ANNEXE N° 11 - CONTRÔLE DE L'APPLICATON DES LOIS EN EUROPE |
Une étude a été engagée sur les modalités du contrôle de l'application des lois en Europe. Les premières données recueillies concernent une douzaine de pays . Elles seront complétées par une enquête plus large actuellement menée auprès des Parlements concernés.
Elles permettent, d'ors et déjà, de distinguer quatre types de situation :
- les systèmes fédéraux, dans lesquels la question de l'application des lois se pose dans des termes spécifiques . Par exemple, en Allemagne, ce sont les Länder qui sont chargés de l'application des lois. Si certains règlements doivent être approuvés par le Bundesrat, le contrôle de l'application des lois est surtout celui du Gouvernement fédéral vis-à-vis de l'action des Länder dans ce domaine;
- les pays où le contrôle de l'application des lois est assuré par un service administratif au sein de l'Assemblée parlementaire : division d'information législative (Assemblée de la République portugaise), service juridique (Chambre des représentants belge), service pour la qualité de la loi (Sénat italien) ou service pour le contrôle parlementaire (Chambre des députés italienne)... Ce suivi, assuré par une administration sans portage politique , est alors généralement technique et quantitatif. Le plus souvent, ces services fournissent un rapport qui est transmis à un organe politique de l'Assemblée pour l'information des parlementaires: commission des lois, Conférence des présidents etc ;
- les pays où le contrôle de l'application des lois est assuré par les commissions permanentes , chacune dans son domaine de compétence. Le règlement de l'Assemblée peut prévoir explicitement ce contrôle : il en est ainsi pour le Conseil national slovaque (article 45 du règlement), pour le Riksdag suédois, ou encore pour le Folketing danois ;
- le Royaume-Uni qui est le seul pays qui semble s'être doté d'une commission parlementaire ad hoc, commune aux deux chambres (Chambre des Lords et Chambre des communes). Chargée du suivi de l'application des lois et de l'approbation d'un certain nombre de mesures réglementaires, cette commission fait figure d'exception .
1) L'ALLEMAGNE
Le contrôle de l'application des lois y revêt des caractères spécifiques tenant pour une large part à l'organisation en État fédéral .
Ni le Bundestag, ni le Bundesrat ne comportent d'organe transversal spécialisé dans le contrôle de l'application des lois ou dans leur évaluation.
La Loi fondamentale (article 84) assigne au gouvernement fédéral la mission de contrôler que les Länder exécutent les lois fédérales conformément au droit en vigueur. Si les carences relevées par le gouvernement fédéral dans l'application des lois fédérales par les Länder persistent, le Bundesrat peut se prononcer sur la violation du droit par le Land, cette décision étant susceptible de recours devant la Cour constitutionnelle fédérale.
Pour entrer en vigueur, un certain nombre d'actes administratifs doivent toutefois être approuvés par le Bundesrat. Celui-ci participe en effet, à égalité de droits avec le gouvernement, à la définition du contenu de règlements ( Rechtsverordnungen ) et de prescriptions administratives générales ( allgemeine Verwaltungsvorschriften ) émis par le gouvernement fédéral (par exemple, le code de la route).
Le Bundesrat est également habilité à soumettre au gouvernement fédéral des propositions de règlements lorsque ceux-ci requièrent son approbation.
2) L'AUTRICHE
Il n'existe pas d'organe spécialisé dans le suivi de l'application des lois. Cependant, dans des matières importantes, le contrôle peut prendre la forme d'une participation du Conseil national à l'élaboration de certains actes administratifs.
Ainsi que le mentionne le rapport d'information n° 418 (2007) de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur « L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? », le Conseil national autrichien est habilité à participer à l'élaboration d'actes administratifs lorsque la loi le prévoit (article 55 de la Constitution fédérale). Il revient alors à la « commission centrale » ( Hauptausschuss ) de donner son accord à l'édiction de règlements.
A titre d'exemple, la loi a prévu que des actes réglementaires régissant l'organisation d'élections nécessitent une décision d'approbation de la commission centrale. La loi a également octroyé à cette commission un droit d'approbation, que l'on pourrait qualifier de droit de « codécision », pour les mesures relatives notamment à la participation à des opérations extérieures ou encore à la vente d'actifs du patrimoine de l'État.
