2. Le contenu du texte
La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a pour objectif de prévenir les ruptures : administrative, démocratique et institutionnelle.
a) Prévenir la rupture administrative
Ce texte rappelle que l'Administration civile de l'État comprend les administrations centrales et les services déconcentrés (et non plus « extérieurs ») qui interviennent dans trois types de circonscriptions : régionale, départementale et d'arrondissement.
Si les administrations centrales ont des compétences de « caractère national », les administrations déconcentrées bénéficient du principe de subsidiarité. Cette expression n'est pas utilisée mais l'idée inspire.
Il appartient au préfet d'animer et de coordonner dans la région ce qui relève de la politique de l'État en matière culturelle, environnementale ainsi que ce qui est relatif à la ville et à l'espace rural.
Dans un souci de bonne harmonie et de lisibilité, un décret précisera le contenu d'une charte de la déconcentration : elle précisera les relations centre-périphéries et rappellera les grands principes d'organisation des services déconcentrés de l'État. Elle définira « à titre principal les attributions des services déconcentrés et à titre subsidiaire les compétences des administrations centrales 27 ( * ) ».
Ces mêmes services, pour relever de l'État, n'en sont pas moins concernés par la décentralisation. En effet, voici un extrait de l'article 7 de la loi :
« Les services déconcentrés de l'État peuvent concourir par leur appui technique aux projets de développement économique, social et culturel des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération qui en font la demande ».
Pour en préciser le caractère partenarial, une convention (entre le représentant de l'État et l'exécutif décentralisé) peut être négociée.
Avant le 31 décembre 1992, un rapport gouvernemental sera soumis au Parlement pour rendre compte de la politique de déconcentration.
b) Prévenir la rupture démocratique
Le titre II de la loi concerne « la démocratie locale ».
Il y est précisé que « le droit des habitants de la commune » à être informés et consultés est « indissociable de la libre administration ». Toute personne physique ou morale peut demander des documents concernant la commune et ses différentes structures.
Les articles 11 et 12 prévoient l'organisation d'un débat d'orientation budgétaire, respectivement dans les communes de plus de 3 500 habitants et à la région.
Une liste énumère les documents budgétaires qui doivent être mis à disposition 28 ( * ) .
Des procédures de participation sont prévues :
« Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune » .
La consultation peut également n'intéresser qu'une partie des électeurs pour des sujets limités géographiquement.
La décision de consulter relève toujours de l'assemblée délibérante et la consultation n'est qu'une demande d'avis.
La loi du 6 février 1992 prévoit que le conseil municipal peut créer des comités consultatifs avec des personnes n'appartenant pas au conseil municipal sur tout problème d'intérêt communal. Dans les communes de plus de 3 500 habitants et les établissements de coopération comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, une commission consultative des services publics locaux (en régie ou en délégation) doit exister. Il peut y en avoir une seule, générale ou spécialisée, ou une par objet de service public.
Au nom de la démocratie, nous pouvons être surpris d'attendre 1992 pour lire ce passage :
« Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande » (article 27).
Toujours à l'article 27, les nouvelles dispositions de l'article L. 318-3 du Code des communes disposent que « dans les communes de plus de 3 500 habitants, les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande peuvent disposer sans frais du prêt d'un local commun ».
Le chapitre III consacre les droits à l'information des élus au sein des assemblées locales. Il rétablit, confirme ou établit plusieurs exigences essentielles, qui n'ont jamais été remises en cause par le législateur depuis lors : le droit, pour tout membre du conseil municipal ou du conseil général, d'être informé des affaires de la commune ou du département qui font l'objet d'une délibération ; l'obligation pour le maire de convoquer, dans un délai de trente jours, le conseil municipal lorsque la demande lui en est faite par le préfet ou par une partie des élus (correspondant à un tiers au moins des membres du conseil en exercice dans les communes de 3 500 habitants et plus et à la majorité des membres du conseil dans les communes de moins de 3 500 habitants) ; le respect par le maire, sauf urgence, d'un délai de convocation d'au moins trois jours francs, dans les communes de moins de 3 500 habitants, ou d'au moins cinq jours francs, dans les autres communes ; l'obligation de joindre à la convocation, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération ; etc.
c) Prévenir la rupture institutionnelle
C'est l'objet :
- de l'article 53, qui prévoit la création d'un Institut des collectivités territoriales et des services publics locaux ;
- des chapitres III et V, qui proposent à la libre volonté des communes d'élaborer « un projet commun de développement au sein de périmètre de solidarité », qui instituent dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale présidée par le représentant de l'État dans le département, qui créent des « communautés de communes » et, dans les agglomérations de plus de 20 000 habitants, des « communautés de villes ».
Cette dernière disposition majeure vise à favoriser le partenariat, la péréquation. Avec la TPU et la TP de zone, c'est un nouvel élan donné au développement et à l'aménagement.
Un décret en Conseil d'État, pris sur délibération concordante des conseils régionaux, peut créer « une entente interrégionale », en fixe la compétence et les ressources.
L'article 64 met en place un fonds de correction des déséquilibres régionaux alimenté « notamment, par un prélèvement sur les recettes fiscales de certaines régions ».
L'article suivant traite de la coopération interdépartementale : toute liberté est laissée aux conseils généraux (« même non limitrophes ») qui peuvent associer à cette structure des conseils régionaux et des conseils municipaux.
Dernières dispositions importantes du texte :
- communautés urbaines, districts, communautés de communes, peuvent décider, à la majorité des trois quarts, de la mise en place de la taxe professionnelle à taux unique ;
- le législateur reconnaît aux collectivités territoriales la possibilité de conclure avec des collectivités locales étrangères.
* 27 Philippe Marchand, Sénat, 9 janvier 1992.
* 28 Budget, listes des subventions, des concours, budgets annexes, synthèses des documents administratifs, délégations de services, encours des emprunts, des garanties...