D. L'EUROPE PEINE QUANT À ELLE À DÉFINIR UNE STRATÉGIE MARITIME FAUTE D'AVANCÉE DANS LE SENS D'UNE POLITIQUE DE DÉFENSE COMMUNE
Dans le domaine maritime, nombre de sujets ne peuvent se poser en effet qu'au niveau du continent, qu'il s'agisse de la pêche, de la pollution, de la sécurisation des voies maritimes ou même d'industries navales. Or tel n'est pas le cas.
1. Malgré des enjeux maritimes communs, l'espace maritime européen reste marqué par le fait national
Les pays européens ont des intérêts stratégiques communs sur les mers qu'ils partagent. Le plus évident d'entre eux est la préservation des voies maritimes d'approvisionnement.
Au nord du continent les menaces sont avant tout environnementales. Les détroits danois, la Manche, deuxième passage plus emprunté au monde après Malacca doit avant tout faire face aux risques de collisions, de naufrages et de marées noires.
Comme l'a souligné le Vice-amiral d'escadre Bruno Nielly, Préfet maritime de la Manche et de la Mer du Nord, Commandant de la zone maritime Manche et Mer du Nord et commandant l'arrondissement maritime de la Manche et de la Mer du Nord, « avec 80 000 bâtiments qui traversent chaque jour les 16 miles nautiques qui séparent le cap Gris-Nez et Douvres, les risques d'incidents sont élevés et font peser sur l'ensemble de l'économie européenne un risque majeur compte tenu du poids des approvisionnements transitant par Calais, Anvers et Rotterdam ». Au risque d'accident, s'ajoute le risque terroriste, le minage artisanal de ces ports étant facilement accessible pour des groupes terroristes organisés.
Au sud du continent, la Méditerranée a constitué depuis les débuts de navigation le théâtre de conflits majeurs. Le détroit de Gibraltar constitue encore un passage sensible mais étroitement surveillé où les pays européens ont un intérêt commun à lutter contre le risque terroriste et l'immigration illégale.
Au-delà des eaux territoriales des pays européens, si on laisse de côté le cas particulier des détroits turcs, le canal de Suez constitue sans aucun doute une artère vitale pour les approvisionnements du continent européen en pétrole et en produits manufacturés d'Asie.
Toute fermeture de ce canal, comme ce fut le cas de 1967 à 1975, impose aux tankers et aux porte-conteneurs le passage par la route du Cap de bonne espérance au sud de l'Afrique. De l'autre côté du canal, le détroit de Bâb el Mandeb en face des côtes somaliennes donnent accès à l'océan Indien.
L'importance de ce point de passage pour le commerce européen est telle que sa sécurisation face à l'augmentation des actes de piraterie a suscité la première opération maritime d'envergure de l'Union européenne avec l'opération Atalante.
Protection de la marine marchande et sécurisation d'une grande voie d'approvisionnement énergétique ont ainsi été les moteurs de la première coopération institutionnalisée dans le domaine maritime avec le déploiement de capacités militaires susceptibles d'intercepter les pirates grâce à des navires de guerre et des commandos marine, mais aussi de capacités civiles avec les escortes de la marine marchande et des convois humanitaires du programme alimentaire mondial avec les autorités somaliennes et les coopérations juridiques nécessaires à l'arrestation et au jugement des pirates.
Mises à part l'opération Atalante et, dans une moindre mesure, l'agence FRONTEX chargée de la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, force est de constater que les pays européens n'ont pas encore dégagé une vision commune des enjeux maritimes du continent préalable à l'ébauche d'une politique maritime européenne intégrée .
Si les Etats membres de l'Union partagent l'océan Atlantique à l'Ouest et la Méditerranée au Sud, la gestion des questions maritimes, que cela soit d'un point de vue juridique, administratif ou militaire, reste marquée par le fait national ou par des politiques sectorielles relativement étanches.
D'un point de vue juridique, le droit communautaire a une influence limitée sur une législation encore structurée par le droit international de la mer et les législations nationales.
