou privés en vue du développement des secteurs économiques créateurs d'emplois, des structures d'accueil et d'hébergement, et des actions dans les domaines sociaux et de solidarité, du logement social et pour la résorption de l'habitat insalubre ;

- le maintien d'aides spécifiques jusqu'en 2014 , celles-ci étant nécessaires tant que la fiscalité locale de droit commun n'est pas mise en place. C'est pourquoi le régime fiscal et douanier actuel et le fonds intercommunal de péréquation (FIP) des communes de Mayotte, ainsi que la dotation de rattrapage et de premier équipement et les centimes additionnels à l'impôt sur le revenu des personnes physiques, ressources affectées aux communes, ont été conservés.

La départementalisation est officiellement intervenue le 31 mars 2011 , à l'occasion de la première réunion du conseil général ayant suivi son renouvellement partiel. Il convient de préciser que les conseillers généraux élus en 2011 le sont pour une durée de trois ans, puisque le conseil général sera renouvelé en totalité en 2014. L'objectif est de faire coïncider la fin du mandat des conseillers généraux élus en 2011 avec celle des mandats des conseillers généraux et des conseillers régionaux de métropole et des autres DOM.

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* ¹ Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion.

* ² Représentée par le Commandant Passot.

* ³ Décret du 9 avril 1908, publié au Journal officiel de Madagascar du 23 mai 1908, p. 362.

* ⁴ Décret du 23 février 1914, publié au Journal officiel de Madagascar du 31 mars 1914, p. 413.

* ⁵ Loi n° 46-973 du 9 mai 1946 conférant l'autonomie administrative et financière à l'archipel des Comores, publiée au Journal officiel de la République française du 10 mai 1946, p. 3973.

* ⁶ Décret n° 46-2058 du 24 septembre 1946 Organisation des pouvoirs publics aux Comores.

* ⁷ Loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l'organisation des Comores.

* ⁸ Loi n° 68-4 du 3 janvier 1968 modifiant et complétant la loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l'organisation des Comores.

* ⁹ Loi n° 75-560 du 3 juillet 1975 relative à l'indépendance du territoire des Comores.

* ¹⁰ Loi n° 75-1337 du 31 décembre 1975 relative aux conséquences de l'autodétermination des îles des Comores.

* ¹¹ Loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte.

* ¹² Ordonnances n° 77-449 et 77-450 du 29 avril 1977 portant extension et adaptation de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et du code des communes à Mayotte.

* ¹³ Article 10 de la loi précitée du 24 décembre 1976.

* ¹⁴ Loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979 relative à Mayotte.

* ¹⁵ Loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

* ¹⁶ Principes fixés par la loi de décentralisation du 2 mars 1982. Ce statut, fondé sur l'article 72 de la Constitution et destiné à entrer progressivement en vigueur au gré des renouvellements triennaux successifs du conseil général en 2004 et 2008, a été codifié dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux départements.

* ¹⁷ Nationalité, état et capacité des personnes, régimes matrimoniaux, successions et libéralités, droit pénal, procédure pénale, procédure administrative, postes et télécommunications, droit électoral et certaines dispositions du code de commerce.

* ¹⁸ Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* ¹⁹ Il s'agit, à cette date, de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane et de La Réunion.

* ²⁰ Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* ²¹ Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* ²² Article L.O. 6113-1 du CGCT.

* ²³ Article L.O. 6111-2 du CGCT.

* ²⁴ Loi n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.

* ²⁵ Loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte et loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.