2. Les difficultés spécifiques à l'île
Le chantier de la réorganisation de la justice à Mayotte ne doit par ailleurs pas occulter certaines difficultés spécifiques à l'île et auxquelles doit pourtant bien répondre l'institution judiciaire. Au rang de ces particularismes on retrouve : l'impact des questions de traduction sur le budget des frais de justice, la problématique de l'éloignement géographique, la lente mise en place d'un état civil et les enjeux liés à la disparition de la justice cadiale.
a) La barrière de la langue, facteur de frais de justice supplémentaires
Sur Mayotte, l'institution judiciaire est confrontée au traitement de l'immigration clandestine, dont le flux demeure important malgré la politique menée ( cf. supra ). Cette immigration mobilise des moyens significatifs en magistrats et en personnels de justice sur divers types de contentieux : séjour irrégulier et aide apportée aux clandestins, travail dissimulé, fraude documentaire... Mais elle recèle également un autre coût direct : les frais des traducteurs-interprètes .
La langue officielle sur l'île est bien évidemment le français, mais elle cohabite avec deux dialectes comoriens, le shimaore (ou mahorais) et le shibushi. Les clandestins venant d'Anjouan ne parlent pas en revanche le français. Ils utilisent un autre dialecte comorien : le shindzuani (ou anjouanais) .
De la sorte, la communication passe la plupart du temps par le recours à des traducteurs-interprètes. Il est en effet rare de pouvoir trouver parmi les personnels de justice (ou parmi les policiers et les gendarmes, qui peuvent intervenir dans le cadre des gardes à vue) à Mayotte des agents capables d'échanger dans les différents dialectes comoriens .
Ce coût vient donc accroître la charge budgétaire des frais de justice à Mayotte, et cela d'autant plus que les tarifs des traducteurs-interprètes ont été récemment revalorisés au niveau national .
|
La réforme des tarifs des traducteurs et des interprètes Au cours des dernières années, la faiblesse des tarifs applicables aux interprètes avait été soulignée, à plusieurs reprises, par la Cour des comptes. Ainsi, la Cour des comptes , dans ses rapports de juillet 2005 et d'octobre 2007 sur les frais de justice, avait relevé que « S'il est normal que les personnes auxquelles s'adressent les réquisitions et qui participent ainsi au service public de la justice ne bénéficient pas de leur marge habituelle, le maintien de tels tarifs, parfois totalement irréalistes, ne favorise pas l'appel aux prestataires les plus qualifiés ». La Cour avait aussi fait observer que « le niveau insuffisant de certains tarifs risque d'engendrer une baisse de la qualité des prestations, voire une pénurie de prestataires dans certains domaines ; à ce titre, la revalorisation de la rémunération horaire des interprètes et traducteurs apparaît urgente. Elle est à l'étude tout comme celle des experts psychiatres et des administrateur ad hoc ». La Cour rappelait également à cette occasion que la grande majorité des dernières revalorisations remontait à 1999 . Une nouvelle revalorisation de ces tarifs a finalement été opérée par le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 . Le tarif des traducteurs a ainsi été porté de 12,52 euros à 25 euros la page. Le décret de 2008 précité définit par ailleurs la notion de page, mettant ainsi fin à l'absence de norme qui constituait une source de contentieux et de retard dans le paiement des prestations. Le tarif des interprètes variait précédemment entre 14,79 euros et 16,58 euros. Il a été fixé à 25 euros de l'heure, à compter du mois de septembre 2008, et à 30 euros, à compter du 1 er mars 2009. En outre, des majorations de ce tarif de base, cumulables entre elles, sont prévues dans les situations suivantes : - majoration de 40 % pour la première heure, ce qui porte le coût de celle-ci à 42 euros ; - majoration de 25 % pour l'heure de traduction effectuée entre 22 h et 7 h ; - majoration de 25 % pour l'heure de traduction effectuée les samedis, dimanches et jours fériés. Du fait de ces revalorisations, les frais de traduction et d'interprétariat ont progressé de plus de 62,5 % entre 2008 (16,62 millions d'euros) et 2009 (27,02 millions d'euros) . Cette progression de la dépense s'est poursuivie en 2010 , mais à un degré moindre. En effet, la dépense est passée de 12,98 millions d'euros au 30 juin 2009 à 15,21 millions d'euros au 30 juin 2010, soit une augmentation de l'ordre de 17 %. Cette évolution traduit l'impact de l'ensemble des revalorisations intervenues. Ce poste de dépense s'est ainsi s'élevé à 30 millions d'euros en 2010 et devrait atteindre 32 millions d'euros en 2011 . Source : ministère de la justice et des libertés |
Cette récente réforme des tarifs des traducteurs et des interprètes n'a toutefois manifestement pas tenu compte de l'impact pouvant en découler sur les frais de justice à Mayotte , étant donnée la situation particulière du fait de l'immigration clandestine massive sur l'île.
