N° 593
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juin 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) à la suite d'une mission d'information (2) effectuée en Nouvelle-Calédonie du 17 au 27 septembre 2010 ,
Par MM. Christian COINTAT et Bernard FRIMAT,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto. (2) Cette mission d'information est composée de : MM. Christian Cointat et Bernard Frimat |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis vingt-trois ans, la Nouvelle-Calédonie connaît la paix et la stabilité. Elle a ouvert une nouvelle étape de son histoire lorsque, pour mettre un terme aux affrontements et aux violences, à la fin des années 1980, des hommes ont choisi le dialogue. Ils ont eu la force et le courage de dépasser les antagonismes pour inventer autre chose qu'un simple statut répartissant les compétences et définissant les rapports entre pouvoirs publics, et pour trouver le consensus et l'apaisement.
A l'issue de leurs discussions dans le jardin de l'hôtel Matignon, en juin 1988, Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur engageaient ainsi le processus des accords de Matignon (26 juin 1988), plus tard complété et approfondi par l'accord de Nouméa (5 mai 1998). Ils faisaient le pari du destin commun, un pari que les acteurs d'aujourd'hui se doivent d'honorer et de faire vivre.
L'accord de Nouméa du 5 mai 1998, approuvé lors de la consultation de la population du 8 novembre 1998, et concrétisé par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999, donne à la Nouvelle-Calédonie un statut d'autonomie devant aboutir, à l'issue d'une période de quinze à vingt ans, à une consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.
Pour assurer le respect de cet accord, le Parlement a adopté, à l'été 2009, une loi organique précisant les conditions de mise en oeuvre de certains transferts de compétences de l'État à la Nouvelle-Calédonie 1 ( * ) . Aussi votre commission a-t-elle souhaité dresser un bilan de la mise en oeuvre de l'accord de Nouméa, et plus particulièrement des transferts de compétences. La précédente mission de votre commission en Nouvelle-Calédonie, en septembre 2003, avait effectué un premier bilan d'application du statut de 1999 2 ( * ) . Le congrès de la Nouvelle-Calédonie poursuivait alors son premier mandat.
La délégation composée de vos deux rapporteurs s'est rendue en Nouvelle-Calédonie du 18 au 26 septembre 2010, après l'adoption par le congrès, au cours de son troisième mandat, de lois du pays relatives à d'importants transferts de compétences prévus par l'accord de Nouméa, notamment en matière d'enseignement.
La Nouvelle-Calédonie présente en effet la particularité de connaître une évolution institutionnelle continue en application de cet accord. Ainsi, les transferts de compétences de l'État au territoire concrétisent le partage de souveraineté défini par l'accord, tandis que se poursuit le rééquilibrage économique entre les provinces, avec l'avancée des projets d'exploitation du nickel dans la province Nord.
Vos rapporteurs relèvent que l'État et les pouvoirs publics locaux font preuve d'un véritable engagement pour assurer le succès des transferts de compétences, même si les prochains transferts dont le congrès de la Nouvelle-Calédonie devra préciser l'échéancier et le périmètre suscitent de nombreuses interrogations et inquiétudes. Ils ont observé que les camps « loyaliste » et « indépendantiste » s'accordaient sur le principe d'un destin commun tel qu'inscrit dans l'accord de Nouméa.
Le Parlement a néanmoins été conduit à intervenir à nouveau pour préciser certaines dispositions du statut et éviter ainsi qu'il en soit fait un usage détourné, susceptible de menacer la stabilité politique et institutionnelle du territoire. La loi organique n° 554 (2010-2011) du 25 mai 2011 modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie vise ainsi à préserver le fonctionnement du gouvernement, dans le respect du principe de collégialité.
Alors que la Nouvelle-Calédonie se situe à un moment déterminant de son évolution institutionnelle, il paraît indispensable que le Sénat lui porte un regard attentif. En un siècle et demi, la France a établi avec la Nouvelle-Calédonie des liens profonds. En paix depuis les accords de Matignon-Oudinot, la Nouvelle-Calédonie avance, depuis 23 ans, vers une autonomie très étendue et vers un rééquilibrage territorial qui favorise son développement économique et renforce sa cohésion sociale.
L'Histoire oblige tous les responsables politiques calédoniens et nationaux à rester fidèles aux accords de Matignon et de Nouméa, pour réussir le pari du destin commun.
La Nouvelle-Calédonie peut aujourd'hui poursuivre son évolution avec confiance et avec fierté. Sa terre et ses paysages, parmi les plus beaux du monde, recèlent des atouts considérables. A terme, les nouveaux sites de production de nickel devraient permettre au territoire de se positionner parmi les trois plus grands producteurs mondiaux 3 ( * ) .
Pour vos rapporteurs, l'État apparaît comme le garant indispensable du succès des projets de développement de l'exploitation du nickel, pour le bénéfice de la Nouvelle-Calédonie et des Calédoniens. Ils soulignent que l'État doit continuer à jouer un rôle exemplaire dans l'évolution de la Nouvelle-Calédonie, en veillant au strict respect de l'accord de Nouméa et des équilibres qu'il définit.
