C. LES SYSTÈMES DE PRÉVENTION DES CONFLITS D'INTÉRÊTS À L'ÉTRANGER : Y A-T-IL UN « RETARD » FRANÇAIS ?
Pour que son efficacité soit appréciée à sa juste valeur, le régime français de prévention des conflits d'intérêts doit être mis en regard avec les mécanismes prévus par les autres pays occidentaux. C'est pourquoi les membres du groupe de travail ont souhaité étudier, en vue de forger leurs recommandations, les systèmes de prévention des conflits d'intérêts existants à l'étranger.
Cette étude, qui s'appuie notamment sur les travaux réalisés par la division de la législation comparée, est particulièrement porteuse d'enseignements dans un contexte où de nombreux médias ont présenté la France comme étant « en retard » en matière de gestion des conflits d'intérêts : notre législation a ainsi été décrite comme peu efficace, voire inexistante en comparaison de celle des pays anglo-saxons, et notre pays a fréquemment été montrée comme un pays « laxiste » qui aurait négligé de se doter de règles permettant d'éviter l'apparition de conflits d'intérêts réels.
Or, s'il ne fait aucun doute que la législation française est perfectible et qu'elle pourrait gagner à s'inspirer, sur certains points, des règles édictées par ses voisins, force est de constater que la presse a parfois donné une image excessivement favorable des États étrangers. Le groupe de travail souligne ainsi que les règles édictées par les pays dont il a étudié la législation (les États-Unis, le Canada, le Royaume-Uni, l'Italie, l'Allemagne et l'Espagne) sont, en règle générale, aussi sévères que celles qui ont été mises en place par le législateur français : comme le soulignait le professeur Guy Carcassonne lors de son audition par le groupe de travail, la France n'est « ni en retard, ni laxiste » par rapport à ses voisins en matière de prévention des conflits d'intérêts.
L'étude des régimes de préventions des conflits d'intérêts et de leur application concrète dans les Parlements occidentaux révèle ainsi que le système français est, globalement, plus performant que celui de nombreux États.
En effet, même les États les plus rigoureux sont confrontés à la nécessité de concilier deux impératifs contradictoires : s'ils doivent garantir la probité apparente de leurs parlementaires afin de maintenir la confiance du peuple en ses représentants, ils doivent également, dans le même temps, ne pas les priver de la liberté inhérente à l'exercice d'un mandat représentatif. Dans tous les pays étudiés, la conciliation de ces objectifs a interdit la mise en place d'obligations plus rigoureuses.
À cet égard, le groupe de travail constate que les régimes de prévention des conflits d'intérêts des pays occidentaux reposent non pas sur un principe de contrainte, mais sur un principe de transparence . Concrètement, ce principe emporte trois conséquences :
- en premier lieu, les obligations posées par les législations des pays étudiés sont essentiellement déclaratives : rares sont les États qui ont mis en place des mécanismes contraignants interdisant aux parlementaires, contre leur gré, de prendre part aux débats ou au vote dans les domaines qui pourraient les placer en situation de conflit d'intérêts ;
- en outre, les déclarations d'intérêts n'ont pas, par elles-mêmes, une vocation punitive : elles doivent avant tout permettre d'informer les citoyens ou l'Assemblée des intérêts substantiels détenus par l'élu, et de responsabiliser les parlementaires en leur faisant prendre conscience de ces mêmes intérêts ;
- enfin, les législations étrangères étudiées tiennent le plus grand compte du principe d'autonomie du Parlement face aux autres pouvoirs : ainsi, l'intervention d'un acteur extérieur au Parlement pour punir l'élu fautif est le plus souvent exclue, et les sanctions sont en général prononcées par l'Assemblée concernée elle-même.
En tout état de cause, le groupe de travail souligne qu'il n'existe aucun régime pleinement efficace de prévention des conflits d'intérêts , et que la probité -apparente ou réelle- des parlementaires n'est pas proportionnelle à la rigueur des normes mises en place ou à l'intensité du contrôle qui s'exerce sur eux : la question des conflits d'intérêts étant avant tout liée à l'éthique individuelle et aux moeurs politiques, il apparaît que l'impact de la culture politique nationale est supérieur à celui d'une éventuelle régulation juridique pour inciter les responsables publics à adopter un comportement exemplaire et conforme aux attentes des citoyens et que, dans quelque pays que ce soit, le droit ne suffit pas à créer l'honnêteté.
1. Le conflit d'intérêts : une notion d'origine nord-américaine
Originaire des États-Unis, la notion de conflit d'intérêts repose sur un contexte politique et institutionnel particulier.