Il faut à cet égard souligner que les interprètes, par exemple, restent à la disposition de la justice entre 8 heures et 17 heures les jours où ils interviennent en correctionnelle. De la sorte, se sont créées de quasi rentes de situation pour nombre d'entre eux.
Face à une telle situation, votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité de contractualiser les traducteurs-interprètes à Mayotte afin de limiter la dépense et de mieux maîtriser l'évolution des frais de justice .
b) Le problème de l'éloignement
La situation géographique de Mayotte, éloignée d'environ 1 500 kilomètres de La Réunion et de 8 000 kilomètres de la métropole , pose la question de l'éloignement et de ses conséquences budgétaires. Cette donnée représente bien évidemment un invariant, mais qui ne doit pas pour autant amener à faire l'économie d'une réelle réflexion.
Dans cette perspective, l'apport des NTIC et notamment de la visioconférence constitue un levier essentiel de modernisation et d'optimisation de la dépense ( cf. supra ). Mais il ne peut pas apporter de réponses à toutes les questions et certains frais demeurent incontournables, en particulier en matière de déplacement.
Il convient d'ailleurs de relever que, dans le budget de fonctionnement de la CA de La Réunion, le poste consacré aux dépenses de déplacement a connu depuis 2008 une décrue significative, qu'il convient de saluer. Ainsi, en 2010, ce poste représentait une enveloppe de 493,8 milliers d'euros , contre 630,3 milliers d'euros en 2008 (soit une baisse de 21,6 %). Mais ce montant ne couvrait bien évidemment pas encore les frais relatifs aux juridictions de Mayotte.
Votre rapporteur spécial estime donc nécessaire que l'effort de maîtrise des frais de déplacement se poursuive au sein de la CA de La Réunion, y compris en tenant compte de l'intégration de Mayotte dans le ressort de la Cour .
Dans cette perspective, une réflexion doit probablement être menée sur les dépenses liées à la politique de formation des magistrats et des personnels en poste à Mayotte.
Ainsi, plutôt que d'envoyer ces personnels en métropole pour y suivre des modules de formation, ne serait-il pas moins onéreux d' organiser sur place certains de ces modules, lorsque le type de formation s'y prête ? De même, la formation à distance (e-learning) doit pouvoir trouver à s'appliquer utilement dans le cas de Mayotte.
Visant à dégager de nouvelles sources d'économie et donc de nouvelles marges de manoeuvre budgétaires en juridiction, cette réflexion prospective vaut naturellement non seulement pour La Réunion et Mayotte, mais aussi pour l'ensemble des départements et territoires d'outre-mer. Elle doit trouver sa place au coeur des objectifs de l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) comme de l'Ecole nationale des greffes (ENG) et votre rapporteur spécial restera attentif aux développements qu'elle pourra donc susciter au sein de ces deux écoles de formation initiale et continue .
L'éloignement géographique pèse également sur l'institution judiciaire à Mayotte via les difficultés qu'il suscite pour les professions collaborant à la justice sur l'île . Le cas de la médecine légale en constitue un bon exemple. L'archipel souffre en effet d'une pénurie de médecin légiste et les experts venant de l'extérieur tendent à refuser de se déplacer, dans la mesure où ils doivent faire l'avance du billet d'avion et craignent de ne pas être remboursés, ni même payés, en temps et en heure ( cf. supra , les difficultés liées aux frais de justice). Les magistrats doivent donc faire preuve de trésors de persuasion ou d'ingéniosité pour parvenir à faire venir un médecin légiste 20 ( * ) .
c) La lente mise en place d'un état civil
La justice à Mayotte se trouve confrontée à une difficulté bien inhabituelle, mais résultant du particularisme mahorais. Elle ne peut en effet que s'appuyer sur un état civil embryonnaire .
Historiquement, l'état civil a été tenu sur l'île par le cadi ( cf. infra ) et ce n'est qu'en 1977 que l'état civil coranique a été transféré aux mairies . Toutefois les registres transférés se sont révélés mal tenus et abîmés, quand ils n'avaient pas été purement et simplement perdus. La notion même d'état civil telle qu'elle est entendue en métropole n'avait guère de sens pour les Mahorais, coutumièrement désignés par une série de vocables sans distinction de nom ni de prénom.