Dans la majorité des cas, le droit français s'applique sur le territoire géographique français et il en est de même pour les autres droits nationaux. Dans les eaux internationales, en un point géographique donné, c'est le droit de l'Etat du navire qui s'y trouve qui s'applique. Autrement dit quand un pétrolier de nationalité turque commet une infraction dans le golfe de Gascogne à 50 kilomètres des côtes françaises, c'est le droit turc qui s'applique. D'où les difficultés et la longueur des procès quand il y a, par exemple, une pollution sur une plage française.
De plus, sur les mers, chaque « domaine » à sa réglementation propre : la pollution, la pêche, l'exploitation des fonds marins, les trafics de drogue, d'êtres humains dont certaines relèvent du domaine communautaire et d'autres des législations nationales.
D'un point de vue administratif, les 27 pays de l'UE, ont des organisations spécifiques, certains avec des garde-côtes, d'autres avec des organisations interministérielles, des territoires spécifiques comme la France qui est présente dans l'océan Indien et dans le pacifique ou l'Autriche qui n'a pas d'accès à la mer. Certains pays européens donnent aux commandants des navires militaires des attributions juridiques de police administrative que d'autres se refusent à donner.
Quant au domaine militaire, il est un des aspects les plus récents de la construction européenne marquée par l'échec de la Communauté Européenne de Défense. Longtemps exclusivement centrée sur les aspects économiques, l'Union européenne n'en est qu'aux prémices d'une politique de sécurité et de défense commune.
Dès lors, la perception européenne de la montée en puissance des enjeux maritimes ne peut être que déséquilibrée, avec, d'un côté, une politique maritime intégrée qui avance progressivement tandis que, de l'autre, le volet maritime de la Politique de sécurité et de défense commune reste embryonnaire
2. Une Politique Maritime Intégrée de l'Union européenne qui se met progressivement en place
S'agissant des enjeux économiques et environnementaux, la stratégie maritime nationale française s'intègre, en effet, dans une Politique Maritime Intégrée de l'Union européenne dont la stratégie a été définie par le Livre bleu européen et le Plan d'action pour une politique maritime intégrée de 2007.
L'objectif premier de cette politique communautaire est de traiter au niveau de l'Union des questions qui dépassent le cadre national afin de maximiser une exploitation durable des mers et des océans tout en permettant la croissance de l'économie maritime et des régions côtières de l'Europe.
Comme l'a souligné le Secrétaire général de la mer, Monsieur Michel Aymeric, devant la commission des affaires étrangères, de défense et des forces armées, le 22 février 2012, cette politique européenne montre que la mer doit s'envisager autrement que dans la copie de dispositions terrestres : « elle est une entité homogène, qui relie des territoires entre eux sans pour autant être découpée comme sur un cadastre. La logique du « parc à huîtres » relève d'une utopie, et il convient de penser l'espace maritime dans son ensemble, où les usages se combinent, se complètent et s'affrontent. ».
L'Europe compte 70 000 kilomètres de côtes, elle est bordée de deux océans et de quatre mers : l'océan Atlantique et l'océan Arctique, la mer Baltique, la mer du Nord, la mer Méditerranée et la mer Noire. Les régions maritimes de l'Union européenne contribuent pour environ 40 % au PIB et représentent environ 40 % de sa population.
De ce fait, le bien-être de l'Europe, comme de la France, est donc inextricablement lié à la mer. Les ports maritimes et le secteur du transport maritime permettent à de nombreux pays européens de tirer parti de la croissance rapide du commerce international et de jouer un rôle dans l'économie mondiale, tandis que l'exploitation des ressources minérales, l'aquaculture, les biotechnologies marines et les nouvelles technologies sous-marines offrent également des possibilités commerciales de plus en plus importantes.
Pour que les entreprises européennes puissent être compétitives, il faut, au préalable, s'assurer que l'utilisation du milieu marin est véritablement durable. La vulnérabilité croissante des régions côtières, l'encombrement de plus en plus important des eaux côtières, le rôle clé des océans dans le système climatique et la dégradation constante du milieu marin sont autant d'éléments qui invitent l'Union européenne à s'intéresser davantage à la mer et aux océans dont les problématiques dépassent le cadre des frontières nationales.
