N° 588
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juin 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur les participations transférées au Fonds stratégique d' investissement (FSI),
Par M. Jean-Pierre FOURCADE,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Mesdames, Messieurs,
Au cours du premier semestre de l'année 2011, votre rapporteur spécial a conduit, sur le fondement de l'article 57 de la LOLF et de l'article 164 1 ( * ) de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, une mission de contrôle relative aux participations transférées au Fonds stratégique d'investissement (FSI).
Cette mission, au cours de laquelle ont été entendus les représentants du FSI, de l'Agence des participations de l'Etat (APE) et de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), avait pour objet de dresser le bilan des deux premières années d'existence du Fonds, tant sur le plan de sa gouvernance interne que de la gestion des participations transférées et des premiers investissements réalisés . Elle avait également pour ambition de cartographier la « nébuleuse » complexe formée par le FSI et ses nombreux « satellites », de mieux comprendre l'insertion du Fonds dans notre politique de soutien aux entreprises et d'analyser l'articulation de ses missions avec celles d'autres opérateurs importants tels que l'APE, la CDC ou encore Oséo.
Au terme de ces travaux, il apparaît que le FSI a prouvé son utilité en apportant un début de réponse aux besoins structurels des entreprises françaises en fonds propres. Appuyé sur une gouvernance originale et une structure opérationnelle légère , le Fonds a su faire face dans des conditions satisfaisantes à l'afflux de dossiers suscité par la crise économique, avant de trouver son « rythme de croisière ». Il a également fait la démonstration de son autonomie et apporté un démenti aux soupçons d'allégeance au pouvoir politique qui ont pu naître de certains dossiers d'investissement sensibles.
Les enseignements tirés des deux premières années de fonctionnement du FSI appellent néanmoins un certain nombre d'ajustements . Le premier d'entre eux doit concerner la visibilité du FSI en tant qu'outil au service des entreprises, visibilité que compromettent l'architecture excessivement complexe des financements intermédiés, de même qu'un positionnement encore ambigu à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations et, plus généralement, de l'ensemble des investisseurs publics. L'identification du FSI par les chefs d'entreprises doit donc être plus simple, sa notoriété plus grande et l'orientation des entrepreneurs vers le fonds doit être favorisée .
Fonds public, le FSI doit ensuite affirmer plus clairement son identité d'investisseur soucieux de l'intérêt collectif et socialement responsable . Le Fonds doit se démarquer très nettement des fonds privés de capital-investissement et ses exigences de rendement doivent être équilibrées, fixées au cas par cas, sans devenir le critère primordial des investissements. Constamment revendiquée, la démarche d'investisseur socialement responsable connaît un début de traduction opérationnelle, mais la consistance réelle des efforts entrepris reste à démontrer.
Il convient enfin que le FSI prenne toute sa place dans la conduite d'une politique industrielle désormais pleinement assumée par les pouvoirs publics, par l'adoption d'une démarche active de connaissance et de structuration des filières , dont l'échelon régional semble constituer le niveau de déploiement le plus adapté.
Le renforcement des moyens du FSI - de l'ordre de 1,5 milliard d'euros - a fait l'objet d'une annonce récente. Cet abondement apparaît non seulement nécessaire , afin de garantir un rythme d'investissements soutenu, mais également légitime , compte tenu des conditions satisfaisantes dans lesquelles son action s'est mise en place au cours des deux dernières années.
