B. UNE DOUBLE ILLUSION
1. L'illusion méthodologique des blocs de compétences
La question de la répartition des compétences entre l'État, la région, le département et la commune fait partie de nos permanences.
Beaucoup ont cru trouver dans le principe des blocs de compétences la « solution » à l'enchevêtrement, à la confusion et la réponse assurée au « qui fait quoi ».
Rappelons tout d'abord les déclarations de Gaston Defferre lors des débats précédant le vote de la loi du 7 janvier 1983 183 ( * ) :
« Nous avions choisi initialement de procéder, dans toute la mesure du possible, à des transferts par « blocs » - blocs de compétences et blocs de financement. Mais, vous le savez bien, il existe des domaines dans lesquels ce n'est pas possible. C'est le cas, par exemple, des financements croisés de l'État et des collectivités locales, ou des projets très importants qui exigent des financements multiples ».
S'il retient un principe, c'est pour citer les exceptions. D'ailleurs, l'État pourra toujours arbitrer, trancher les conflits. Dans cet esprit, « une véritable déconcentration [doit être] mise en oeuvre pour que le représentant de l'État et lui seul soit à même de régler sur place certains conflits, au nom de l'État, et pour éviter que les dossiers ne reprennent un chemin trop connu, celui des ministères parisiens ».
Il est très intéressant de constater que Gaston Defferre prend soin de lier « transfert de compétences » et « non-tutelle d'une collectivité sur une autre ».
Si Gaston Defferre libère l'État de la pratique des « blocs de compétences » il démontre très clairement que, dans les compétences transférées, il ne peut pas y avoir de spécialisations exclusives. Considérons l'urbanisme : « L'urbanisme tient une place importante dans cette première partie du projet de loi. Il concerne la qualité du cadre de vie, l'utilisation de l'espace, la protection de l'environnement et la répartition de l'habitat. Ces enjeux relèvent d'abord, selon moi, de la compétence des communes. Celles-ci devront avoir l'entière maîtrise du sol. De son affectation dépend en effet la mise en oeuvre de la politique en matière de logement, de transports, de loisirs, d'action sociale, d'aménagement rural ou dans tout autre domaine concernant la vie quotidienne des habitants ». Il s'agit certes d'une compétence de la commune... « Mais elle est tenue d'y associer l'État, la région, le département, ainsi que les organismes consulaires qui le demandent, et de les consulter sur le projet établi 184 ( * ) ».
La référence à l'État ne surprend pas : « Le secteur du bâtiment -- vous le savez tous -- joue un rôle essentiel dans la vie économique de la Nation. II constitue un moyen de régulation de l'activité économique. (...) L'État -- comme il est normal en une telle période -- demeure attentif à son évolution. (...) C'est dans ce domaine que nous sommes allés le moins loin pour ce qui concerne la décentralisation ».
Considérons le développement économique et social : la région se voit renforcée dans sa capacité de réflexion, d'incitation, de planification, d'aménagement et de développement. Les communes peuvent élaborer des cartes intercommunales d'aménagement (mais nombre d'entre elles n'ont pas les moyens d'élaborer, de mettre en oeuvre une politique de développement). Le département de son côté se voit reconnaître une compétence générale en matière d'aménagement rural. Voilà une nouvelle preuve que, dans la pensée de Gaston Defferre, la technique de « bloc de compétences » repose plus sur un partenariat que sur une spécialisation exclusive, sur une recherche d'orientation que sur une construction cartésienne.
Cette difficulté à mettre en oeuvre cette technique du bloc de compétences a deux sources :
- la première a été parfaitement décrite par Jean-Pierre Worms, rapporteur du projet de loi au titre de la commission des Lois de l'Assemblée nationale : transférer des compétences : « voilà qui est facile à dire mais plus difficile à faire » . Chacun en effet propose sa décentralisation par « grandes masses ou par grands blocs de compétences. Rien n'est plus difficile en effet que découvrir dans la réalité de véritables blocs de compétences parfaitement homogènes et transférables en l'état » ;
- la seconde relève de la simple observation pratique : il est difficile de construire un projet de collectivité qui ne relève que de cette seule collectivité.
