B. LES ENJEUX DU RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
1. La question de la clef de répartition
Aux termes de l'article 181 de la loi organique du 19 mars 1999, la dotation de fonctionnement versée par la Nouvelle-Calédonie aux provinces constitue une dépense obligatoire inscrite au budget de la Nouvelle-Calédonie. Cette dotation est financée par prélèvement d'une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget de la Nouvelle-Calédonie.
La loi organique dispose que « cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 51,5 % de ces ressources, est fixée chaque année compte tenu du montant de celles-ci inscrit au budget primitif. Elle est, le cas échéant, majorée pour atteindre le seuil de 51,5 % de ces ressources telles qu'elles sont comptabilisées par le payeur à la clôture de l'exercice ».
La dotation de fonctionnement est répartie à raison de :
- 50 % pour la province Sud ;
- 32 % pour la province Nord ;
- 18 % pour la province des îles Loyauté.
La loi organique prévoit qu'à partir du mandat du congrès commençant en 2004, cette répartition peut être modifiée par une loi du pays votée à la majorité des trois cinquièmes.
Les provinces reçoivent également de la Nouvelle-Calédonie une dotation d'équipement, elle aussi financée par prélèvement d'une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget du territoire, qui ne peut être inférieure à 4 % de ces ressources.
La dotation d'équipement est répartie à raison de 40 % pour la province Sud, 40 % pour la province Nord et 20 % pour la province des îles Loyauté. A partir du mandat du congrès commençant en 2004, cette répartition peut être modifiée par une loi du pays votée à la majorité des trois cinquièmes.
En 2010, le Rassemblement UMP a soulevé la question d'une modification de la clef de répartition de la dotation de fonctionnement versée aux provinces, en présentant deux propositions de loi. La première visait à modifier la clé de répartition pour tenir compte de l'évolution démographique. Ainsi, la part attribuée à la province Sud serait passée de 50 % à 56,5 %, tandis que les parts des provinces Nord et des îles Loyauté auraient été respectivement diminuées de 32 % à 29,3 % et de 18 à 14,2 %, cette modification devant être échelonnée sur les exercices budgétaires 2011 à 2014.
La seconde visait à créer des centimes additionnels sur les produits de jeux qui seraient prélevés par la province où est situé l'établissement, soit la province Sud. Le président du Congrès a transmis ces propositions de loi pour avis au Conseil d'Etat, en application de l'article 100 de la loi organique.
Le Conseil d'Etat a estimé qu'une évolution de la clef de répartition « peut apparaître justifiée dans son principe pour tenir compte des charges supplémentaires auxquelles doit faire face la province Sud, laquelle regroupe désormais, d'après les résultats du recensement de 2009, 75 % de la population totale de la Nouvelle-Calédonie » 55 ( * ) .
Cependant, au-delà de cet avis purement juridique, vos rapporteurs ont observé que l'idée d'une remise en cause de la clef de répartition en vigueur ne faisait l'objet d'aucun consensus politique et risquerait sans doute de raviver des tensions.
M. Jean Lèques, maire de Nouméa, a indiqué que Nouméa percevait 28 à 29 % des ressources du Fonds intercommunal de péréquation, alors que ses charges et sa population sont nettement plus importantes, puisque la commune rassemble 44 % de la population de la Nouvelle-Calédonie. Il a précisé que sa commune avait accompli des efforts importants en matière d'habitat social et avait constitué un syndicat intercommunal du grand Nouméa avec trois autres communes : le Mont-Dore, Dumbea et Païta.
La province des îles Loyauté, qui ne dispose pas de richesses minières, doit pour sa part miser sur le développement du tourisme. Elle est exclusivement constituée de terres coutumières.
M. Maurice Tillewa, maire d'Ouvéa, a exprimé de fortes inquiétudes quant à une éventuelle remise en cause de la clef de répartition. Jugeant son maintien indispensable à la poursuite du rééquilibrage, il a indiqué que la dotation globale de fonctionnement assurait 60 % des recettes de sa commune.
M. Paul Néaoutyine, président de l'assemblée de la province Nord, a exprimé son opposition à toute remise en cause de la clef de répartition. Il a considéré que la poursuite et la réussite du rééquilibrage supposait le maintien dans sa forme actuelle de la clef de répartition des recettes fiscales de la Nouvelle-Calédonie entre les trois provinces.
Lors de son débat d'orientation budgétaire en septembre 2010, l'assemblée de la province Nord s'est unanimement prononcée contre une modification de la clef de répartition. Les recettes de fonctionnement de la province Nord proviennent à 90 % de dotations institutionnelles, dont 80 % de la Nouvelle-Calédonie, et ses recettes d'équipement sont assurées à 54 % par ces dotations institutionnelles.
La province Sud concentrait déjà en 1999 (à la date de la loi organique) 68 % de la population de la Nouvelle-Calédonie, le Nord 21 % et les îles 11 %. En 2009, la population de la province Sud représente 74,5 % de la population totale du territoire, celle de la province Nord 18,4 % et celle de la province des Îles 7,1 %.
Vos rapporteurs relèvent que si le déséquilibre s'est accentué, cette évolution de la répartition démographique reflète l'attractivité du Sud et de Nouméa, qui concentrent l'essentiel des activités économiques. Ce déséquilibre illustre par conséquent la nécessité de poursuivre le rééquilibrage en faveur du Nord et des îles.
Les mouvements indépendantistes considèrent d'ailleurs que l'exode rural n'est pas la seule explication de la progression démographique du Sud et qu'il conviendrait de déduire des chiffres les métropolitains qui s'installent dans cette partie du territoire.
Ainsi, la question de la clef de répartition renvoie au principe même du rééquilibrage et doit être considérée avec la plus grande prudence, pour ne pas porter atteinte au consensus fondateur de l'accord de Nouméa.
* 55 Avis du Conseil d'Etat du 13 janvier 2011, n° 384776.