3) LA BELGIQUE
Le contrôle de l'application des lois est organisé mais n'existe que sous un aspect technique et quantitatif.
Tous les six mois, le service juridique de la Chambre des représentants établit la liste des lois qui ont été votées et des mesures d'exécution qui ont été prises par le gouvernement.
Cette liste est transmise au cabinet du Premier ministre, qui la transmet aux différents cabinets ministériels. Le gouvernement corrige et complète la liste ainsi transmise. Dans le cas où la mesure d'exécution n'a pas été prise, le gouvernement doit expliquer pour quelles raisons, et dans quel délai la mesure d'exécution pourra être prise.
La liste ainsi corrigée et commentée est retournée au service juridique de la Chambre, qui la transmet à la conférence des Présidents. La liste est évoquée en réunion de la Conférence des Présidents. Généralement, la Conférence des Présidents en prend simplement connaissance.
4) LE DANEMARK
Le Parlement monocaméral du Danemark, le Folketing , ne dispose pas d'une commission spécialisée ou de procédures spécifiques destinées au contrôle de l'application des lois.
Ainsi, la problématique du suivi de l'application des lois se pose dans des termes totalement différents au Danemark, du fait de l'absence d'un pouvoir réglementaire autonome et se rapproche plus de l'évaluation des politiques publiques que d'un suivi des actes réglementaires d'application, ces derniers n'étant au final restreints qu'à un champ limité.
Le législateur peut toutefois, le cas échéant, élargir la compétence réglementaire. Le Folketing a ainsi parfois recours à la technique de la loi-cadre lorsqu'il est jugé que toutes les dispositions ne peuvent pas être fixées par la loi. Dans ces cas, très rares, la loi-cadre prévoit en général un contrôle des commissions parlementaires sur les règlements dont elle prescrit l'édiction par les ministères.
5) L'IRLANDE
Une législation dite secondaire peut être arrêtée par le gouvernement, quand la loi lui en donne le pouvoir. Le gouvernement irlandais ne peut en effet adopter des textes réglementaires de sa propre décision. Ces actes réglementaires sont nommés Statutory instruments , conformément à la définition du Statutory Instruments Act de 1947.
Sur cette législation secondaire, il n'existe pas de contrôle organisé. Certaines catégories de Statutory instruments doivent être soumises devant les chambres après leur rédaction, mais il s'agit d'une procédure essentiellement formelle. Par ailleurs, l'application des lois ne fait pas l'objet d'un examen formalisé par la quinzaine de commissions parlementaires existantes.
En revanche, certaines lois prévoient parfois les conditions du suivi de leur application . Il en va ainsi pour certains textes considérés comme particulièrement importants ou pour lesquels il existe une volonté politique forte. Cela fut le cas par exemple de la loi du 14 juillet 2003 sur l'égalité des langues officielles, qui a institué une commission pour veiller à l'application de ses dispositions. Ce type de procédures ressortit cependant plus à l'évaluation des politiques publiques qu'au suivi de l'application des lois.
6) L'ITALIE
Les deux chambres (Chambre des députés et Sénat) disposent de services administratifs spécifiquement dédiés à la qualité de la production normative et au contrôle parlementaire en la matière . Il est à noter que ces services, s'ils appartiennent aux assemblées parlementaires, ne font intervenir aucun parlementaire, et sont uniquement composés de fonctionnaires de ces assemblées. Ils produisent des rapports et rassemblent des informations qui sont ensuite fournies aux parlementaires.
6.1) Le Sénat italien
L'administration du Sénat italien comprend, au sein de la direction générale liée aux missions institutionnelles (Area 1), un service de « Qualité des actes normatifs ». Ce service est composé de quatre bureaux :
- « Révision des textes législatifs et des documents »
- « Vérification de la faisabilité administrative et analyse d'impact des actes en cours »
- « Observatoire de l'application des actes normatifs »
- « Prédisposition technique et impression des projets de lois et des documents ».
L'Observatoire de l'application des actes normatifs, qui a été créé en 2009, est en particulier chargé de vérifier si :
- le Gouvernement a pris les décrets législatifs prévus et les actes règlementaires en application des lois ;
- les rapports, dont les lois prévoient que le Gouvernement les présente au Parlement, lui ont bien été présentés.