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. Le FSI a été conçu comme une réponse pérenne aux besoins en fonds propres des entreprises françaises porteuses de compétitivité et de croissance. Bien que né à l'occasion de la crise, cet instrument est dépourvu de vocation conjoncturelle et n'est pas destiné à soutenir les entreprises en difficulté. 2. Les spécificités du FSI interdisent de l'assimiler à un fonds souverain : il ne gère aucune ressource pérenne, ses avoirs ont un volume limité, ses interventions sont cantonnées au territoire national et ses finalités impliquent une association à la gouvernance et au risque entrepreneurial. 3. La doctrine d'investissement du FSI doit concilier la poursuite d'un intérêt collectif , à travers la prise en compte de la contribution des entreprises à la compétitivité de notre économie ou à l'emploi, avec l'adoption d'une démarche d'investisseur avisé et socialement responsable . Ses prises de participation sont minoritaires et s'opèrent dans une optique de long terme, principalement au sein des PME et des ETI. 4. La gouvernance du FSI repose sur un conseil d'administration, trois comités permanents et un comité d'orientation stratégique (COS). En dépit de sa relative sophistication, cette organisation a fait ses preuves et le COS a joué pleinement son rôle, permettant l'implication réelle des organisations professionnelles, syndicales et des représentants de la société civile dans le fonctionnement du fonds. 5. S'il n'appartient pas au COS d'interférer ou de connaître dans le détail des opérations d'investissements en cours de négociation, son information doit néanmoins être la plus complète possible a posteriori , sur les projets retenus comme sur les opérations écartées. 6. L'administration du FSI s'appuie sur une équipe restreinte et présente des coûts de fonctionnement raisonnables . La rémunération des investisseurs n'inclut aucune rétribution à la performance, de type « carried interest » . 7. L'organisation des financements intermédiés mêle plusieurs logiques, structures et appellations, demeure très complexe et résulte d'une accumulation de strates comme de l'héritage de la Caisse des dépôts. Elle est souvent peu lisible pour les PME « clientes » du FSI, comme si la préservation de l'organisation de la CDC était prioritaire. 8. On peut regretter qu'en dépit d'une volonté d'ouverture, manifestée par l'accord avec le fonds Mubadala, le FSI n'ait pas encore été en mesure de réaliser un investissement conjoint avec un fonds souverain étranger . Le Fonds a cependant vocation à conclure d'autres partenariats de ce type. 9. Le FSI a versé à ses deux actionnaires, la CDC et l'Etat, un dividende de 387 millions d'euros représentant 60 % de son résultat net de 2010 , soit un niveau élevé. L'impératif d'assainissement des finances publiques a manifestement été un critère déterminant, mais ce dividende apparaît d'autant plus étonnant que le Gouvernement a annoncé le renforcement des moyens dévolus au Fonds via le fonds d'épargne de la CDC. 10. La rotation du portefeuille du Fonds paraît nécessaire pour contribuer au financement de nouveaux investissements. Le potentiel de cession dans les prochaines années repose toutefois essentiellement sur le portefeuille financier , soit les participations de moins de 5 % dans des sociétés cotées, pour autant que certaines conditions soient réunies. 11. L'augmentation annoncée des moyens du Fonds , de l'ordre de 1,5 milliard d'euros sur trois ans et financée par un prêt du fonds d'épargne de la CDC, est nécessaire pour garantir dans les prochaines années un rythme d'investissements au moins équivalent à celui de 2010. Ce nouveau mode de financement ne doit cependant pas marquer le début d'un cycle d'endettement du FSI, ni se substituer à la fraction des apports en capital qui n'a pas encore été libérée . 12. Certains effets d'annonce et engagements ministériels ont pu en certaines occasions attiser le soupçon d'un fonds « aux ordres » du politique. Dans les faits, la capacité de décision des dirigeants ne paraît pas avoir été compromise et l'Etat actionnaire a joué son rôle, ni plus ni moins. Le FSI, en tant qu'entité publique répondant à une stratégie définie par ses deux actionnaires, ne saurait être ni totalement autonome ni « instrumentalisé » par l'Etat . 13. A l'image de l'architecture byzantine des financements indirects, le positionnement du FSI à l'égard de la CDC , son actionnaire principal, est complexe . La CDC demeure un actionnaire très présent et l'action du FSI doit tenir compte de l'héritage du programme France Investissement, du positionnement marqué de la Caisse sur le capital-investissement national et de ses structures de gestion. 14. Une simplification drastique des liens institutionnels avec la CDC, en particulier sa filiale de gestion CDC Entreprises, ne serait pas forcément un gage d'efficacité et il apparaît difficile de faire « table rase » du passé. Il n'en demeure pas moins nécessaire de clarifier et simplifier le dispositif , comme de garantir une réelle cohérence entre les doctrines d'investissement du FSI et des fonds auxquels il contribue. 