N° 731
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1), par le groupe de travail sur la mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales (2),
Par MM. Philippe DALLIER, Charles GUENÉ, Pierre JARLIER et Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. (2) Ce groupe de travail est composé de M. Jean Arthuis, président ; MM. Philippe Dallier, Charles Guené, Pierre Jarlier, et Albéric de Montgolfier, rapporteurs ; M. Philippe Adnot, Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq, MM. Éric Doligé, François Fortassin, Adrien Gouteyron, Edmond Hervé, François Marc, Philippe Marini, Gérard Miquel, Michel Sergent. |
Mesdames, Messieurs,
A l'occasion de sa première réunion de l'année 2011, le Bureau de la commission des finances a décidé la création d'un groupe de travail sur la mise en oeuvre de la péréquation financière entre les collectivités territoriales.
La question majeure de la solidarité financière entre collectivités, particulièrement au sein du bloc communal constitué des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), a en effet été abordée par la loi de finances pour 2011 1 ( * ) qui a prévu la création d'un fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC) 2 ( * ) . Toutefois, si les bases ont été établies, les mécanismes du fonds ont été à peine esquissés.
La loi de finances a donc prévu qu'au cours de l'année 2011 le Gouvernement engagerait une réflexion sur la mise en oeuvre concrète des principes qu'elle a fixés.
Son article 125 dispose ainsi qu'avant « le 1 er septembre 2011, le Gouvernement remet au Parlement un rapport qui précise les modalités de répartition du Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales. Le rapport précise notamment :
1° Les groupes démographiques de communes et les catégories d'établissements publics de coopération intercommunale dont le potentiel fiscal moyen sert de comparaison pour déterminer la contribution des collectivités contributrices ;
2° Le seuil du potentiel fiscal moyen définissant le prélèvement au fonds de péréquation ;
3° Le taux s'appliquant au prélèvement en fonction de l'écart au potentiel fiscal moyen ;
4° Le montant maximal de prélèvement à instaurer afin de préserver les ressources de chacun des établissements publics de coopération intercommunale et communes soumis au prélèvement ;
5° Les critères de ressources et de charges utilisés dans la répartition des attributions au titre du fonds ainsi que leur poids respectif ;
6° Les modalités spécifiques de contribution et de reversement s'appliquant à la région d'Ile-de-France, en précisant l'articulation avec le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France et les conséquences sur ce fonds des nouvelles modalités de péréquation.
Le rapport formule toute proposition de nature à renforcer l'efficacité du dispositif de péréquation adopté.
L'avis du comité des finances locales est joint à ce rapport. »
La création d'un outil de péréquation horizontale au sein du bloc communal n'est pas la seule innovation de la loi de finances pour 2010. Celle-ci a prévu également, au-delà du maintien d'un fonds spécifique à l'Ile-de-France , déjà affirmé par la loi de finances pour 2010, la progression de l'effort de solidarité interne à la région et la multiplication par 1,5 du montant des prélèvements et des reversements effectués par ce fonds.
Dès lors se posait également la question de l'articulation de ce fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) rénové avec le nouveau fonds de péréquation du bloc communal.
La loi de finances pour 2011 a aussi proposé une nouvelle définition de la richesse des collectivités , rendue inévitable par la suppression de la taxe professionnelle, son remplacement par la contribution économique territoriale (CET) 3 ( * ) , la création de nouvelles impositions locales et la redistribution des composantes du panier fiscal entre les niveaux de collectivités. Les notions de potentiel fiscal et de potentiel financier ont été réajustées alors que celle de potentiel agrégé d'un territoire a été esquissée.
L'importance de ces sujets et leurs enjeux pour les collectivités ont conduit de nombreuses instances à s'en saisir et à engager des travaux d'analyse et de prospective dès le premier trimestre 2011.
Le comité des finances locales a été sollicité par la Direction générale des collectivités locales pour devenir une enceinte de réflexion en vue de la publication du rapport du Gouvernement. Les associations d'élus se sont mobilisées avec plus ou moins d'enthousiasme (AMF 4 ( * ) , AMIF 5 ( * ) , AdCF 6 ( * ) , ADF 7 ( * ) , ARF 8 ( * ) ). Le syndicat Paris-Métropole, instance d'étude et de proposition, a désigné un groupe de travail et mobilisé l'IAURIF 9 ( * ) pour effectuer des simulations. L'Assemblée nationale, enfin, a chargé, le 8 février 2011, deux rapporteurs, nos collègues Marc Laffineur et Jean-Pierre Balligand, d'une mission d'information sur la péréquation intercommunale.
La commission des finances du Sénat, qui avait été à l'initiative, soit par la voie de son rapporteur général, soit sur l'impulsion de plusieurs de ses membres, de modifications importantes de l'équilibre des nouveaux fonds de péréquation du bloc communal, devait prendre sa place dans ce débat.