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L'Observatoire de l'application des actes normatifs a. Assure le recensement et l'analyse technique des actes normatifs ayant force et valeur législative, y compris ceux pris par le gouvernement ainsi que les règlements publiés au Journal officiel. b . Fournit le matériel et les analyses techniques nécessaires aux obligations prévues par l'article 73-bis du Règlement du Sénat italien, en préparant les documents dont il assure également la mise en ligne informatique (L'article 73 bis fixe les délais pour l'entrée en vigueur ou la publication des lois, la présentation des projets de lois et d'adoption de mesures règlementaires) . La présidence du Sénat établit la liste des lois qui fixent un délai pour leur entrée en vigueur ou pour la publication d'autres lois ou pour la présentation de projets de lois ou l'adoption de mesures règlementaires de la part du gouvernement ; elle en assure le signalement au Président du Conseil des ministres et aux commissions permanentes compétentes en la matière, au moins deux mois avant le terme fixé. c . Effectue des études et des recherches sur la production normative dans son ensemble, ainsi que sur l'application des actes normatifs spécifiques et de leurs effets, en collaboration avec les bureaux compétents du service des études et en faisant appel aux universités et centres de recherche et aux experts. En cas de recherche où doivent collaborer des entités et des personnes extérieures à l'administration, il prépare les plans de recherche et en suit l'application. d . Assure les publications périodiques sur la production normative, y compris celle dont l'origine n'est pas directement parlementaire. e . Procède à l'analyse de la documentation nationale, communautaire et étrangère en matière de production normative. |
6.2) La Chambre des députés italienne
La Chambre des députés dispose d'un « service de contrôle parlementaire », qui est chargé :
- en lien avec le service juridique de la Chambre, de la vérification technique de l'application des lois, sur la base des données fournies par le gouvernement et des autres institutions compétentes ;
- de la vérification et du contrôle du suivi des délibérations et des initiatives parlementaires non législatives ;
- de la vérification de l'observation, de la part du gouvernement, des obligations que les lois lui imposent vis-à-vis du Parlement (en particulier les rapports au Parlement).
7) LE LUXEMBOURG
Le rapport d'information n° 418 (2007) de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet fait référence à certaines modalités d'association de la Chambre des députés à l'élaboration de textes d'application des lois.
Une loi peut, en effet, prévoir la nécessité d'un accord de la Conférence des présidents sur les projets de règlements (article 26 du Règlement de la Chambre).
8) LE PORTUGAL
L'article 21 du règlement de l'Assemblée de la République prévoit que la Conférence des présidents des commissions parlementaires, fait « élaborer, au début de chaque session législative, un rapport d'avancement sur l'adoption et l'entrée en vigueur des lois et sur leurs textes réglementaires, y compris le respect des délais ».
Il est également précisé que « les commissions parlementaires peuvent demander un rapport de suivi qualitatif de la réglementation et de l'application d'une législation donnée au député rapporteur concerné ou, à défaut, à un député de la commission parlementaire. »
En vertu de cet article, les services administratifs de l'assemblée fournissent annuellement un rapport retraçant l'activité législative ainsi que l'activité réglementaire d'application des lois.
En pratique, c'est la commission des affaires constitutionnelles, des droits, des libertés et des garanties (1 ère commission permanente) qui est destinataire de ce rapport et qui est chargée du suivi de l'application des lois .
Parmi ses compétences législatives exclusives, elle est en effet chargée du « suivi de l'exécution législative, notamment par le biais d'initiatives de contrôle d'application ou de toute autre nature, en rapport avec ces procédures législatives », en application des dispositions du Règlement de la commission.
9) LE ROYAUME-UNI
Le Parlement britannique marque depuis de nombreuses années un intérêt croissant pour le suivi de la mise en oeuvre des textes votés. Comme le soulignait, en effet, le rapport d'information n°43 (2006) de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet sur « L'expérience des Parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? », la nécessité d'instaurer un véritable contrôle de l'application des lois ne cesse d'y être mise en avant depuis les années 1970.