Vos rapporteurs souhaitent ici remercier M. Yves Dassonville, haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie lorsque la délégation y a effectué son déplacement, ainsi que les services du haut-commissariat, pour leur appui dans l'organisation de la mission et pour la qualité des entretiens relatifs à l'organisation des transferts de compétences. Vos rapporteurs expriment également leur profonde gratitude à notre collègue Simon Loueckhote, pour son soutien précieux, et à l'ensemble des autorités locales, pour la qualité de leur accueil et de leurs échanges avec la délégation.
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La Nouvelle-Calédonie en quelques chiffres
La Nouvelle-Calédonie est le deuxième territoire le plus éloigné de Paris après Wallis-et-Futuna. La France en fit une terre de bagne, qui accueillit les condamnés de la Commune, mais ne réussit jamais à en faire une véritable colonie de peuplement.
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D'une superficie de 18 575,50 km 2 , la Nouvelle-Calédonie, située à 16 674 km de Paris et 1.979 km de Sydney (Australie), comprend la Grande-Terre (400 km de long sur 50 km de large), les quatre îles Loyauté (Ouvéa, Lifou, Tiga et Maré), l'archipel des îles Belep, l'île des Pins et quelques îlots lointains. Selon le dernier recensement effectué en 2009 en Nouvelle-Calédonie, la population calédonienne est de 245.580 habitants au 27 juillet 2009, soit une progression de 6,4 % par rapport à 2004. Évolution de la population lors de chaque recensement |
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1956 |
1963 |
1969 |
1976 |
1983 |
1989 |
1996 |
2004 |
2009 |
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68.480 |
86.519 |
100.579 |
133.233 |
145.368 |
164.173 |
196.836 |
230.789 |
245.580 |
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Source : INSEE-ISEE Le dernier recensement effectué en 2009 indique que : - la Province Sud compte 183.007 habitants, soit 74,5 % de la population totale (le Grand-Nouméa accueille 66,7 % de la population totale) ; - la Province Nord compte 45.137 habitants soit 18,4 % de la population totale ; - la Province des Iles Loyauté compte 17.436 habitants soit 7,1 % de la population totale. Il montre également que 34,4 % de la population calédonienne a moins de 20 ans. La crise mondiale a eu des effets limités sur l'économie calédonienne. En 2009, la croissance économique de la Nouvelle-Calédonie a atteint 2,4 % du PIB. Après cinq années de baisse consécutive, le nombre de demandeurs d'emplois est en hausse (+ 6% par rapport à 2008). Les créations d'entreprises ont progressé à un rythme soutenu, mais néanmoins nettement plus faible qu'en 2008. Les exportations de nickel en valeur ont continué de reculer en 2009 (- 25%) du fait de la chute du cours. Cette baisse a pesé sur la croissance : en dehors du secteur du nickel, la croissance du reste de l'économie reste forte (+ 5%). Avec moins de 100.000 touristes en 2009, la Nouvelle-Calédonie enregistre une baisse de 4,1 % dans la moyenne mondiale. La consommation des ménages ne représente plus que 64 % du PIB (contre 70 % en 1998). Les importations ont reculé de 16 % sur un an, en lien avec le ralentissement de la croissance de l'économie locale. Le secteur public soutient l'économie locale. Le budget des collectivités locales est en hausse continue depuis plusieurs années. En 2009, les dépenses de la Nouvelle-Calédonie sont estimées à 166,4 milliards F.CFP (- 9,8%) et ses recettes à 162,7 milliards F.CFP (- 0,7%). Les provinces de Nouvelle-Calédonie et leur chef-lieu |
I. UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PERTINENTE ET EFFICACE, UNE STABILITÉ POLITIQUE A PRÉSERVER
A. UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PERFORMANTE
1. De l'affrontement au dialogue : les accords de Matignon
Au lendemain de leur arrivée à Nouméa, vos rapporteurs ont participé, le 19 septembre 2010, aux cérémonies de commémoration du soixante-dixième anniversaire du Ralliement de la Nouvelle-Calédonie à la France Libre, au pied de la croix de Lorraine du mont Coffyn. A partir de 1942, les Etats-Unis avaient fait de la Nouvelle-Calédonie une importante base logistique, où plusieurs centaines de milliers de soldats américains, australiens et néo-zélandais ont séjourné. De nombreux néo-calédoniens ont combattu dans le bataillon du Pacifique et les Forces françaises libres.
