C. LA PROFESSIONNALISATION ENCORE PERFECTIBLE DES MANDATAIRES JUDICIAIRES
La loi précitée du 5 mars 2007 pose la règle de la prééminence de la tutelle familiale sur la tutelle exercée par un mandataire. Selon la DACS, 48 % des mesures sont aujourd'hui gérées par la famille, et 52 % par un mandataire judiciaire .
1. Les principes de l'organisation de la profession
La réforme visait à renforcer l'encadrement des mandataires et à offrir ainsi de meilleures garanties au majeur protégé . Dans cette perspective, le nouveau régime des mandataires s'articule autour de quatre grands principes :
- l'unification des acteurs tutélaires sous la dénomination de « mandataires judiciaires à la protection des majeurs » (MJPM) (article 450 du code civil) ;
- la professionnalisation de l'activité tutélaire, désormais inscrite dans le droit commun de l'action sociale et médico-sociale, et soumise à des conditions strictes et uniformes de formation, d'expérience, de compétence, de moralité, d'agrément et d'autorisation ;
- l'harmonisation de la rémunération des mandataires et du financement de l'activité. L'article 419 du code civil et l'article L 471-5 du code de l'action sociale et des familles posent le principe du financement de sa protection par le majeur. En l'absence de ressources suffisantes, un financement public subsidiaire permet la rémunération du mandataire désigné. Pour les personnes morales, il est assuré par une dotation globale de financement qui correspond à un budget mensuel par structure, calculé à partir d'indicateurs d'activité annuels. Elle a pour objet, dans le cadre d'une procédure budgétaire contradictoire, d'apprécier de manière plus précise l'activité et les besoins réels des services et d'allouer les ressources de façon plus équitable sur tout le territoire. Pour les personnes physiques, le système de rémunération repose sur un tarif forfaitaire mensuel par mesure ;
- une plus grande garantie de sécurité dans la gestion des biens , avec notamment l'instauration d'un « régime primaire de protection des majeurs » assurant la stabilité de son cadre de vie et la préservation de ses comptes bancaires (notamment par l'interdiction de comptes-pivots).
2. Un bilan en demi-teinte
a) La formation
Actuellement, vingt-six établissements agréés dispensent la formation des mandataires judiciaires. Moins de deux ans après sa mise en place, il n'existe toutefois pas encore de bilan national et complet de cette formation.
Près de 80 % des réponses au questionnaire adressé par la Cour des comptes dans le cadre de son enquête montrent une relative satisfaction des juges des tutelles à l'égard tant de la formation conduite dans le département que du niveau d'exigence requis pour valider cette formation. Cependant, les 20 % restant estiment que la formation est de qualité inégale selon les établissements et qu'aucun véritable contrôle ne s'exerce sur le choix des méthodes ou celui des intervenants.
Par ailleurs, le coût assez élevé de cette formation (de 13 euros à 15 euros de l'heure) dissuade bon nombre de mandataires privés, notamment les bénévoles , pour lesquels n'existe aucun financement ad hoc .
Enfin, le temps de formation doit également être pris en compte dans l'organisation du travail des associations, qui doivent gérer des problèmes de répartition du travail pour permettre la formation des délégués.
b) La protection de la personne majeure
L'affirmation de garanties accrues pour la personne protégée est l'un des principaux objectifs de la réforme. La formation pluridisciplinaire et la délivrance d'un agrément, par le préfet, sur avis conforme du Procureur, devraient sans aucun doute permettre un meilleur contrôle sur la compétence et la moralité du mandataire judiciaire à la protection du majeur.
En outre, la réforme a prévu l'individualisation des mesures permettant d'adapter celle-ci à la situation du majeur. Ainsi, le respect de l'autonomie de la personne doit notamment lui permettre de choisir son lieu de résidence et valider certains actes importants la concernant.
Enfin, l'intervention du juge sur les actes importants de la vie du majeur devrait faciliter la mise en place d'un contrôle plus régulier de la gestion de la mesure par le mandataire et permettre d'éviter autant que possible la négligence et les actes de maltraitance , encore trop souvent constatés.