Depuis juillet 2010, une commission mixte paritaire regroupant 14 membres de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords, et généralement présidée par un parlementaire de l'opposition, est chargée d'examiner les textes d'application des lois. Il s'agit du Joint Committee on Statutory Instruments (JCSI) ou Commission commune des règlements d'application. Elle se réunit chaque semaine lorsque le Parlement est en session.
Cette commission a pour mission de porter l'attention des chambres sur les règlements ne respectant pas un certain nombre de critères techniques, détaillés aux articles 151 du règlement de la Chambre des Communes et 73 du règlement de la Chambre des Lords. Le Joint Committee n'est en revanche pas compétent pour porter un avis sur l'opportunité ou les effets de la politique menée. Sa compétence est purement technique. Il contrôle également le respect des délais de publication des textes réglementaires.
Le Joint Committee décide d'attirer l'attention des chambres sur un texte d'application selon les critères techniques suivants :
- si le texte crée ou aggrave une charge publique ;
- s'il est écrit que le texte ne peut être contesté devant les tribunaux ;
- s'il apparaît qu'il produit des effets rétroactifs sans que la loi dont il est issu ne l'ait expressément prévu ;
- si le délai de publication ou de présentation au Parlement a été trop long ;
- s'il y a un doute sur la compétence de l'autorité administrative pour prendre cet acte, ou si l'acte va au-delà de ce qui est nécessaire et envisagé par la loi ;
- si la forme ou le sens de certaines dispositions ont besoin d'être explicitées ;
- si sa rédaction semble déficiente ;
- ou pour tout autre motif technique jugé important par la commission, sans jamais porter d'appréciation sur l'opportunité ou les effets de la politique en cause.
Les Statutory instruments , ou règlements d'application, sont une forme de législation secondaire qui permet à l'administration de faire entrer en vigueur ou de modifier des lois votées par le Parlement sans avoir à faire passer un nouveau texte. Ces règlements ne peuvent être pris que si une loi le prévoit. La plupart des règlements d'application sont soumis à un contrôle du Parlement, qui approuve ou rejette les Statutory instruments qui lui sont présentés, sans pouvoir cependant les amender.
La procédure ordinaire est appelée « negative resolution procedure » . Le texte réglementaire est présenté au Parlement qui dispose de 40 jours pour déposer une motion de rejet, faute de quoi le texte est réputé adopté. Il ne s'agit que d'une formalité, aucun texte n'ayant été rejeté aux Communes depuis 1979.
Une faible proportion des Statutory instruments (environ 10%) est soumise à une « affirmative resolution procedure ». Un vote conforme des deux chambres est ici requis pour permettre leur entrée en vigueur. Dans le cas où le texte d'application est soumis à ce vote d'approbation du Parlement, le Joint Committee peut réaliser un examen préalable du projet de rédaction du gouvernement avant que le texte final ne soit présenté aux parlementaires. Cet examen préventif permet d'éviter un certain nombre de difficultés ultérieures lors du vote, et constitue un exemple intéressant de coopération entre l'administration et le Parlement sur l'application des lois.
La conséquence des rapports produits par le JCSI est d'attirer l'attention du gouvernement sur les défauts éventuels existant dans les textes d'application . Le gouvernement reste par la suite entièrement libre de prendre en compte ou non les observations faites dans ces rapports. Toutefois, la pratique semble indiquer que lorsque le problème pointé par la Commission est net et incontestable, le gouvernement adapte son action en fonction de l'avis rendu.
Une des critiques généralement soulevées à l'encontre de ce système de contrôle de l'application des lois, au-delà de sa portée réduite du fait de l'arbitrage final du gouvernement, est sa limitation à des problématiques quantitatives et techniques . La Commission n'a pas vocation à examiner l'opportunité des règlements ou leurs effets.
Il existe à la Chambre des Lords une commission compétente pour examiner les règlements d'application soumis à cette chambre sous l'angle politique ( Committee on the Merits of Statutory Instruments ) mais qui ne mène pas d'évaluation approfondie et n'a en pratique pas de portée réelle.
De manière générale, les deux principales limites du système britannique semblent être la portée parfois très restreinte du contrôle, et son absence d'examen sur le fond des règlements d'application qui lui sont soumis.