Ce n'est qu'avec l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte que l'île s'est vue dotée d'un service d'état civil de droit commun dans chaque mairie. Cette même ordonnance a créé parallèlement une commission de révision de l'état civil (CREC) chargée d'établir les actes de naissance, de mariage ou de décès qui auraient dû être portés sur les registres de l'état civil de droit commun ou de droit local à Mayotte.
|
Les missions de la CREC Instituée par l'ordonnance précitée du 8 mars 2000 et installée en avril 2001, la CREC a une double mission consistant à : - fixer les noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local nées avant la publication de l'ordonnance, soit le 8 mars 2000 ; - établir les actes d'état civil (naissance, mariage, décès) destinés à suppléer les actes manquants, les actes perdus ou détruits ou ceux dont l'état de conservation ne permet pas l'exploitation, les actes irréguliers, les actes devant être inscrits sur un registre d'état civil de droit commun alors qu'ils l'ont été à tort sur un registre de droit local ou inversement. Aux termes de l'article 11 de l'ordonnance du 8 mars 2000, les personnes majeures relevant du statut civil de droit local applicable à Mayotte nées avant la publication de l'ordonnance doivent choisir un nom : - parmi les vocables figurant dans leur acte de naissance ; - ou parmi les vocables servant à identifier leurs ascendants ; - ou parmi les surnoms sous lesquels elles justifient par tout moyen être connues dans leur commune de résidence. Ces personnes peuvent par ailleurs choisir librement leur prénom . Le travail de la CREC implique la mise à jour par radiation des anciens registres, la constitution de nouveaux registres pour chaque année passée et, le cas échéant, la mention sur tous les actes existants postérieurs à mars 2000 établis sur le fondement des anciens actes de naissance, des modifications induites par les décisions de la commission. Source : Sénat, rapport d'information n° 115 (2008-2009) de Jean-Jacques Hyest , Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne , « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités » |
Le mandat de la CREC, qui devait s'achever en avril 2006, a été prorogé pour une durée de cinq ans par le décret n° 2005-1620 du 22 décembre 2005. Elle devait donc poursuivre sa mission jusqu'au 5 avril 2011, mais selon les informations recueillies auprès de la chambre d'appel de Mayotte par votre rapporteur spécial, les travaux de cette commission ne seront pas achevés avant la fin de l'année 2011 .
L'extrême lenteur des travaux de la CREC , qui s'explique essentiellement par leur lourdeur, le manque d'encadrement des rapporteurs de cette commission et un outil informatique inadapté 21 ( * ) , rend délicat l'exercice de la justice à Mayotte et freine son bon fonctionnement, avec pour corolaire un coût budgétaire caché difficile à chiffrer mais bien réel .
Par ailleurs, il convient de souligner que la CREC est, depuis l'origine, présidée par un magistrat du siège. Ce magistrat est ainsi, au moins en partie, détourné de ses fonctions juridictionnelles de façon d'autant plus pérenne que les travaux de la mission s'éternisent.
d) La question de l'« après justice cadiale »
La justice cadiale représentait, jusqu'il y a encore fort peu de temps, l'une des autres spécificités fortes de Mayotte, parfois même un peu déroutante ou déconcertante pour un « Mouzoungou » (terme désignant, en shimaore, un métropolitain à Mayotte). Fondée sur le droit coutumier (en matière de propriété ou de mariage, par exemple), elle a longtemps joué un rôle essentiel sur l'île, tant pour les décisions qu'elle rendait que pour le rôle de médiation sociale qu'elle tenait. Au cours des dernières années, cette institution a toutefois connu une modification assez profonde.