15. Le positionnement du FSI au sein des outils publics de financement des entreprises doit être clarifié, en particulier à l'égard de l'Agence des participations de l'Etat, d'Oséo et des actions conduites en faveur du financement des entreprises dans le cadre du Programme d'investissements d'avenir. La proximité des actions conduites par ces intervenants ne permet pas toujours de déterminer précisément comment les rôles se répartissent entre eux. 16. La visibilité de la « marque FSI » doit être améliorée , de même que sa notoriété auprès des chefs d'entreprise. Il convient en outre de faciliter l'accès de ces derniers aux antennes locales du Fonds et de mieux les orienter à travers la multiplicité de « guichets publics » dédiés au financement des entreprises. 17. Nonobstant l'afflux important de dossiers auquel le FSI a dû faire face lors de sa création, les délais et modalités d'instruction sont jugés satisfaisants par une forte majorité des chefs d'entreprise. Le cas échéant, les refus doivent être motivés de façon circonstanciée et, autant que faire se peut, être l'occasion d'un échange avec les dirigeants des entreprises concernées. 18. Pour assurer sa légitimité, le FSI doit éviter de concurrencer les fonds privés de capital-investissement ou de se substituer à eux. Selon une analyse « contrefactuelle », il doit ainsi s'abstenir d'intervenir si sa présence au capital d'une entreprise ne crée pas un réel effet d'entraînement sur d'autres investisseurs, ou ne constitue pas une alternative à un fonds privé dont les objectifs seraient essentiellement financiers et de court terme. 19. Les exigences de rendement du fonds doivent être équilibrées , conformes au couple rendement-risque et fixées au cas par cas . Elles ne doivent pas non plus constituer le critère primordial d'un investissement. Les dirigeants et actionnaires du Fonds ont opportunément décidé de ne pas fixer de taux global minimum ou de référence. En revanche, le rendement des produits OC+, de 12 % à 15 % en cas de non-conversion, est plutôt élevé. 20. Si la démarche d'investisseur socialement responsable (ISR) a constamment été revendiquée par les responsables du FSI, sa traduction opérationnelle a été plus tardive . La nomination d'un conseiller social et la mise en oeuvre d'une grille d'analyse dédiée constituent des initiatives bienvenues. Elles pourraient être opportunément complétées par la prise en compte de la logique ISR dans l'évaluation professionnelle des équipes d'investisseurs. 21. Le FSI doit oeuvrer en faveur de la mise en place d'une gouvernance et d'une politique de rémunération responsables , alignées sur les meilleures pratiques de place, dans les entreprises dont il est un actionnaire de référence et les fonds auxquels il contribue. 22. Le comportement d'investisseur socialement responsable ne doit pas faire l'objet d'une interprétation extensive, voire « maximaliste », aux termes de laquelle l'entrée du FSI au capital d'une entreprise constituerait un « antidote » contre tout plan social ou toute suppression d'emploi. Il est en revanche impératif que, dans l'hypothèse ou de telles suppressions devraient intervenir, le FSI s'assure de leur caractère inévitable et de la qualité de l'accompagnement social mis en oeuvre . 23. Au terme de sa période de montée en puissance, l'action du FSI semble devoir évoluer vers une démarche proactive de structuration des filières, cohérente avec les priorités définies dans le cadre de la Conférence nationale de l'industrie. 24. Il n'est pas certain que l'effort de structuration des filières doive passer par la création de nouveaux fonds sectoriels, celle-ci pouvant porter préjudice à la lisibilité de l'action du FSI , à son identification claire en tant que « marque » et s'opérer au prix d'une sophistication supplémentaire du paysage des investisseurs publics susceptible de dérouter les chefs d'entreprise. 25. Le FSI doit amplifier sa démarche de visibilité et de structuration de l'investissement dans les régions . Dès lors qu'il est appelé à devenir le « guichet unique » du financement en fonds propres des PME, son identité doit prévaloir sur celle de CDC Entreprises dans la communication locale. |
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Le FSI en quelques chiffres
Au 31 décembre 2010 : - 1 905 dossiers reçus sur deux ans - portefeuille de titres : 16,35 milliards d'euros (en valeur nette comptable) dont des 3 participations transférées de l'Etat, 20 participations cotées transférées de la CDC, 24 participations dans 11 entités non cotées issues de la CDC, des participations en direct réalisées depuis 2009 dans 21 sociétés - total de bilan : 21,84 milliards d'euros - capital et primes (hors réserves) : 19,94 milliards d'euros - résultat net (part du groupe) : 646 millions d'euros - dividende versé : 197,3 millions d'euros à la CDC et 189,3 millions d'euros à l'Etat Activité du fonds depuis 2009 (au 1 er mars 2011) : Environ 3,8 milliards d'euros investis dans environ 800 entreprises, dont : - 2,4 milliards d'euros d'investissements directs (avec le FCID) dans 42 entreprises - 418 millions d'euros d'investissements des fonds spécialisés (OC+, FCDE, FMEA 1 et 2, Innobio, Fonds Bois) dans 86 entreprises - environ 1 milliard d'euros d'investissements des fonds partenaires (activité fonds de fonds du FSI) dans 670 entreprises |