A l'issue de la Seconde Guerre mondiale, la Nouvelle-Calédonie connut deux changements aux fortes répercussions. Tout d'abord, la Nouvelle-Calédonie cesse d'être une colonie, pour devenir un territoire d'outre-mer (TOM). Elle gardera ce statut de 1946 à 1998. Ensuite, les Kanak ne sont plus soumis au code de l'indigénat 4 ( * ) et deviennent des citoyens. Le régime de sanction spécifique à ce code est supprimé, de même que les réquisitions et périodes de travail obligatoire et les limitations à la liberté de circuler. Les Kanak bénéficient cependant de la reconnaissance d'un statut civil particulier. L'application du droit commun aurait en effet conduit à la disparition de l'organisation et des règles coutumières, éléments fondamentaux de la culture mélanésienne.
Au cours de l'après-guerre, le débat politique est dominé par l'Union calédonienne (UC), alliance pluriethnique et autonomiste fondée en 1956.
Face à l'affirmation de la revendication indépendantiste, le courant loyaliste, favorable au maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République, s'organise avec la création en 1978, par Jacques Lafleur, du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR).
Les forces indépendantistes se fédèrent quant à elles, en 1984, autour du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), dirigé par Jean-Marie Tjibaou.
La Nouvelle-Calédonie connaît au cours des années 1970 et 80 de nombreux changements de statut, par lesquels le Gouvernement, accordant une autonomie tempérée, espère limiter la progression des idées indépendantistes. Les pouvoirs publics nationaux mettent également en oeuvre des réformes structurelles. La réforme foncière conduit à des tensions et à des violences.
En juillet 1983, une table ronde est organisée à Nainville-les-Roches, dans l'Essonne, sur l'évolution du territoire, avec les élus et le conseil des grands chefs coutumiers. La déclaration commune adoptée à l'issue de cette rencontre exprime la « volonté commune des participants de voir confirmer définitivement l'abolition du fait colonial » et envisage de « préparer une démarche vers l'autodétermination qui sera le fait du peuple calédonien ». Un nouveau statut est alors préparé et voté en mai 1984, mais les tensions s'exacerbent à l'approche des élections territoriales. La Nouvelle-Calédonie entre alors dans une période de crise particulièrement grave. Le débat sur l'accès à l'indépendance se radicalise et les tensions entre les communautés s'accentuent.
Entre 1984 et 1988, la Nouvelle-Calédonie a connu quatre des huit statuts successivement adoptés depuis 1946, date de son accession au statut de territoire d'outre-mer. Cette succession de statuts éphémères s'est accompagnée de violences, qui ont atteint leur paroxysme lors de l'embuscade de Hienghène le 5 décembre 1984, au cours de laquelle sont abattus dix Kanak, dont deux frères de Jean-Marie Tjibaou, et de la prise d'otages d'Ouvéa le 22 avril 1988, qui fait quatre victimes parmi les gendarmes, deux parmi les forces d'intervention et dix-neuf parmi les Kanak.
Ce drame conduit les pouvoirs publics à engager un rapprochement entre les communautés et les forces politiques de Nouvelle-Calédonie. Le Premier ministre, M. Michel Rocard, dépêche alors une mission chargée de renouer le dialogue entre le FLNKS et le RPCR et d'élaborer une solution. Cette mission du dialogue parvient tout d'abord à convaincre les protagonistes que la seule issue réside dans la négociation.
Les discussions se poursuivent à Paris entre les délégations conduites par Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur. Elles aboutissent le 26 juin 1988 à une déclaration commune signée à l'hôtel Matignon par le Premier ministre, huit représentants du RPCR et cinq représentants du FLNKS. Le 20 août 1988 intervient l'accord Oudinot, qui fixe le principe d'une consultation sur l'autodétermination à échéance de dix ans et organise un nouvel équilibre institutionnel 5 ( * ) .
Le nouveau statut découlant des accords de Matignon est soumis à un référendum national le 6 novembre 1988 ; malgré un faible taux de participation, le « oui » l'emporte avec 80 % des suffrages exprimés.
La mise en oeuvre des accords de Matignon permet le rétablissement de la paix civile et donne à la Nouvelle-Calédonie des institutions stables.
Aussi les protagonistes sont-ils convaincus, à l'issue de la période de dix ans, de la nécessité de préserver ces acquis, en repoussant une consultation référendaire sur l'autodétermination susceptible de raviver les antagonismes.
* 1 Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte.
* 2 Voir le rapport d'information fait au nom de la commission des lois par MM Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour, à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003, Les évolutions statutaires outre-mer : le choix de la diversité, les exemples de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna, n° 216, 2003-2004.
* 3 La Nouvelle-Calédonie se situe aujourd'hui au cinquième rang mondial des producteurs de nickel minier derrière la Russie, le Canada, l'Australie et l'Indonésie.
* 4 Le régime de l'indigénat applicable en Nouvelle-Calédonie avait été défini en 1887. Il soumettait les Kanak à la loi française, mais les écartait de la citoyenneté et permettait aux administrations et aux colons de les réquisitionner pour des périodes de travail obligatoire.
* 5 La déclaration signée à Matignon et l'accord Oudinot constituent les « accords de Matignon ».