Mais ces difficultés ne sauraient nous faire renoncer à un effort de clarification, de responsabilité au profit des décideurs, des citoyens et de tous les acteurs de la cité.
Lors du débat sénatorial, les membres de la majorité déposèrent un amendement créant un article 2 bis : « La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État s'effectue en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements et aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes, soient affectées en totalité, soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».
Le 28 octobre 1982, le sénateur Paul Girod soutient ce texte car il souhaite que « le transfert d'une compétence de l'État vers les collectivités territoriales s'opère en bloc 185 ( * ) ». Il invoque « la continuité de la doctrine sénatoriale (rapport de M. Tinguy du Pouët sur la loi Bonnet) » qui a « toujours voulu respecter ce système du bloc de compétences...Tout transfert doit s'effectuer par bloc complet...La collectivité qui reçoit la compétence doit assurer seule le financement, cela afin d'aller vers la suppression des financements croisés qui sont une plaie de la vie publique et de la vie locale de ce pays ».
Gaston Defferre trouve souhaitable « que le transfert de compétences soit fait le plus largement possible par bloc. Malheureusement quelle que soit notre volonté d'y parvenir, les uns et les autres, ce n'est pas toujours possible ». Pour le démontrer il cite l'urbanisme, le logement, l'éducation... A l'évidence, il ne peut y avoir de transfert par bloc possible.
Il ne convainc pas Paul Girod qui lui réplique : « l'affaire des blocs de compétences est une affaire fondamentale. Il n'est pas possible que nous transférions à une collectivité territoriale une compétence en laissant subsister l'ingérence d'autres intéressés, en particulier celle de l'État. Au niveau du principe en tout cas, il n'est pas concevable d'y déroger ».
Voté par la majorité du Sénat, l'Assemblée nationale retrouve cet article 2 bis additionnel.
Jean-Pierre Worms trouve l'intention louable mais elle ne saurait, selon lui, recevoir valeur normative « car l'imbrication entre les interventions de l'État et des collectivités locales est inévitable, ne serait-ce que sur le plan financier ».
D'une manière générale, les praticiens récusent net le principe des blocs de compétences sur dans son acceptation rigide. Auditionné par la Mission Mercier, Émile Zuccarelli, ministre de la Fonction publique déclare : « la notion de blocs de compétences se révèle irréaliste en matière de développement économique des collectivités territoriales car tous les niveaux de collectivités participent au soutien de l'activité économique tout en reconnaissant la fragilité juridique des bases de ces interventions . 186 ( * ) »
Martine Buron, au titre de l'Association des petites villes, plaide pour la polyvalence de leurs compétences et l'adoption du « chef de file » car elle ne croit pas à « la clarification par blocs de la répartition des compétences 187 ( * ) ».
Pour Marc Censi (Président de l'Assemblée des districts et communautés de France), « il est illusoire de délimiter des frontières nettes dans la mesure où l'aménagement du territoire, l'organisation de l'espace, la lutte contre l'exclusion et l'intervention économique [sont] par nature des domaines à responsabilités partagées ». Il estime prioritaire d'améliorer « l'organisation des relations, notamment contractuelles entre différents partenaires ». En matière de sécurité, d'incivilité, de délinquance, il importe « d'essayer de réguler et de coordonner le jeu des acteurs, qu'il s'agisse des travailleurs sociaux, de la police ou de la justice plutôt que de créer de nouvelles institutions. 188 ( * ) »
Jean Puech, au titre de l'Assemblée des départements de France ne tiendra pas un autre langage : « Le temps est au partenariat. Si le département est compétent en matière d'insertion, il est obligatoirement un partenaire actif de la région en charge de la formation professionnelle. L'économie réclame le concours de toutes les collectivités de la région (pour la recherche et développement, l'innovation), du département (pour les PME, l'artisanat, l'aide à l'immobilier), de la commune pour le foncier 189 ( * ) ... »
Jean Auroux, pour la Fédération des maires des villes moyennes, sera sur la même longueur d'onde 190 ( * ) .
Daniel Hoeffel, ancien ministre de l'Aménagement du territoire et des Collectivités locales reconnaît que « le réalisme commande de penser qu'il s'agit d'un objectif vers lequel il convient de tendre mais dont l'application immédiate s'avère difficile. La lisibilité en souffre mais l'efficacité l'exige 191 ( * ) ».