Trop longtemps, les politiques communautaires, concernant notamment les transports maritimes, la pêche, l'énergie, la surveillance et le contrôle des mers, le tourisme, le milieu marin et la recherche marine, ont évolué séparément, engendrant parfois des défaillances, des incohérences et des conflits d'utilisation.
Forte de ce constat, la Commission puis le Conseil Européen ont adopté une politique maritime intégrée, englobant tous les aspects des relations avec les mers et les océans.
Cette approche devrait, à terme, fournir un cadre politique cohérent permettant un développement optimal et écologiquement viable de toutes les activités liées à la mer.
De nombreuses initiatives existent déjà en matière de coopération pour la sécurité maritime au sein de l'Union européenne :
• L'UE a créé l'Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA) dès 2003, qui a mis en place un système de surveillance et d'information basé sur trois systèmes d'information.
• L'agence FRONTEX, installée fin 2005, consacre également la majeure part de son activité et de son budget à la surveillance maritime des frontières de l'UE.
• L'agence européenne de défense (AED) a mené l'initiative MARSUR de connexion de réseaux de surveillance maritime en 2009-2010, afin de constituer de futures capacités en Europe, en intégrant les systèmes existants au sein des Etats membres.
L'opération ATALANTA, précédemment citée, constitue bien sûr une initiative emblématique de l'Union européenne permettant de lutter contre la piraterie en Somalie.
La Commission européenne, avec l'approbation du Conseil européen, a également diffusé deux communications (Commission Européenne (2009, 538) et Commission Européenne (2010, 584) appelant une surveillance maritime intégrée au sein de l'UE.
La première a énoncé des principes directeurs, la seconde a défini une feuille de route en 6 étapes sur 2010-2012 pour « la voie de l'intégration de la surveillance maritime : un environnement commun de partage de l'information pour le domaine maritime de l'UE» (CISE).
Le CISE recouvre 6 fonctions (sécurité maritime, contrôle des pêches, préparation et réaction en matière de pollution marine, douanes, contrôle aux frontières, application de la législation et défense).
Les étapes sont l'identification des communautés d'utilisateurs, la cartographie des échanges de données et l'identification des carences en la matière, la définition de niveaux communs de classification de données, la construction du cadre de soutien nécessaire au CISE.
Des initiatives existent également au-delà des frontières de l'UE via des initiatives régionales impliquant des pays de l'UE et leur voisinage (Mer Baltique, ou en Méditerranée avec les pays d'Afrique du Nord).
La coopération avec les puissances mondiales (Etats-Unis, Inde, Chine) s'effectue également par le truchement de l'OMI (Organisation Maritime Internationale), qui dès 2005 avait attiré l'attention de l'ONU sur la recrudescence de la piraterie et, également, de l'OTAN qui contribue à la lutte contre la piraterie dans le golfe d'Aden via ses groupes maritimes permanents.
Afin d'assurer la compétitivité, la sûreté et la sécurité du secteur, la Commission européenne s'est engagée à créer une stratégie pour atténuer les conséquences du changement climatique dans les régions côtières, à revaloriser les qualifications professionnelles et les études dans le domaine maritime pour offrir de meilleures perspectives de carrière dans le secteur et à réaliser un espace maritime européen sans barrières administratives ni douanières ainsi qu'une stratégie globale des transports maritimes pour la période 2008-2018 afin d'améliorer l'efficacité et la compétitivité des transports maritimes en Europe.
La Politique Maritime Intégrée a ainsi vocation à inscrire les politiques sectorielles (transport maritime, concurrence des entreprises maritimes, emploi, recherche scientifique, pêcheries, politique portuaire, protection de l'environnement marin...) dans un cadre politique cohérent.
Elle couvre donc un spectre large : questions économiques, écologiques et sécuritaires, logiques d'aménagement du territoire.
Depuis 2010, l'accent est mis sur la planification de l'espace maritime, la surveillance maritime intégrée et la recherche marine, avec pour objectif la protection et la gestion durable de l'environnement marin.