Pour autant, certains écueils demeurent.
Tout d'abord, l'autonomie devient marginale lorsque la personne présente une altération grave de ses facultés mentales ou que la mesure n'est pas consentie. Dans cette situation, l'absence d'obligation d'information de la famille, qui dispose de peu de droits lorsque la mesure est confiée à un tiers, n'offre pas de garantie subsidiaire pour le respect de l'intérêt du majeur.
Par ailleurs, l'augmentation du nombre de mesures prises en charge par mandataire, l'effectif réduit des mandataires et l'accroissement des formalités administratives 9 ( * ) à laquelle ils se trouvent confrontés constituent autant d'obstacles à une meilleure prise en compte de la personne. Il en découle une réduction du temps que le mandataire est en mesure de consacrer aux rencontres et aux visites . Les juges des tutelles interrogés par la Cour des comptes estiment ainsi que, dans les meilleurs cas, le majeur ne bénéficie que d'une visite par mois de la part de son tuteur (le plus souvent, le majeur ne bénéficie que d'une visite tous les trois mois, voire de contacts exclusivement téléphoniques).
c) Le contrôle des mandataires
La Cour des comptes déplore tout d'abord un contrôle insuffisant de l'activité des mandataires.
Ce contrôle ne fait d'ailleurs l'objet d'aucun suivi particulier concernant, par exemple, le nombre d'injonctions adressées aux mandataires ou les retraits d'agréments par le préfet. Mais, d'après l'appréciation des juges des tutelles et des parquets questionnés, ces contrôles semblent rester peu fréquents et aléatoires .
Un recensement des mandataires judiciaires a toutefois été entrepris au cours de la période récente, afin de servir de base à un contrôle plus étroit et à une meilleure évaluation des besoins à l'échelon départemental.
Outre l'absence de base de données fiable, un autre frein au contrôle réside dans la faiblesse des moyens humains pouvant y être consacrés, notamment dans les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS). Ainsi, on dénombre environ 360 services de tutelles pour seulement 33,6 ETPT chargés de contrôler leur activité. La Cour des comptes en déduit que « les obligations de suivi et de contrôle par les autorités administratives ne peuvent donc être sérieusement garanties ».
Par ailleurs, ce contrôle est dispersé entre différentes autorités : les DDCS, les procureurs et les juges des tutelles (qui choisissent les tuteurs et peuvent également les contrôler par la visite aux majeurs protégés, ainsi que leur infliger une amende pour non respect d'une injonction). La Cour estime à cet égard que les actions de contrôle de ces différentes parties « ne sont pas véritablement coordonnées ».
S'agissant du contrôle des comptes de gestion , la distinction entre les actes de gestion, d'administration et de disposition reste sujette à interprétation et la qualification des actes peut être source d'insécurité juridique (confusion possible entre un acte anormal de gestion et un acte grave, notamment).
Enfin, « si l'interdiction des comptes-pivots a été réaffirmée par la loi précitée du 5 mars 2007, l'ouverture des comptes annexes aux comptes courants des mandataires, autorisée afin de faciliter la gestion, laisse ouverte la possibilité "d'indélicatesses" (détournement, conflits d'intérêts, pression des banques) ».
d) Le financement
Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont en principe rémunérés par le majeur et, de façon subsidiaire, par la collectivité publique.
Toutefois, d'après la Cour des comptes, l'articulation entre la rémunération des mandataires, la participation financière des protégés et les financements publics présente certains biais . La Cour relève en particulier que le principe du prélèvement sur les ressources du majeur conduit certaines familles à demander le retrait de la mesure ou les dissuade d'en solliciter l'ouverture. En outre, ce même principe conduit parfois à évaluer au plus bas le budget de fonctionnement courant pour le majeur, afin de ne pas empiéter sur la rémunération du mandataire.
* 9 Dans sa contribution écrite adressée le 2 février 2012 à la commission des finances, la Chambre nationale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs souligne la charge de travail administratif « inacceptable » et demande une « simplification administrative ».