Si nombre de praticiens prennent leur distance par rapport à cette théorie, la doctrine juridique va, à son tour, la critiquer.
Pour Jean-Bernard Auby, l'abstraction de cette clarification ne correspond pas à la réalité de la politique locale qui a « au contraire un caractère transversal ». Il lui semble difficile d'attribuer de manière exclusive une compétence à une collectivité territoriale. Il adhère à la notion de chef de file pour corriger « une répartition des compétences souvent artificielle 192 ( * ) . »
Jean-Marie Pontier, professeur de droit à Aix-Marseille, constate que le législateur a maintenu la clause de compétence générale à chaque niveau de collectivité. Il exprime son hostilité à la constitution de blocs : ni possible, ni souhaitable. Il se déclare favorable à une habilitation législative générale à contracter pour les collectivités territoriales 193 ( * ) .
Bertrand Faure juge que cette doctrine est un « mythe...une référence à la fois obligée et vaine » renfermant une grande part d'adhésion « à prétendre vouloir isoler les domaines de l'action administrative dont la pratique montre l'enchevêtrement 194 ( * ) » . Un mythe tenace : nous le retrouvons dans la loi du 13 août 2004 (« l'intention affichée a tourné court »).
Préfaçant la thèse d'Alain Delcamp sur « le Sénat et la décentralisation », Georges Dupuis avait devancé ses jeunes collègues : « Je crois aussi qu'il convient de prendre acte d'un échec : le système des «blocs de compétences » ne fonctionne pas et pour une matière donnée il vaut mieux recourir à la « co-administration » comme l'expliquait déjà Hauriou au début du siècle, à la « semi décentralisation » pour reprendre l'expression de Charles Eisenmann, aux « financements croisés » comme disent actuellement les gestionnaires 195 ( * ) ».
Pour clore ces références, retrouvons Michel Verpeaux :
« Les auteurs des réformes souhaitent transférer des blocs de compétences, si possible à un seul échelon territorial afin qu'il n'y ait pas de compétences partagées. En réalité, le législateur n'est pas parvenu à respecter ce principe posé dans la loi du 7 janvier 1983 car il existe trop de matières pour lesquelles les collectivités territoriales ont des compétences territoriales 196 ( * ) ».
Il n'empêche : les mythes ont la vie dure.
La Mission conduite par Alain Lambert dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, retient deux options possibles de clarification des compétences qui peuvent être combinées :
- la clarification des compétences relatives à des politiques déjà bien identifiées par le législateur telles que la solidarité et l'action sociale, la formation professionnelle, l'action économique et le développement des entreprises, l'éducation et l'aménagement du territoire. Le groupe de travail propose, selon les cas, de supprimer les dispositifs d'État redondants, de transférer les compétences résiduelles au profit du détenteur de la compétence principale ou d'appliquer le principe « décideur-payeur » ;
- le remplacement, pour les départements et régions, de la clause générale de compétences par des compétences spéciales. Pour le bon fonctionnement de cette option plus ambitieuse, il faut que les départements et régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences, que celles-ci soient exclusives ou par exception, clairement partagées avec une seule autre personne et donc opposable aux autres niveaux d'administration, y compris l'État.
Pour les domaines restant ouverts à tous les niveaux qui relèveraient des compétences partagées, il est proposé :
- soit des procédures de délégation de compétences (sur le modèle de ce qui existe entre les communes et les intercommunalités). Pour les compétences facultatives, les délégations consenties devraient être effectuées par délibération expresse, en début de mandat.
- soit l'application du principe de limitation à deux personnes publiques comme intervenant direct. La maîtrise d'ouvrage doit avoir l'obligation de financer au moins 50 % du projet, selon le principe « qui décide paie ».
La Mission Lambert recommandait de mutualiser des services communaux et intercommunaux, d'achever la rationalisation de la carte intercommunale, ainsi que de doter les intercommunalités d'une légitimité démocratique en instituant une double désignation des conseillers municipaux et intercommunaux à l'horizon 2014.
La Mission demandait la clarification des missions et de l'organisation de l'État territorial par l'identification des services de l'État autour d'un seul responsable, la déconcentration maximale des responsabilités et une distinction nette et effective entre les fonctions étatiques d'arbitrage-contrôle et l'impulsion-intervention.
