2. L'absence d'approche unifiée des conflits d'intérêts à l'échelle européenne
Bien qu'elles soient fréquemment citées en exemple, les règles applicables aux parlementaires des pays d'Amérique du Nord sont d'une sévérité exceptionnelle à l'échelle occidentale : le groupe de travail souligne ainsi que la rigueur de ces règles ne connaît aucun équivalent en Europe -à l'exception du système anglo-saxon qui, comme on l'a indiqué, a connu une profonde réforme inspirée du régime américain en 2005 56 ( * ) .
Ainsi, à l'opposé du régime nord-américain de gestion des conflits d'intérêts, fondé sur la prévention et sur la conviction que le conflit d'intérêts est inévitable et naturel, les États européens ont eu tendance à considérer le conflit d'intérêts comme une anomalie, comme une déviance grave à laquelle il convenait de répondre par la sanction 57 ( * ) , et non par la prévention.
Ainsi, si les États d'Europe ne sont pas dotés, jusqu'à présent, de mécanismes spécifiquement dédiés à la gestion des conflits d'intérêts, ce n'est pas par tolérance à l'égard de tels conflits, mais en raison d'une vision spécifique des charges électives et de la démocratie : alors que les pays d'Amérique du Nord ont, très tôt, dû faire face aux situations nées de la proximité entre les élus et les intérêts privés, les États d'Europe continentale ont à l'inverse tenté d'édifier un système dans lequel les élus seraient rendus indifférents à ces mêmes intérêts.
Les régimes des Parlements européens sont ainsi marqués par le caractère souple et peu contraignant des règles qu'ils prévoient, voire par une absence totale de règles spécifiquement consacrées à la prévention des conflits d'intérêts -ce qui s'explique, comme le groupe de travail l'a déjà observé, par une tradition politique fondée sur une conception « abstraite » de l'intérêt général, dans laquelle le Parlement doit transcender les intérêts particuliers et non les concilier.
a) Des points communs sur la forme, qui ne doivent pas masquer l'existence d'importantes disparités
* Plusieurs points communs à l'échelle de l'Europe continentale
Le premier point commun à l'ensemble des codes de conduite édictés dans les États européens est leur brièveté : comme le soulignait M. Yves Mény lors de son audition par le groupe de travail, les réglementations européennes en matière de conflits d'intérêts sont souvent « sommaires » et se bornent à définir les grands principes opposables aux parlementaires.
Les codes de conduite applicables aux Assemblées européennes sont ainsi longs de trois ou quatre pages, même dans les États les plus rigoureux 58 ( * ) .
Sur le fond, plusieurs points communs peuvent être dégagés :
- tout d'abord, les législations européennes analysées ne comportent aucune définition du conflit d'intérêts et, en général, elles n'interdisent pas aux parlementaires de se trouver dans des situations où leur intérêt personnel pourrait porter atteinte à l'indépendance de leur jugement ;
- ensuite, les codes de conduite européens reposent sur une vision « statique » du conflit d'intérêts : celui-ci est conçu comme une situation, et non comme un comportement (on parle alors d'approche « dynamique » du conflit d'intérêts). Ainsi, dans les pays d'Europe continentale étudiés (à savoir l'Italie, l'Espagne et l'Allemagne), seul le conflit d'intérêts réel est susceptible de faire l'objet d'une sanction ;
- dans tous les pays, les parlementaires sont tenus de déclarer les activités qu'ils exercent simultanément à leur mandat et certains de leurs intérêts, les informations ainsi recueillies étant généralement mises à disposition du public (soit dans des registres ad hoc , soit par voie électronique). Des déclarations de patrimoine -identiques à celles qui existent en France depuis 1988- doivent également être souscrites, mais elles restent confidentielles ;
- aucun des pays étudiés n'interdit à ses parlementaires d'exercer certaines fonctions après la fin du mandat, ni ne plafonne les rémunérations perçues au titre d'activités exercées en sus du mandat ;
- enfin, les sanctions prévues en cas de manquement aux obligations édictées pour la prévention des conflits d'intérêts sont purement disciplinaires et sont prononcées par l'Assemblée elle-même : à titre d'exemple, les membres du Bundestag allemand ayant contrevenu aux obligations du code de conduite peuvent ainsi voir le montant de leur indemnité parlementaire diminué jusqu'à 50 %, mais ne sont pas susceptibles d'être touchés par des sanctions judiciaires ou pénales.
* Des obligations déclaratives dont la portée est extrêmement variable
Par-delà ces points communs, les régimes européens restent marqués par des divergences fortes , qui concernent notamment deux sujets : il s'agit, d'une part, du contenu et de la portée des déclarations d'intérêts et, d'autre part, de l'importance des incompatibilités entre l'exercice de fonctions privées et le mandat parlementaire.