I. UN OUTIL ORIGINAL, QUI A DÉMONTRÉ SON UTILITÉ
A. UN NOUVEL ACTEUR DE POLITIQUE INDUSTRIELLE À LA DOCTRINE ORIGINALE
1. Un nouvel outil au service d'une politique industrielle active
La création du FSI prend place dans un contexte de retour à un certain « capitalisme d'Etat » et de promotion d'une politique industrielle active . Le milieu des années 2000 avait déjà vu l'amorce d'un mouvement de réhabilitation ou de renforcement de la présence de l'Etat dans la sphère économique, à travers le débat sur le « patriotisme économique » des années 2005-2006, ou encore l'élaboration d'une législation sur les offres publiques d'acquisition 2 ( * ) . Plus récemment, la conduite des Etats généraux de l'industrie , clôturés le 4 mars 2010, est venue confirmer cette tendance, avec la création de la Conférence nationale de l'industrie ou l'inflexion donnée à la stratégie mise en oeuvre par l'Etat actionnaire et les entreprises à participation publique 3 ( * ) .
a) Ce qu'est le FSI : une réponse pérenne aux besoins en fonds propres des entreprises
Dans ce contexte, la création du FSI a eu pour objet d'apporter une réponse publique à un besoin permanent des entreprises en fonds propres. La mission du fonds, qui a trouvé sa première formalisation dans le discours prononcé par le Président de la République le 20 novembre 2008 à Montrichard, est double.
Elle vise tout d'abord à « soutenir le développement des entreprises petites et moyennes » , soit un volet offensif d'encouragement à l'investissement, reposant sur l'effet de levier supposé que la présence d'un investisseur public au capital est susceptible d'exercer. Ce soutien, orienté vers les entreprises porteuses de compétitivité et de croissance , vise à remédier au déficit chronique en fonds propres des entreprises, et singulièrement des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI). Comme l'ont fait observer plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial, ce besoin est actuellement renforcé par la crise économique, qui se traduit par une raréfaction de l'offre de capitaux que ne compense pas la reprise récente de l'investissement privé. Au demeurant, cette raréfaction pourrait, dans un avenir proche, être aggravée par le durcissement des normes prudentielles ( cf. infra ).
La mission du FSI consiste également à « sécuriser le capital d'entreprises stratégiques » , dans une optique défensive de préservation des compétences et des emplois nationaux et dans un contexte de vulnérabilité capitalistique due à la forte diminution des valorisations boursières engendrée par la crise.
Selon le Président de la République, devaient être considérées comme stratégiques les entreprises dont les « compétences, (les) technologies, (les) emplois (étaient) irremplaçables pour le territoire national ». Votre rapporteur spécial observe donc que le caractère stratégique des entreprises éligibles aux prises de participation du fonds répond avant tout à une définition économique . Cette définition repose sur des critères de sensibilité du secteur pour l'économie et la souveraineté nationales, ainsi que sur la prise en compte des technologies et savoir-faire représentant un avantage comparatif déterminant de la France ou un volume significatif d'implantations et d'emplois sur le territoire.
* 1 Cet article dispose que « le contrôle des membres du Parlement désignés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte s'étend aux entreprises et organismes visés aux articles L. 133-1 à L. 133-5 du code des juridictions financières » . Parmi ces entreprises et organismes figurent « les personnes morales dans lesquelles l'Etat ou des organismes déjà soumis au contrôle de la Cour (des comptes) détiennent, directement ou indirectement, séparément ou ensemble, une participation au capital permettant d'exercer un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion » (art. L 133-2).
* 2 Avec le décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 dit « anti-OPA », définissant 11 secteurs stratégiques protégés.
* 3 Selon le jaune « Etat actionnaire » annexé au projet de loi de finances pour 2011, « la démarche retenue conduit l'Etat à mettre désormais au premier plan la vision industrielle du pilotage de ses participations et à affirmer ainsi, pour les entreprises concernées, une stratégie de développement industriel et économique claire de long terme, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux et de l'objet social de chacune de ses participations » .