Avec l'allègement des contraintes normatives, la Mission Lambert optait pour une clarification des relations financières supposant une limitation des concours de l'État, une sécurisation financière des collectivités locales, une plus grande péréquation et une responsabilité fiscale des collectivités locales.
La Mission Belot s'est, à son tour, longuement penchée sur la répartition des compétences en 2008 et 2009.
Dans son rapport d'étape, elle préconise, sous la plume de nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, « le renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales ». Cependant, elle limite cette exclusivité en reconnaissant « la faculté de délégation de compétences d'un niveau à l'autre » et la possibilité « pour un niveau d'exercer une compétence attribuée à une autre sur la base d'un "constat de carence" ».
Dans une autre préconisation (21), elle reconnaît « un chef de filat pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux et instauration d'un guichet et d'un dossier d'instruction uniques. 197 ( * ) »
Les auteurs de ce pré-rapport ont bien vu les défis de la mise en oeuvre du principe des blocs de compétences :
- comment définir un ensemble pertinent de compétences liées, qu'il conviendrait d'attribuer à une collectivité sur un territoire donné ?
- quelle collectivité ou groupement (commune, intercommunalité, département, région) exercera cette compétence le plus efficacement ?
Nombreux furent les intervenants pour critiquer l'idée même de blocs de compétences 198 ( * ) .
Dans le rapport final, la notion de compétences exclusives disparaît : la Mission propose de « renforcer les compétences obligatoires par niveau de collectivités territoriales ». Le rapport reprend l'idée de « constat de carence » pour favoriser « une approche négociée de la répartition des compétences. 199 ( * ) »
Ce même document rappelle que « la spécialisation, aussi poussée soit-elle, devait laisser subsister des domaines de compétences partagés, pour lesquels une coopération entre les différentes collectivités territoriales est absolument nécessaire ». D'où les propositions de chef de file, de convention, de délégation, de mutualisation...
Les rapporteurs sont conscients de la nécessité du dialogue et de la concertation. Dans cet esprit, ils prônent « l'institutionnalisation de la négociation territoriale » par la création « d'un conseil régional des exécutifs » 200 ( * ) .
Au lendemain du vote de la loi du 16 décembre 2010, la Délégation aux collectivités Territoriales et à la décentralisation est saisie du rapport d'Antoine Lefèvre ayant pour titre « Les compétences des collectivités territoriales à la croisée des chemins : quelles pistes pour demain 201 ( * ) ? ».
S'interrogeant sur les sources de l'enchevêtrement des compétences, notre collègue a raison d'écrire que la clause générale de compétence n'en est pas l'unique responsable. L'État y a sa part avec la recherche de financements supplémentaires auprès des collectivités territoriales. Le législateur n'est pas exempt de reproches : en matière sociale, les intervenants auxquels il fait appel sont très nombreux.
Quelle est la voie suivie par la loi du 16 décembre 2010 ?
La commune conserve la clause de compétence générale. Régions et départements sont compétents dans « les domaines que la loi leur attribue » et ce « à titre exclusif ».
Ces principes posés, des limites ont été apportées par le texte lui-même (qui n'entre en vigueur que le 1 er janvier 2015) :
- régions et départements pourront continuer d'intervenir en matière de sport, culture, tourisme, que le législateur consacre en tant que compétences partagées, susceptibles d'être exercées par chaque niveau de collectivités ;
- régions et départements pourront délibérer sur tout objet local qui ne relève expressément d'aucune autre personne publique ;
- la loi peut prévoir « à titre exceptionnel, qu'une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales » ;
- des délégations de compétences peuvent se faire entre collectivités et EPCI par convention ;
- dans les six mois qui suivent l'élection du conseiller territorial, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux peuvent élaborer un projet de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services.
Antoine Lefèvre, après avoir analysé le titre IV de la loi consacré à la clarification des compétences des collectivités territoriales, se pose très franchement la question : « On peut cependant se demander si ce choix, radical autant que clair, d'un monopole d'attribution est le meilleur dans la panoplie des solutions offertes par une logique de blocs . 202 ( * ) »
Et d'évoquer le cas d'une collectivité qui se trouve dans l'impossibilité absolue d'exercer sa compétence, le cas des « problèmes de frontière ».