En effet, le contenu des déclarations d'intérêts varie très fortement d'un pays à l'autre. Selon les éléments communiqués au groupe de travail par la division de la législation comparée, les Sénats espagnol et italien n'imposent à leurs membres que des obligations minimales, qui ont trait au contrôle des incompatibilités et non à la divulgation des intérêts détenus par les parlementaires : il s'agit donc de déclarations d'activités (qui font état, en Espagne, des activités qui peuvent relever d'éventuelles incompatibilités et dont les sénateurs peuvent tirer des revenus et, pour l'Italie, des charges et fonctions exercées à titre gratuit ou onéreux) plutôt que de véritables déclarations d'intérêts .
A l'inverse, en Allemagne, le champ de la déclaration est vaste : les membres du Bundestag 59 ( * ) doivent ainsi déclarer :
- la dernière activité professionnelle qu'ils ont exercée ;
- les activités qu'ils ont exercées, dans les deux ans précédant le début du mandat, en tant que membre d'un directoire, d'un conseil de surveillance, d'un conseil d'administration, d'un conseil ou autre comité d'une société ou d'une entreprise ayant une autre forme juridique, ou encore d'un organisme ou d'un établissement de droit public. Ces mêmes activités doivent également être déclarées si elles sont exercées simultanément au mandat ;
- les activités rémunérées exercées parallèlement au mandat à titre indépendant ou comme employé ;
- les fonctions de membre d'un conseil d'administration ou d'un comité, lorsque ces entités participent à la direction ou qu'elles conseillent des associations, des fédérations ou des organisations analogues, et lorsque l'importance de ces dernières n'est pas exclusivement locale ;
- les accords sur le fondement desquels le député se voit transférer des activités déterminées ou octroyer des avantages patrimoniaux ;
- la participation dans une entreprise, si le parlementaire possède plus de 25 % des droits de vote.
Aucune activité ne doit être déclarée si elle ne produit pas un revenu au moins égal à 1 000 euros par mois ou à 10 000 euros par an.
Dans le cadre de sa déclaration, le député doit également indiquer le montant de ses revenus selon un système de seuils . Il doit ainsi préciser, pour chaque activité déclarée, si ses revenus mensuels sont compris entre 1 000 et 3 500 euros, entre 3 501 et 7 000 euros, ou s'ils sont supérieurs à 7 000 euros : en d'autres termes, le montant exact des sommes perçues n'est pas déclaré au Bundestag.
En sus de la déclaration d'intérêts, le code de conduite du Bundestag oblige les députés à faire connaître leurs intérêts lors des délibérations en commission : l'article 6 de ce code prévoit ainsi que tout député « qui, contre rémunération, travaille sur une question faisant l'objet de délibérations dans une commission doit, en tant que membre de cette commission, faire connaître avant les délibérations ses intérêts éventuels dans ce domaine dans la mesure où ils ne découlent pas manifestement des indications publiées » dans leur déclaration d'intérêts. Aucune obligation de « déport » n'est donc prévue, que ce soit en commission ou lors des débats et du vote en séance publique.
Le groupe de travail souligne, enfin, que les dons de toute nature sont parfaitement tolérés par la législation allemande, qui se borne à imposer aux députés de déclarer les dons au Président du Bundestag lorsque leur montant est supérieur à 5 000 euros pour une année civile. Celui-ci doit, par ailleurs, publier le montant exact et l'origine des dons dont le montant est supérieur à 10 000 euros par an 60 ( * ) .
* Des divergences notables en matière d'incompatibilités
Dans la même optique, le groupe de travail observe que la portée des incompatibilités parlementaires est extrêmement variable, et qu'elle diffère fortement selon les États : ainsi, aucune incompatibilité entre le mandat parlementaire et l'exercice de fonctions privées n'est prévue en Allemagne 61 ( * ) , et les incompatibilités applicables aux sénateurs espagnols et italiens sont nettement moins rigoureuses que celles qui figurent dans le code électoral français 62 ( * ) .
b) L'exception anglo-saxonne : une divulgation maximale des intérêts
Le Royaume-Uni fait toutefois exception dans ce panorama : en effet, les membres de la Chambre des communes et de la Chambre des Lords sont soumis à des règles particulièrement strictes 63 ( * ) , et qui rappellent celles qui ont été mises en place par le législateur américain.