Si cet aspect des enjeux maritimes communs progresse et constitue sans doute la bonne échelle pour une politique publique marine d'envergure, il n'en va pas de même du volet maritime de la Politique de sécurité et de défense commune.
3. Un volet maritime de la Politique de sécurité et de défense commune embryonnaire
La vision française des enjeux de défense liés à la maritimisation ne peut pas encore s'appuyer sur la définition d'une stratégie navale européenne faute d'avancées concrètes dans la structuration d'une politique de sécurité et de défense commune.
Des progrès significatifs ont cependant été réalisés depuis le traité d'Amsterdam. L'Union Européenne a, en effet, le droit, sur la base d'une décision unanime, de mener des opérations militaires de répression et de maintien, d'imposition ou de rétablissement de la paix.
La « Politique de sécurité et de défense commune » est désormais inscrite au titre V section 2 du Traité de l'Union Européenne entré en vigueur en décembre 2009.
L'Union européenne s'est dotée d'institutions chargées de mettre en oeuvre cette politique de sécurité et de défense commune, tel le comité politique et de sécurité. Le traité de Lisbonne a institutionnalisé l'Agence européenne de défense (AED), de même que la coopération renforcée permet de contourner l'obligation d'unanimité et de constituer des groupes restreints dans le domaine de la défense.
L'union européenne s'est ainsi dotée, en théorie, des moyens d'agir sans dépendre de l'Alliance atlantique. Sans être une défense commune, la politique de sécurité de défense commune confère à l'Union la capacité à manier en commun une diplomatie et des moyens militaires au service de la gestion de crise.
Les résultats de cette politique ne sont d'ailleurs pas entièrement négligeables, puisque, depuis 2003, 22 opérations ont été menée telles que l'opération Artémis en République démocratique du Congo ou la mission Atalante s'attaquant à la piraterie au large de la Somalie.
Il reste que ces progrès, au demeurant modestes, ne sont pas encore le produit d'une vision partagée d'enjeux stratégiques communs.
Non seulement des divergences majeures ont empêché l'Union de jouer un rôle en tant que tel aussi bien lors de la guerre en Irak que de l'intervention en Libye, mais les Européens se sont révélés incapables de produire une vision commune à travers un Livre blanc de la sécurité et la défense européenne.
Ainsi, malgré les progrès de la construction européenne, la mise en place des institutions prévues par le traité de Lisbonne, malgré les évolutions du contexte international et la montée en puissance des pays émergents, malgré la détérioration des finances publiques de l'ensemble des pays européens mettant à mal la capacité des Etats à financer individuellement leur effort de défense, les pays européens ne se sont pas mis d'accord pour actualiser la Stratégie de Sécurité Européenne (ESS European Strategy Security) approuvée en décembre 2003.
Toutes les personnes auditionnées par le groupe de travail ont ainsi insisté sur le fait que les difficultés en matière de mutualisation venaient avant tout de l'absence d'une définition partagée d'intérêts communs.
Cette situation n'a pas empêché certains progrès. Ainsi l'état-major militaire de l'UE a-t-il produit un concept des opérations de sécurité maritime (MSO) qui pose les fondements d'une doctrine d'emploi de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) dans le domaine maritime.
Cette rédaction laborieuse a posé le problème du champ des missions éligibles à la PSDC. Certaines nations souhaitaient restreindre le concept aux strictes missions de lutte contre les activités illégales en mer, en ne faisant que capitaliser le retour d'expérience d'Atalante.
La Commission souhaitait, pour sa part, un concept qui englobe l'ensemble beaucoup plus large des missions pouvant être conduites sous l'égide de la PSDC. Au final, un compromis a été trouvé. Par rapport à l'OTAN, la spécificité et la plus-value de l'UE résident dans la capacité de mettre en oeuvre une réelle approche globale.
Le concept de MSO était la deuxième expérience d'approche globale après la surveillance maritime qui avait fait quant à elle l'objet d'un meilleur consensus.
En parallèle à ces travaux, devait être discutée la déclinaison maritime de la stratégie de sécurité européenne.
Le Conseil des affaires étrangères du 23 mars 2012 a décidé l'activation du Centre d'opérations de l'UE (OPCEN).