|
La disparition des fonctions juridictionnelles du cadi Le système cadial existe aux Comores et à Mayotte depuis l'arrivée des Shiraziens entre le XIV ème et le XVI ème siècle. Le cadi exerçait depuis cette époque un rôle de juge, de médiateur et d'institution régulatrice de la vie sociale et familiale. Ses décisions étaient fondées sur la doctrine musulmane de rite chaféite ainsi que sur des règles coutumières issues d'Afrique de l'est. Traditionnellement, le cadi exerçait trois types d'activités : - une activité judiciaire (rémunérée par le conseil général) allant en s'amenuisant au fur et à mesure de la progression de l'application du droit commun ; - une activité notariale (rémunérée de manière spécifique au moyen d'un barème propre, en fonction de la nature des actes) pour les actes de procuration, les donations, les partages, les actes de vente, les certificats d'hérédité, la liquidation des successions ; - une activité sociale et administrative (médiation, autorité morale et religieuse). Toutefois, les fonctions juridictionnelles de la justice cadiale ont été supprimées , et cela avant même le passage de la collectivité départementale de Mayotte au statut de département et la mise en place d'une nouvelle organisation judiciaire conforme au droit commun en application de l'ordonnance précitée du 29 mars 2011 modifiant l'organisation judiciaire dans le département de Mayotte. En effet, conformément aux engagements pris dans le cadre du pacte pour la départementalisation et de façon à offrir aux Mahorais relevant du statut personnel de droit local les mêmes garanties procédurales que celles dont disposaient leurs concitoyens, l'ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut personnel de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître a confié une compétence exclusive aux juridictions de droit commun pour statuer sur tout conflit en matière de statut personnel. Les dispositions de la délibération n° 64-12 bis du 3 juin 1964 de la chambre des députés des Comores portant réorganisation de la procédure en matière de justice musulmane relatives à l'activité juridictionnelle des cadis ont, par conséquent, été abrogées. Par ailleurs, lors de la ratification de cette ordonnance par la loi précitée du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte, les prérogatives des cadis en matière notariale, de tutelle légale des incapables ou encore de représentation du défunt pour toute succession non réglée ont également été supprimées . Pour autant, les cadis restent statutairement des agents du conseil général et pourront à l'avenir, selon les initiatives prises par le conseil général, exercer des missions dans le domaine social, conformément aux dispositions du pacte pour la départementalisation de Mayotte qui prévoit de recentrer les cadis sur des fonctions de « médiation sociale » . Sources : Sénat, rapport d'information n° 115 (2008-2009) de Jean-Jacques Hyest , Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne , « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités », et JO du 14/06/2011 (page 6337), réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à la question écrite n° 105042 de notre collègue député Pierre Morel-A-L'Huissier |
Si la suppression des fonctions juridictionnelles du cadi apparaît comme un pré-requis incontournable qui devait inévitablement intervenir en amont de la départementalisation de Mayotte, elle emporte cependant certaines conséquences sur le fonctionnement du système judiciaire sur l'île .
D'une part, elle a pour répercussion d' accroître le nombre d'affaires à traiter , du fait du report des affaires auparavant tranchées par la justice cadiale.
D'autre part, elle vient complexifier encore un peu plus la problématique de l'aide juridictionnelle (AJ) sur l'île. Dans son rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle » 22 ( * ) , votre rapporteur spécial a mis en évidence la double crise, financière et morale, frappant le système de l'AJ depuis les années 1990. Il a notamment souligné le problème posé par le niveau de rétribution des avocats intervenant au titre de l'AJ.
Or, précisément, la disparition de la justice cadiale implique à Mayotte une prise en charge d'un nombre accru de justiciables qui auparavant s'adressaient au cadi et se tournent désormais vers les tribunaux de droit commun avec une défense prise en charge par un avocat. Parmi ces justiciables, une proportion non négligeable bien que difficile à quantifier à ce stade (par manque de recul suffisant) est admissible à l'AJ (totale ou partielle).
Cet accroissement des justiciables à l'AJ comporte une double conséquence. Elle requière, tout d'abord, un abondement en conséquence de la dotation prévue pour la CA de La Réunion au titre de l'AJ . En outre, elle fait surgir un problème nouveau pour la profession d'avocats sur l'île , ceux-ci étant appelés désormais plus fréquemment à être commis d'office. Thani Mohamed, bâtonnier de Mamoudzou, a ainsi exprimé ses craintes relatives à la « paupérisation de l'institution judiciaire » et à la faible rétribution des avocats commis d'office 23 ( * ) .
Votre rapporteur spécial suivra avec attention l'évolution de la situation de l'AJ à Mayotte, tout en soulignant que celle-ci ne constitue qu'un volet d'une problématique plus large à l'échelle nationale .
* 20 Dans une affaire récente suite à un décès au cours d'une opération de police menée contre des clandestins, le médecin légiste est venu de... Paris. Il s'agissait d'un officier de l'armée devant se rendre dans la zone et qui a accepté de procéder à l'autopsie devant être réalisée. Les magistrats de Mayotte ont profité de cet heureux concours de circonstances pour se sortir de l'embarras.
* 21 Votre rapporteur spécial renvoie au rapport d'information précité de Jean-Jacques Hyest , Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne pour plus de détails sur ces raisons.
* 22 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).
* 23 Malango actualité, édition du 15 juin 2010.