CONCLUSION
Au terme de ses travaux, le groupe de travail est conscient de n'avoir pas répondu - mais ce n'était pas sa mission - à plusieurs questions importantes : quels rôles respectifs doivent être assignés à la péréquation verticale et à la péréquation horizontale ? Y-a-t-il encore une place pour une péréquation verticale dans un contexte de gel de l'enveloppe fermée des concours de l'Etat ?
Il a cependant réussi à dégager des principes et des mécanismes qui sont de nature à pourvoir faire fonctionner la nouvelle péréquation du bloc communal. La question de l'ampleur et de l'ambition à donner à cette péréquation a été provisoirement tranchée, pour les quatre prochaines années. Une nouvelle étape pourra être franchie au-delà de 2015 mais il convient prioritairement de permettre le démarrage de ce mouvement.
Le groupe de travail est convaincu aussi qu'une seconde phase de réforme doit s'ouvrir menant à une remise à plat des dotations de l'Etat aux collectivités et de leur mode de calcul, y compris et surtout pour la part forfaitaire de la DGF qui est celle qui concentre les inégalités historiques entre collectivités.
Cette réforme à venir devra respecter deux principes : transparence et équité.
La transparence passe par la définition de règles simples et compréhensibles par tous, alors qu'aujourd'hui la multitude des paramètres, des conditions et des particularismes aboutit à ce que l'application de la loi contredit l'objectif fixé par le législateur.
Comment en serait-il autrement quand plus de vingt critères différents entrent en jeu dans le seul calcul de la DGF du bloc communal ?
Critères utilisés pour le calcul de la DGF du bloc communal
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Critères de ressources |
Critères de charges |
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Potentiel fiscal (dotation d'intercommunalité - Complément de garantie) |
Population DGF (dotation de base, DSU, DSR, DNP) |
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Potentiel financier (DSU, DSR, DNP, FSRIF) |
Population cantonale (DSR) |
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Potentiel financier superficiaire (DSR) |
Population agglomération (DSU) |
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Effort fiscal (DSU, DSR, DNP, FSRIF) |
Population en ZUS et ZFU (DSU) |
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Coefficient d'intégration fiscale (dotation d'intercommunalité) |
Superficie de la commune (dotation superficiaire) |
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Commune de montagne (dotation superficiaire) |
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Longueur de voirie communale (DSR) |
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Nombre de logement sociaux (DSU, FSRIF) |
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Nombre de logements inscrits sur rôle de TH (DSU, FSRIF) |
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Nombre d'enfants de 3 à 16 ans (DSR) |
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Revenu moyen par habitant (DSU, FSRIF) |
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Dépenses réelles de fonctionnement (DSU, FSRIF) |
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Zone de revitalisation rurale (DSR) |
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Nombre de bénéficiaires APL (DSU, FSRIF) |
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Chef lieu de canton (DSR) |
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Chef lieu d'arrondissement (DSR) |
Source : DGCL
Le respect de l' équité doit conduire à remettre en cause les avantages acquis du seul fait de situations antérieures qui n'ont plus aujourd'hui de réalité. Les finances locales se sont construites par sédimentations successives, au cours de réformes ajoutant systèmes de garanties et mécanismes de compensations.
Le système qui en résulte désormais n'est ni équitable ni justifiable, qu'il s'agisse de certaines dotations de péréquation ou de dotations abusivement qualifiées de « forfaitaires ».
Tel est le cas notamment du complément de garantie , composante de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement dont elle représente en moyenne 38 % et qui est calculé de manière à garantir que chaque commune retrouve en 2005, à travers sa dotation de base et sa part « superficie », le montant de sa dotation forfaitaire 2004 indexé de 1 %.
Selon la Cour des comptes 22 ( * ) , ces règles de calcul « traduisent les avantages acquis au titre de l'histoire de l'attribution de la DGF, alors même que la plupart des communes concernées ne sont pas défavorisées ». En effet, alors que la moitié des communes françaises perçoivent moins de 48 euros par habitant de dotation garantie, au sein de la DGF, plusieurs communes, loin d'être défavorisées, disposent d'un montant de dotation garantie par habitant extrêmement élevé.
A titre d'exemple, on peut citer :
- la ville de Cannes, qui perçoit 225 euros par habitant (contre 92 euros pour Marseille), alors que son potentiel financier est de plus de 1 475 euros par habitant, celui de Marseille étant de 827 euros, et son effort fiscal inférieur (1,39 contre 1,8) ;
- Lourdes, qui dispose de 382 euros par habitant et dont le potentiel financier est de 1 400 euros par habitant pour un effort fiscal de 1,24 ;
- Chamonix, 200 euros par habitant avec un potentiel financier par habitant supérieur à 1 500 euros (effort fiscal de 1,03) ;
- Megève, 225 euros par habitant pour un potentiel financier par habitant supérieur à 1 550 euros (taux d'effort fiscal de 1,16) ;
- ou encore Saint-Tropez, qui dispose de 254 euros par habitant et dont le potentiel financier est de plus de 1 778 euros par habitant avec un taux d'effort fiscal de 0,92.
S'agissant des dotations de péréquation « verticale », attribuées par l'Etat, le cas de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) versée aux départements est exemplaire. En 2011, la DFM des 24 départements dits « historiques », car ils en bénéficiaient en 2005, est en moyenne de 47,1 euros par habitant, contre 22,1 euros par habitant pour les autres départements éligibles. Les écarts sont même extrêmes, certains départements (Lozère) recevant jusqu'à 179 euros de DFM par habitant, quand d'autres ne perçoivent que 16 euros par habitant.
La suppression de la taxe professionnelle a marqué sans doute le point de départ d'une réforme profonde des finances locales. Dans un contexte de remise en question de la règle du « gagnant-gagnant » qui depuis longtemps régissait les relations financières entre l'Etat et les collectivités, le nouvel équilibre qu'il convient de mettre en place ne peut plus se fonder sur autant d'injustices dans le traitement des collectivités.
* 22 Référé n° 55 617 délibéré le 28 juillet 2009 relatif aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.