Le code de conduite des membres de la Chambre des communes, approuvé en juillet 2005, fixe ainsi sept « principes généraux de conduite » que les parlementaires doivent respecter, sous le contrôle du Parliamentary Commissioner for Standards et du Committee for standards and priviledges , dans tous les aspects de leur vie publique 64 ( * ) . Il s'agit :
- du désintéressement : le code précise que les détenteurs de charge publique ne doivent fonder leurs décisions que sur l'intérêt général ; il interdit également à tout parlementaire d'« agir comme un partisan rémunéré » ( act as a paid advocate ), c'est-à-dire de défendre un intérêt déterminé en échange d'un avantage matériel quelconque ;
- de l' intégrité : ce principe impose aux parlementaires de ne pas se placer dans une situation comportant des obligations, notamment financières, à l'encontre d'individus ou d'organisations extérieures et qui pourraient influer sur l'exécution de leurs devoirs ;
- de l' objectivité , qui s'applique seulement dans certaines matières (nominations, passation de marchés, recommandation de personnalités pour des récompenses, etc.) et qui impose aux parlementaires de fonder leurs choix sur le mérite, et non sur des liens personnels ;
- de la capacité à rendre compte de ses actes ( accountability ) : les parlementaires sont ainsi tenus d'accepter que leurs décisions soient soumises à l'examen du public et d'en rendre compte auprès des citoyens ;
- de la transparence : les membres de la Chambre des communes doivent justifier leurs décisions auprès du public ; en outre, ils ne doivent refuser de transmettre certaines informations que si ce refus est « dicté par un intérêt général supérieur » ;
- de l' honnêteté : ce principe oblige les parlementaires à déclarer tous les intérêts privés qui ont un rapport avec les devoirs découlant de leur mandat et de résoudre d'éventuels conflits d'intérêts « d'une manière qui protège l'intérêt public ». Plus précisément, le paragraphe V du code de conduite impose aux parlementaires d'« éviter tout conflit entre leur intérêt personnel et l'intérêt public et de résoudre tout conflit de ce type sans délai et en faveur de l'intérêt public » :
- de l' exemplarité , qui suppose une adhésion parfaite aux principes déjà énumérés.
Les membres des deux Chambres sont, en outre, soumis à de larges obligations déclaratives .
En premier lieu, ils doivent déclarer l'ensemble des intérêts qu'ils détiennent, par écrit, selon un système de catégories qui permettent de retracer l'ensemble des intérêts financiers ou immobiliers des parlementaires et de leurs proches. Ces intérêts doivent être déclarés dans le mois qui suit le début du mandat, et toute modification doit être enregistrée dans un délai de quatre semaines à compter de l'évènement déclencheur.
Les déclarations ainsi établies sont publiées sur les sites Internet des deux Chambres et font l'objet d'une actualisation régulière.
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Les catégories d'intérêts pris en
compte par les déclarations d'intérêts
Les membres de la Chambre des Communes sont tenus, aux termes du code de conduite qui leur est applicable, de déclarer leurs intérêts selon plusieurs catégories qui diffèrent légèrement de celles retenues pour leurs homologues de la Chambre des Lords 65 ( * ) . Ainsi, le formulaire d'enregistrement des intérêts des députés britanniques classe les intérêts en douze catégories : - catégorie 1 : les fonctions d'administrateur ou de directeur de sociétés publiques ou privées, y compris à des postes dans lesquels le titulaire est payé par une autre société du groupe ; - catégorie 2 : tous les emplois rémunérés ou dans lesquels le parlementaire reçoit un avantage pécuniaire ; - catégorie 3 : les clients auxquels le parlementaire a personnellement procuré des services ou des conseils, dans le cadre de l'une des fonctions déclarées au titre des catégories 1 et 2 ; - catégorie 4 : les sponsors ou toute forme de soutien financier ou matériel reçu par le parlementaire dont le montant dépasse la somme de 1 000 £ (environ 1 172 €) par « sponsor » ; le montant précis de ces avantages doit être indiqué dans la déclaration. Les députés doivent en outre préciser, au sein de cette catégorie, tous les dons qu'ils ont reçus pour le financement de leur campagne dans les douze mois qui ont précédé la déclaration ; - catégorie 5 : les cadeaux, les avantages, les repas et hébergements dont profite le parlementaire ou son conjoint en raison des fonctions occupées au sein de la Chambre ou d'un parti politique, et provenant de n'importe quelle société, organisation ou personne, au Royaume-Uni, dès lors que leur montant est supérieur à 1 % de l'indemnité parlementaire annuelle (ce qui correspond, pour 2009, à 650 £, soit environ 762 €) ; - catégorie 6 : les visites à l'étranger faites par le parlementaire ou son conjoint, lorsqu'elles sont liées aux fonctions parlementaires et que le coût de la visite excède 1 % du montant de l'indemnité parlementaire. Toutefois, les visites totalement prises en charge par le parlementaire lui-même ou les fonds publics ne doivent pas être déclarées ; - catégorie 7 : les cadeaux et les avantages dont