10) LA SLOVAQUIE
Ainsi que le souligne le rapport d'information n° 418 (2007) de MM. Gélard et Peyronnet, le Règlement du Conseil national slovaque prévoit, dans son article 45 , que l'une des missions prioritaires des commissions consiste dans le suivi de l'application des lois. L'article 45 du Règlement dispose en effet que les commissions « surveillent la façon avec laquelle les lois sont respectées et exécutées, et vérifient également que les règlements adoptés pour leur exécution sont conformes aux lois afférentes ».
Si la commission relève qu'une mesure réglementaire prescrite par la loi n'a pas été adoptée ou n'apparaît pas conforme à la loi, elle en informe le membre du gouvernement compétent pour lui enjoindre de prendre immédiatement les dispositions qui s'imposent. En cas de carence persistante, la commission peut demander l'inscription à l'ordre du jour d'une séance exceptionnelle afin de proposer le vote d'une résolution .
11) LA SUÈDE
La Suède est un modèle intéressant en matière d'évaluation des politiques publiques . Elle ne se situe pas dans la problématique du suivi quantitatif ou formel de l'application des lois, mais bien dans une analyse plus approfondie de l'impact des politiques, avec une dimension fortement prospective.
Le Parlement monocaméral suédois, ou Riksdag , comprend 15 commissions parlementaires. Ces dernières sont chargées du suivi et de l'évaluation des textes votés par l'assemblée. Chaque commission est responsable du suivi des mesures qu'elle a préparées, afin d'évaluer si les effets obtenus correspondent aux intentions initiales du Riksdag .
Depuis le 1 er janvier 2011, cette mission de suivi et d'évaluation des lois par les commissions parlementaires est devenue une obligation constitutionnelle , inscrite dans l'une des quatre lois fondamentales du pays ( the Instrument of Government , chap.4, art.8).
Dans les dernières années, le Riksdag a, à deux reprises, élaboré un guide de l'évaluation et du suivi des lois. Ce guide indique que pour chaque politique examinée, le Riksdag doit pouvoir obtenir toutes les informations nécessaires sur les résultats obtenus, sur la destination des dépenses réalisées et leur conformité avec la loi initialement votée, ainsi que sur l'efficacité des mesures prises. L'objectif affirmé de ce suivi des textes est clairement prospectif. Les rapports de suivi et d'évaluation réalisés sont, en effet, utilisés comme base de réflexion lors de l'examen des nouveaux projets de loi sur le même sujet.
Afin de réaliser leurs évaluations, les commissions parlementaires procèdent à des visites, des auditions, des rencontres régulières avec le gouvernement et les agences gouvernementales, et peuvent également exiger des différentes administrations la production de rapports de suivi sur le sujet de leur choix.
Par ailleurs, les commissions sont libres de réaliser des évaluations plus approfondies sur des sujets leur semblant mériter une attention particulière. Ainsi, la commission des transports et communications a récemment réalisé une évaluation de l'application et des conséquences de la loi sur les énergies renouvelables ( the Petrol Station Act) .
12) LA SUISSE
A l'Assemblée fédérale, le suivi de l'application et l'évaluation des lois font partie intégrante du travail des « commissions de gestion » qui assurent plus largement un contrôle du Conseil fédéral et de son administration dénommé « haute surveillance ».
Chacune des deux chambres, Conseil national et Conseil des Etats, possède une commission de gestion. Chaque commission de gestion est subdivisée en sous-commissions permanentes , auxquelles sont attribués les sept départements fédéraux, la chancellerie fédérale et les tribunaux fédéraux. Les sous-commissions effectuent ainsi leur travail d'enquête sur mandat des commissions de gestion.
Composées de parlementaires , ces sous-commissions permanentes ont notamment pour objectif d'identifier les problèmes que rencontre le gouvernement dans l'application des textes législatifs et de faire des propositions en vue d'une application plus cohérente de la législation.
Dotées d'importants moyens (analogues à ceux des commissions d'enquête ), les commissions de gestion assurent un triple contrôle de la légalité, d'opportunité et d'efficacité sur les mesures arrêtées par l'État en vertu de la loi . Elles sont susceptibles de s'appuyer, pour ce faire, sur un comité permanent d'experts indépendants , appelé « contrôle parlementaire de l'administration ».