Le rapporteur, après avoir fait « confiance à l'intelligence territoriale » propose de « substituer au dispositif des compétences exclusives pures (ou simplement « délégables ») un dispositif de compétences obligatoires partageables par accord entre collectivités ».
Autant dire que la loi du 16 décembre 2010 est loin d'avoir clos le débat sur les blocs de compétences. Le législateur l'a lui-même clairement laissé entendre : d'une part, en reportant au 1 er janvier 2015 l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la clarification des compétences, comme s'il souhaitait se laisser du temps pour, d'ici là, amender voire sensiblement aménager son propre dispositif ; d'autre part, en prévoyant, dans les deux ans suivant cette échéance, une clause de rendez-vous pour apporter des « mesures d'adaptation » dont le principe est donc d'ores et déjà acté.
D'ici là, la réflexion se poursuit, avec comme nouvelle étape attendue, en ce début d'été 2011, les conclusions de la Mission confiée par le Président de la République à M. Jean-Jacques de Peretti sur le contenu des futurs schémas régionaux de compétences prévus par la loi de décembre 2010.
* 183 Gaston Defferre, Débats Assemblée nationale, 29 novembre 1982, p. 7728 et suivantes.
* 184 Gaston Defferre (JO des débats de l'Assemblée nationale 29/11/1982, p. 7728) en appelait à des textes plus simples, des procédures plus légères mais également à la plus grande vigilance des élus pour que « l'esprit des textes ne soit pas détourné par des techniciens ». En matière de logement, la région « peut compléter l'aide de l'État par des subventions, des prêts, des bonifications d'intérêt ou des garanties d'emprunt. Elle peut aussi aider financièrement toutes les actions favorisant notamment la qualité de l'habitat, l'amélioration des quartiers et des logements existants, l'équipement des terrains à bâtir, l'innovation ».
* 185 JO Débats du Sénat, 28/10/1982, p. 4886 et suivantes.
* 186 Rapport Mercier, Sénat, audition du 16 mars 1999, tome II, annexes.
* 187 Rapport Mercier, audition du 24 mars 1999.
* 188 Audition du 27 avril 1999.
* 189 In Revue Inter-Régions, novembre-décembre 2000, n°233, p. 10 et suivantes.
* 190 Audition du 27 avril 1999.
* 191 In Revue Inter-Régions, novembre-décembre 2000, n°233, p. 10 et suivantes.
* 192 Rapport Mercier, audition du 6 mai 1999.
* 193 Dans un article de la Revue Administrative de septembre-octobre 2000, Jean-Marie Pontier se libère : « La distinction des blocs de compétences n'a jamais été consacrée... Ce partage séduisant en théorie est parfaitement irréalisable. On s'étonne d'un tel entêtement à poursuivre des chimères de la part d'un législateur dont on pourrait attendre plus de réalisme ou de cohérence ».
* 194 In « Droit des collectivités territoriales », Dalloz, 2009, p. 492.
* 195 In Alain Delcamp « Le Sénat et la décentralisation », Economica, 1991, p. 9.
* 196 Michel Verpeaux « Les collectivités locales en mutation », Cahiers français, °293, octobre-décembre 1999.
* 197 Rapport d'information de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la Mission collectivités territoriales n° 264 tome I (2008-2009), 11 mars 2009.
* 198 Rapport cité ci-dessus, p. 128-129. Dans ce pré-rapport, le principe de la « modularité » des compétences est retenu : une même collectivité pouvant avoir des compétences différentes.
* 199 « Faire confiance à l'intelligence territoriale ».- Rapport d'information de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, fait au nom de la Mission commune d'information n° 471 (2008-2009), 17 juin 2009 ; p. 66 et suivantes.
* 200 Il réunirait président de région, présidents des conseils généraux, présidents des intercommunalités...
* 201 Rapport d'information de M. Antoine Lefèvre, fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales n° 283 (2010-2011), 2 février 2011.
* 202 Rapport cité ci-dessus, p. 21, débats p. 34 et suivantes de l'examen du rapport (25 janvier 2011).