profite le parlementaire ou son conjoint, provenant d'une société, organisation ou personne à l'étranger, dans les mêmes conditions que pour la catégorie 5 ; - catégorie 8 : les terres et immeubles qui ont une « valeur substantielle » (supérieure au montant de l'indemnité parlementaire annuelle), à l'exception des résidences personnelles du parlementaire ou de son conjoint, ou qui produisent un « revenu substantiel » (plus de 10 % de l'indemnité parlementaire annuelle) ; - catégorie 9 : détention d'actions représentant plus de 15 % du capital de l'entité en cause, ou dont la valeur est supérieure au montant de l'indemnité parlementaire ; - catégorie 10 : les crédits et les prêts d'une valeur supérieure à 1 000 £ et qui sont liées aux activités politiques du parlementaire ; - catégorie 11 : les autres intérêts, financiers ou non financiers, n'entrant pas dans les précédentes catégories ; - catégorie 12 : les noms et fonctions des membres de la famille du parlementaire qui sont employées par ce dernier et rémunérés sur les fonds de la Chambre. |
En second lieu, les codes de conduite des deux Chambres prévoient que, lorsqu'ils prennent la parole dans le débat public ou dans un quelconque autre cadre interne à leur Chambre, les parlementaires doivent déclarer oralement tout intérêt pertinent lié au sujet qui fait l'objet du débat ou des discussions . Ils doivent alors déclarer non seulement leurs intérêts actuels, mais aussi leurs intérêts passés et leurs intérêts potentiels (c'est-à-dire liés à des fonctions qu'ils espèrent occuper ou à un avantage qu'ils espèrent recevoir à l'avenir). Ils sont également tenus de déclarer leurs intérêts indirects et leurs intérêts non-financiers.
La portée de la divulgation orale est donc bien plus large que le champ de la déclaration d'intérêts écrite, puisqu'elle oblige les parlementaires à déclarer l'ensemble des intérêts dont « on pourrait raisonnablement penser qu'ils exercent une influence » sur leur position.
Le « guide » qui accompagne le code de conduite de la Chambre des Communes prévoit que, sur la forme, cette déclaration orale doit avoir lieu juste avant la prise de parole en séance publique ou en commission, qu'elle doit être brève, mais qu'elle doit donner des éléments précis sur la nature de l'intérêt en cause.
Le groupe de travail souligne qu'aucune de ces déclarations n'est susceptible de priver le parlementaire du droit de participer aux débats ou au vote, fût-ce de sa propre initiative : les codes de conduite britanniques ne comprennent ainsi aucune obligation de « déport » , et n'incitent même pas les parlementaires à se retirer des débats pour lesquels ils pourraient être influencés par leurs intérêts privés (ou paraître l'être). En d'autres termes, le système britannique repose sur une divulgation maximale des intérêts, dans laquelle tous les intérêts personnels détenus par le parlementaire doivent être portés à la connaissance de ses collègues, mais où cette divulgation est sans impact sur l'exercice du mandat législatif : la transparence est ainsi considérée comme un instrument suffisant pour garantir la probité des parlementaires.
* 56 Il convient également de souligner que, si la lettre de ces règles est sévère, leur application est extrêmement souple et ne résout que très partiellement les problèmes de conflits d'intérêts (voir infra)...
* 57 Alexis de Tocqueville faisait d'ailleurs état de cette différence dans « De la démocratie en Amérique » : « Les Européens, en établissant les tribunaux politiques, ont eu pour principal objet de punir les coupables ; les Américains, de leur enlever le pouvoir. Le jugement politique, aux États-Unis, est en quelque façon une mesure préventive. »
* 58 Les codes de conduite applicables à la Chambre des Lords, à la Chambre des communes et au Bundestag font ainsi quatre pages. On notera toutefois que ces codes sont fréquemment adossés à des documents de soft law visant à préciser la portée concrète des obligations applicables aux parlementaires, mais dénués de toute portée normative.
* 59 La comparaison entre le Sénat français et le Bundesrat ne serait, en effet, pas légitime, dans la mesure où ce dernier ne dispose pas d'une pleine compétence législative.
* 60 Ces obligations résultent d'une décision de la Cour constitutionnelle fédérale de 1991.
* 61 Toutefois, l'article 5 du code de conduite interdit aux membres du Bundestag de faire référence à leur qualité dans des affaires professionnelles ou commerciales.
* 62 Pour une liste précise de ces incompatibilités, voir la note de la division de la législation comparée en annexe.
* 63 Les membres de ces deux Assemblées sont soumis à des règles identiques sur le fond. A des fins de simplification, seules les règles applicables aux membres de la Chambre des communes seront étudiées ici.
* 64 On notera que ce rôle est assumé, au sein de la Chambre des Lords, par le Sub-Committee on Lords' Conduct, qui est une formation du Committee for Priviledges and Conduct : dans les deux cas, le contrôle de la déontologie des parlementaires est donc assurée par leur Assemblée.
* 65 Celles-ci sont détaillées dans la note de la division de législation comparée, présentée en annexe.