Elle a identifié trois thèmes particuliers d'investigation en vue de dégager des propositions :
- le nouveau mode de calcul des potentiels fiscal et financier ;
- le fonctionnement du fonds de péréquation des recettes communales et intercommunales ;
- le remplacement du fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSRIF) et son articulation avec le FPIC.
La commission a également souhaité mener une réflexion sur les nouveaux fonds régional et départemental de péréquation de la CVAE, institués par la loi de finances pour 2011, élargissant ainsi le périmètre de ses travaux à l'ensemble des dispositifs de péréquation votés par le Parlement pour une entrée en vigueur en 2012.
Sur chacun de ces thèmes, elle a désigné un rapporteur chargé d'établir un état des lieux, de dégager les problématiques et de formuler des propositions.
Celles-ci ont été éclairées par les nombreuses auditions auxquelles le groupe de travail a procédé, par les débats au sein du groupe de travail et par les échanges entre les rapporteurs.
Les rapporteurs, élus de territoires aux caractéristiques très différentes, ont traité de tous les sujets de la future péréquation horizontale pour trouver des solutions non conflictuelles, voire consensuelles, sans mettre en opposition les types de collectivités ou l'urbain au rural .
Les conclusions du groupe de travail ont enfin été soumises à la commission des finances qui les a adoptées .
Elles ne préjugent pas des positions qui seront retenues par la commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 qui comportera les dispositions arbitrées par le Gouvernement.
Elles proposent des orientations appuyées sur des principes que le groupe de travail a estimées les meilleures au regard des objectifs d'équité, de simplicité et d'efficacité , sans la moindre référence à des situations particulières qui auraient pu influer sur les choix du groupe de travail.
En effet, c'est une des particularités de ce travail que d'avoir été réalisé sans simulations de ses effets sur chacune des collectivités territoriales, faute de données existantes sur la territorialisation du nouvel impôt économique local ou sur les potentiels financiers issus des nouvelles règles de calcul.
Mais si l'absence de simulations disponibles a obligé le groupe de travail à beaucoup de prudence dans la formulation de ses préconisations, dont il n'est pas exclu qu'elles puissent aboutir à quelques « aberrations », elle l'a aussi dégagé de la contrainte de s'y soumettre en lui accordant de ce fait une très grande liberté.
I. LES POTENTIELS FINANCIERS : DE NOUVEAUX OUTILS DE MESURE POUR UNE NOUVELLE PÉRÉQUATION
A. DU POTENTIEL FISCAL, NOTION OBSOLÈTE, À LA COMPOSANTE FISCALE DU POTENTIEL FINANCIER DE BASE
1. Un outil de comparaison de la richesse fiscale potentielle
Le potentiel fiscal est la mesure la plus traditionnelle de la richesse des collectivités mais aussi la plus restreinte puisque fondée sur les seules quatre taxes directes locales.
a) La règle de calcul
Pour les communes, le potentiel fiscal était défini à l'article L.2334-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), jusqu'à la réforme de la fiscalité locale ayant suivi la suppression de la taxe professionnelle.
Selon cet article, le potentiel fiscal est égal à la somme que produiraient les quatre taxes directes d'une collectivité si l'on appliquait à ses bases le taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.
Taux moyens nationaux d'imposition en 2009
|
Régions |
Départements |
Communes |
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|
Taxe d'habitation |
7,39 % |
14,97 % |
|
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
2,66 % |
10,84 % |
19,32 % |
|
Taxe foncière sur les propriétés non bâties |
6,48 % |
25,01 % |
45,50 % |
|
Taxe professionnelle |
2,82 % |
8,96 % |
16,13 % |
Source : DGCL
A compter de 1999, la compensation versée au titre de la suppression de la part salaires des bases de taxe professionnelle a complété cette définition.
Le potentiel fiscal par habitant est obtenu en divisant ce total par le nombre d'habitants calculé selon la définition retenue pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
Cette règle générale a été complétée par quelques dispositions particulières permettant son adaptation aux autres niveaux de collectivités.
En ce qui concerne les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), par exemple, le taux moyen d'imposition de référence est le taux national constaté pour la catégorie d'établissement à laquelle ils appartiennent (communauté urbaine, communauté d'agglomération, communauté de communes).
Pour les départements , est ajoutée la moyenne sur les cinq dernières années des droits de mutation à titre onéreux (article L. 3334-6 du CGCT).