Cette activation revêt une importance particulière par son caractère permanent.
Elle s'inscrit dans le cadre spécifique de la stratégie pour la Corne de l'Afrique. Son armement en personnel est modeste (moins de 20 personnes), mais il correspond aux besoins de sa mission. Son mandat est initialement prévu pour 2 ans avec une première revue sous 6 mois.
Hébergé par l'état-major de l'Union européenne (EMUE) qui en assurera le soutien, l'OPCEN est placé sous la direction politique et stratégique du Comité politique sécurité (CoPS) et sous le contrôle militaire du Comité militaire.
Il s'agit d'une étape supplémentaire dans le développement d'une capacité permanente de planification et de conduite des opérations et missions de la PSDC.
L'opération Atalante, qui a déjà provoqué une baisse importante des actes de piraterie en 2011, va maintenant pouvoir mener des actions à terre avec le tout nouveau commandant de la force, le Contre-Amiral français, Jean-Baptiste Dupuis, qui a pris ses fonctions début avril.
Une prochaine mission de renforcement des capacités régionales des garde -côtes devrait être lancée d'ici la fin 2012
De même, les ministres de la défense ont entériné, à l'occasion du comité directeur de l'AED du 22 mars, un paquet de projets capacitaires dans le cadre de l'initiative Pooling and sharing . Le milieu maritime est notamment représenté à travers le projet de surveillance maritime CISE.
Le bilan de la politique de sécurité de défense commune dans le domaine maritime comme dans les autres domaines est cependant limité. Comme l'a souligné un des interlocuteurs du groupe de travail, « avec l'Europe, on mutualise l'accessoire. »
Faute d'une vision commune des grands enjeux géostratégiques, les Européens peinent à définir les contours d'une défense commune. Cette situation est d'autant plus inquiétante que, dans un contexte d'atonie économique et d'austérité budgétaire, les forces navales de l'Union européenne semblent condamnées à un déclin progressif.
La diminution, constatée dans les précédents chapitres, des budgets de défense des principaux pays européens empêcheront, en effet, ces derniers de maintenir le format de leur marine et de renouveler leur flotte.
Avec un PIB comparable aux Etats-Unis, l'Europe aligne un porte-avions quand les Américains en possèdent onze. Compte tenu des restrictions budgétaires, la situation ne pourra que s'aggraver.
Une européanisation de la Défense semble ? de ce point de vue ? constituer une nécessité, même si les ébauches esquissées jusqu'à présent ne sont guère concluantes, malgré le succès des opérations telles qu'Atalante ou Frontex.
La crise financière que traverse l'Europe peut être une opportunité pour avancer vers une mutualisation partielle des dépenses navales, une rationalisation des forces, voire une utilisation commune des bâtiments.
Une planification des moyens, en amont, permettrait, dans un premier temps, d'éviter les redondances et de disposer de toute la gamme opérationnelle sans dépendre des Etats-Unis. Les modalités possibles de mutualisation sont nombreuses et peuvent être adaptées aux besoins, qu'il s'agisse de l'utilisation en temps partagé d'un même moyen, de l'utilisation d'un même moyen par un équipage mixte, de la mise à disposition d'une capacité d'une nation à une autre nation, de la conception et réalisation d'une série de moyens identiques au profit de plusieurs nations, etc.
La clef du succès reste cependant le partage des visions stratégiques et une définition commune des intérêts vitaux. Or, faute d'une vision commune des intérêts européens, la défense européenne a du mal à progresser.
Au-delà d'accords politiques de façade, les Européens n'ont pas les mêmes visions, notamment, de la dissuasion, des relations transatlantiques, de la Russie ou de l'Afrique. Sur tous ces sujets, la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne, pour ne prendre que l'exemple de ces trois pays, n'ont pas les mêmes intérêts et pas les mêmes visions stratégiques. Ces différences sont des obstacles concrets quand il s'agit de financer un effort de défense commun ou de mener des opérations militaires communes.
Le traité franco-britannique de Londres pourrait constituer un nouveau départ vers un ensemble plus vaste, britannique et français possédante 60 % des navires de haute mer européens.