Pour les régions , est ajouté un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe (article L. 4332-5 du CGCT). Le calcul de ce produit potentiel est complexe. Il consiste à diviser, dans un premier temps, chaque compensation de l'année précédente par le taux de l'année précédant sa mise en place et, dans un deuxième temps, en multipliant l'équivalent bases ainsi obtenues par le taux moyen national de la taxe concernée. Le tout est divisé par la population Insee du dernier recensement général. Le potentiel fiscal régional, dans sa définition antérieure à la réforme de la taxe professionnelle, n'est donc pas un strict potentiel fiscal.
Enfin, pour 2011 , la loi de finances a prévu, afin d'écarter l'effet de la compensation-relais versée en 2010, que le potentiel fiscal est calculé sur les taux moyens nationaux des trois impôts sur les ménages de l'année 2010, et sur les bases et taux moyens nationaux de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal 2010.
b) Un instrument de mesure en perte de vitesse
Dès avant la réforme de la taxe professionnelle, le potentiel fiscal, remplacé en 2005 par la notion plus large de potentiel financier, n'était plus utilisé qu'à titre résiduel s'agissant des communes et des départements.
Il l'était toutefois encore pour les EPCI et les régions, deux niveaux d'administration territoriale pour lesquels il n'existait pas de définition de potentiel financier jusqu'à la loi de finances initiale pour 2011.
On le retrouve donc pour le calcul de la dotation d'intercommunalité destinée aux EPCI dotés d'une fiscalité propre, l'article L. 5211-30 du CGCT précisant que chacun d'entre eux perçoit « une dotation de péréquation calculée en fonction de la population totale des communes et des communes nouvelles regroupées, du potentiel fiscal de l'EPCI et pondérée, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'EPCI . »
Il en est de même pour l' éligibilité des EPCI à la dotation d'équipement des territoires ruraux mentionnée à l'article L. 2334-33 du CGCT 10 ( * ) .
Le potentiel fiscal était encore la mesure de référence de la richesse des régions , utilisée comme critère de l'éligibilité et du calcul de leur dotation de péréquation.
Enfin, la loi de finances pour 2011 a utilisé le potentiel fiscal communal pour le calcul de l' écrêtement du complément de garantie destiné à équilibrer les hausses des autres composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dans le cadre de l'enveloppe fermée des concours de l'Etat aux collectivités.
L'article 177 de la loi de finances pour 2011 a ainsi prévu une minoration de 130 millions d'euros du complément de garantie applicable aux communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national.
La minoration des attributions, plafonnée à 6 % du complément de garantie perçu l'année précédente, est répartie en proportion de la population de ces communes et de l'écart relatif entre le potentiel fiscal par habitant de la commune et le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national.
2. Un simple ajustement consécutif à la suppression de la taxe professionnelle
Avec la disparition de la taxe professionnelle , la notion de potentiel fiscal devait nécessairement évoluer. C'est ce qui est advenu avec l'adoption de l'article 183 de la loi de finances pour 2011 proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 2334-4 du CGCT.
La référence aux bases de TP multipliées par le taux moyen national a été remplacée par la référence à un « panier » de recettes fiscales, ou assimilées, comprenant :
- pour les communes, la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;
- et pour les communes, départements et régions, leurs parts respectives de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et d'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER) ;
- ainsi que les produits nets perçus au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).
Pour autant, le groupe de travail constate qu'aucune simulation n'avait été fournie sur les effets de cette nouvelle définition quant à l'appréciation de la richesse des collectivités. Compte tenu de cette absence totale d'évaluation, le Sénat avait choisi, dans un premier temps, de ne pas approuver cette définition applicable à compter de 2012. Les premières simulations n'auront finalement été apportées au comité des finances locales qu'en juillet 2011.
3. Compléter la liste des composantes fiscales
Un des apports majeurs du Sénat lors de la discussion de la loi de finances pour 2011 a été de décider du basculement définitif de la notion de potentiel fiscal à celle de potentiel financier, en élargissant ce concept aux régions et aux EPCI.
Pour autant, au sein du potentiel financier « de base » , il existe bien une composante de produits fiscaux , plus ou moins importante selon le niveau de collectivité. Quasiment absente pour les régions, la composante fiscale est réduite pour les départements alors qu'elle reste conséquente et variée pour les communes et EPCI.
Or, si elle a bien acté la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la CET, la loi de finances pour 2011 n'a pas été au bout de la logique qui consiste à comptabiliser au sein de la composante fiscale l'intégralité des ressources de ce type sur lesquelles les collectivités disposent d'un pouvoir de taux ou d'assiette.
En effet, aujourd'hui, nombre de recettes fiscales restent exclues . Certaines l'ont été par oubli, comme la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), que la réforme de la fiscalité locale a transférée de l'Etat au bloc communal.
D'autres, très diverses, n'ont jamais été comptabilisées au motif de leur faible produit rapporté au total de la fiscalité locale, de leur caractère facultatif, des difficultés administratives de leur recensement ou du caractère tardif de la disponibilité des informations les concernant.
Le tableau ci-dessous, diffusé auprès du comité des finances locales au début des réunions de concertation sur la péréquation, donne, pour le bloc communal, une illustration de leur diversité, même s'il porte sur un panier de recettes antérieur à la réforme de la taxe professionnelle.
Il ne mentionne donc pas les taxes de remplacement de la TP ni les nouvelles taxes d'urbanisme (la taxe d'aménagement et le versement pour sous-densité), issues de la réforme votée dans le cadre de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
Recettes fiscales des communes et EPCI (2009)
|
Recette |
Bénéficiaires |
Mode de
|
Calendrier de disponibilité de l'information |
% des recettes fiscales totales |
|
Taxes principales |
||||
|
TH |
Tous |
DGFIP |
Avril n+1 |
21,13 % |
|
TFB |
Tous |
DGFIP |
Avril n+1 |
26,24 % |
|
TFNB |
Tous |
DGFIP |
Avril n+1 |
1,56 % |
|
TP (y compris FDPTP) |
Tous |
DGFIP |
Avril n+1 |
33,80 % |
|
Taxes annexes |
||||
|
TEOM |
Optionnelle |
DGFIP |
Avril n+1 |
9,26 % |
|
Taxe communale additionnelle aux DMTO |
Optionnelle |
2,02 % |
||
|
Taxe sur l'électricité |
Tous |
EDF |
Sept n+1 |
1,71 % |
|
Taxe casinos |
Optionnelle |
DLPOJ |
0,48 % |
|
|
Taxe sur les pylônes |
Tous |
DGFIP |
Avril n+1 |
0,33 % |
|
Taxe de séjour |
2000 communes |
DGCL |
Sept n+1 |
0,27 % |
|
Taxe de balayage |
Optionnelle |
DGFIP |
Avril n+1 |
0,12 % |
|
Taxe sur la publicité |
2400 communes |
DGCL |
Sept n+1 |
0,09 % |
|
Taxe de séjour forfaitaire |
285 communes |
DGCL |
Sept n+1 |
0,09 % |
|
Taxe sur les remontées mécaniques |
150 communes |
DGCL |
Sept n+1 |
0,06 % |
|
Impôt sur les spectacles |
Tous |
DGDDI |
N+1 |
0,04 % |
|
Surtaxe sur les eaux minérales |
Optionnelle |
DGDDI |
N+1 |
0,03 % |
|
Redevance des mines |
Tous |
DGFIP |
Sept n+1 |
0,02 % |
|
Taxes d'urbanisme |
||||
|
Taxe locale d'équipement |
Obligatoire dans les communes de plus de 10 000 hab. et celles de la RIF |
DGALN |
N+2 |
1,03 % |
|
Versement pour dépassement du plafond légal de densité |
Optionnelle |
DGALN |
0,07 % |
|
|
Versement transport |
Obligatoire en RIF |
DGITM |
Sept n+1 |
10,28 % |
Source : DGCL - CFL
Le groupe de travail a examiné l'ensemble de ces recettes fiscales du bloc communal et débattu de l'opportunité de proposer leur prise en compte dans les composantes fiscales du potentiel financier avec la préoccupation de retenir le spectre le plus large possible .
Il a donc défini un panier de recettes fiscales comprenant : la taxe d'habitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), la cotisation foncière des entreprises (CFE), la part communale et intercommunale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (IFER) mais aussi la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), la taxe d'aménagement, la taxe sur les casinos, la taxe sur les remontées mécaniques et le prélèvement sur les paris hippiques 11 ( * ) créé par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.
Seules seraient exclues les taxes affectées à l'exercice de certaines compétences, notamment la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), la taxe de séjour et le produit des amendes de police.
Pour les départements , suivant les mêmes principes que pour les communes et les EPCI, la composante fiscale du potentiel financier de base comprend : la TFPB départementale, la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA), les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), la part départementale de la CVAE et les IFER.
Pour les régions , la composante fiscale se limite à la part régionale de CVAE et aux IFER.
* 1 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 2 Improprement baptisé Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPRIC) puisque le champ de la péréquation englobe l'ensemble des recettes des collectivités.
* 3 La CET est composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
* 4 Association des maires de France.
* 5 Association des maires d'Ile-de-France.
* 6 Assemblée des communautés de France.
* 7 Assemblée des départements de France.
* 8 Association des régions de France.
* 9 Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région d'Ile-de-France.
* 10 Bien qu'issu de la même loi de finances pour 2011 qui a institué la notion de potentiel financier des EPCI, cet article a été adopté dans une rédaction qui fait référence au potentiel fiscal.
* 11 Codifié à l'article 302 bis ZG du code général des impôts.