L'accord signé à l'issue du sommet du 2 novembre 2010, repose en effet sur l'acceptation mutuelle d'une souveraineté partagée. Désormais, les deux plus grandes puissances militaires européennes reconnaissent officiellement qu'elles n'ont plus les moyens budgétaires suffisants pour disposer d'une capacité militaire globale et pour soutenir une industrie nationale de défense assurant une pleine souveraineté.
De cet aveu, non de faiblesse mais de réalisme, découle l'acceptation d'une mutuelle dépendance militaire et industrielle. Comme l'a souligné Antoine Bouvier, P-DG de MBDA devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale : « l'accord franco-britannique n'a pas créé cette situation de dépendance mutuelle, mais seulement constaté qu'elle existait, qu'elle était la conséquence naturelle des réductions de budget. Plutôt que de se cacher cette situation et de laisser perdre, par absence de décision, des pans entiers industriels et technologiques, nos pays ont eu le courage politique de faire face et d'organiser leur interdépendance ».
Pour le groupe aéronaval, l'accord prévoyait que le « Royaume-Uni installe des catapultes et des dispositifs d'arrêt sur son futur porte-avions opérationnel. Le texte stipulait que « Ceci permettra aux avions britanniques et français d'opérer à partir des porte-avions des deux pays. À partir d'abord d'une coopération sur un groupe maritime autour du porte-avions Charles de Gaulle, le Royaume-Uni et la France se doteront, d'ici le début des années 2020, de la capacité à déployer une force aéronavale d'attaque intégrée franco-britannique composée d'éléments des deux pays. Ceci permettra à la Royal Navy et à la Marine française de travailler dans la plus étroite coordination pendant les 30 prochaines années ».
Pour les sous-marins nucléaires, il est prévu de développer « ensemble des équipements et technologies pour la prochaine génération de sous-marins nucléaires. À cette fin, [ils lanceront] une étude commune et conclurons[t] des accords en 2011. Cette coopération [leur] permettra de soutenir et de rationaliser [leur] base industrielle commune et de réaliser des économies en partageant les activités de développement, les méthodes de passation des marchés et l'expertise technique ».
Pour la guerre contre les mines maritimes, il est prévu que les deux pays harmoniseront leurs « plans concernant les équipements et systèmes anti-mines. Ceci pourrait renforcer l'efficacité, assurer l'interopérabilité et contribuer à soutenir la base industrielle franco-britannique dans le secteur sous-marin. À cette fin, [ils mettront] en place en 2011 une équipe de projet commun pour définir les spécifications d'un prototype de système antimines».
La réalité de la mise en oeuvre du traité de Lancaster illustre les difficultés de l'exercice.
En effet, les mutualisations du type de celles qui sont prévues par le traité de Lancaster nécessitent l'acceptation d'une dépendance opérationnelle concertée, sous-tendue par une volonté politique forte et partagée dans la durée.
Le dossier des porte-avions a, d'ailleurs, à nouveau, mis en évidence le problème des incompatibilités capacitaires entre les deux partenaires. Alors que le Royaume-Uni avait fait le choix d'acquérir plusieurs modèles de l'avion « F-35 », de fabrication américaine, à décollage conventionnel et nécessitant un système de catapultage, les Britanniques ont décidé de faire un volte-face unilatéral et de privilégier la version « STOVL » (short take-off vertical landing) du F-35 et vraisemblablement de mettre un coup d'arrêt au programme d'adaptation du porte-avions britannique, l'usage de cette version du F-35 ne nécessitant pas l'installation de catapultes. De même, la coopération opérationnelle en matière de forces sous-marines rend difficiles les perspectives d'une mutualisation dans ce domaine sans l'adoption d'une stratégie commune, la définition d'intérêts communs et un accord sur les relations avec les tiers et notamment les Etats-Unis.
En résumé, une stratégie navale française doit donc pouvoir s'inscrire dans la perspective d'une défense de l'Europe et d'un rapprochement franco-britannique, mais elle ne peut pas aujourd'hui s'appuyer dessus, tant il reste un travail de rapprochement et de dialogue à effectuer.