En effet, si la démocratie américaine se caractérise par une présence très forte des intérêts privés, elle repose également sur l'importance de la théorie des apparences (qui a conduit à la mise en place d'obligations lourdes à la charge des parlementaires) et sur une forte autonomie du pouvoir législatif (qui a mené, quant à elle, à ce que les sanctions prévues pour punir les élus s'étant placés en situation de conflit d'intérêts soient essentiellement symboliques).
a) Le conflit d'intérêts : une notion inspirée par le concept de « représentation réelle »
Comme le soulignait Mme Elisabeth Zoller, professeure de droit constitutionnel et de droit public comparé à l'université Paris-II et directrice du Centre de droit américain dans cette même université, il existe, en matière de prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, une opposition non pas entre le modèle anglo-saxon et le modèle de l'Europe continentale, mais entre le modèle américain et celui de l'ensemble des États européens . Lors de son audition par le groupe de travail, elle rappelait ainsi que jusqu'au milieu des années 2000, les États-Unis étaient le seul pays à disposer de règles prescriptives et efficaces (prohibition des cadeaux, des avantages en nature et des libéralités ; plafonnement du montant des rémunérations accessoires, etc.) visant à éviter l'apparition de conflits d'intérêts chez les responsables publics, et que ce n'était qu'à l'occasion de réformes récentes que d'autres États (notamment le Canada, en 2004, et la Grande-Bretagne, en 2005) avaient doté leurs Parlements d'un régime similaire à celui qui existe au Congrès depuis les années 1970.
Cette différence de culture entre les États-Unis et l'Europe repose, tout d'abord, sur des facteurs conjoncturels : il s'agit notamment de la puissance des médias américains et, pour reprendre les termes employés par Mme Élisabeth Zoller, d'un « effondrement des repères moraux dans la société civile » qui « semble avoir généré dans l'opinion une surenchère dans la moralité exigée de la société politique ».
Toutefois, les spécificités de la prise en compte des conflits d'intérêts aux États-Unis s'expliquent avant tout par l'existence d'une différence entre les conceptions européenne et américaine de la démocratie.
En premier lieu, le système politique américain s'est construit sur un soupçon permanent de conflit entre l'intérêt public et l'intérêt privé du dirigeant : les responsables publics, qu'ils soient membres du Congrès ou du gouvernement, sont ainsi supposés avoir naturellement tendance à utiliser les moyens dont ils disposent du fait de leurs fonctions à leur profit personnel. En d'autres termes, le conflit d'intérêts est considéré comme inhérent à la vie politique, ou plutôt à la détention de fonctions publiques. Illustrant cette méfiance du peuple vis-à-vis de ses dirigeants, le XXVII e amendement de la Constitution américaine, proposé dès 1789 et ratifié en 1992, interdit aux membres du Congrès de bénéficier immédiatement d'une augmentation de leur propre indemnité dont ils auraient eux-mêmes décidé 40 ( * ) .
En second lieu, le système politique des États-Unis repose sur une vision particulière de l'intérêt de l'État , qui diffère sensiblement du concept européen d'intérêt général.
En effet, alors que les pays européens se sont généralement construits sur une conception abstraite de la démocratie (c'est-à-dire une « représentation virtuelle » des intérêts, dans laquelle l'intérêt général est distinct de la somme des intérêts particuliers), les institutions des États-Unis sont marquées par le concept de « représentation réelle » des intérêts, qui suppose que les élus représentent effectivement et concrètement les intérêts des hommes et des femmes qui les ont désignés : l'enjeu principal du processus démocratique est ainsi la mise en place d'un équilibre entre ces intérêts divers -et parfois antagonistes.
Dès lors, la vision de la démocratie comme une « représentation concrète » des intérêts implique une présence très forte des représentants des intérêts privés, ou lobbies , qui doivent permettre aux responsables publics de rester en contact avec les intérêts de leurs mandants 41 ( * ) . Cette pratique n'est pas, comme en Europe, seulement tolérée : elle est considérée comme faisant partie intégrante du processus législatif et démocratique . Le Service central de prévention de la corruption rappelait à ce titre, en 2009, que les États-Unis avaient, depuis leur fondation, considéré que le lobbying « n'[était] qu'une manière parmi d'autres de favoriser la représentation d'un maximum d'intérêts pour aboutir à une décision satisfaisante » 42 ( * ) .
b) Une définition maximaliste des conflits d'intérêts
Cette implication forte et permanente des intérêts privés dans la vie publique, si elle est idéologiquement acceptée par les États nord-américains, n'en est pas moins strictement encadrée .
Principe cardinal dans la structuration des institutions, la « théorie des apparences » impose à chaque responsable public de donner de lui-même une image de parfaite indépendance et de probité afin de combattre la méfiance naturelle du peuple. L'objectif principal des règles de prévention des conflits d'intérêts dans les États d'Amérique du Nord est donc de renforcer la légitimité de l'institution à laquelle ils s'appliquent en incitant ses membres à adopter une attitude qui les place au-dessus de tout soupçon : dès lors, les parlementaires ne doivent pas se contenter de respecter les normes fixées par chaque Chambre, mais se montrer irréprochables tant dans l'exercice de leurs fonctions publiques que dans leur vie privée.
Le code de conduite sur les conflits d'intérêts des députés au Canada s'ouvre ainsi par un paragraphe rappelant que « le présent code a pour objet de préserver et d'accroître la confiance du public dans l'intégrité des députés ainsi que le respect et la confiance de la société envers la Chambre des communes en tant qu'institution ; de montrer au public que les députés doivent respecter des normes qui font passer l'intérêt public avant leurs intérêts personnels ». De même, le premier principe fixé par ce code est que « la Chambre des communes reconnaît et déclare qu'on s'attend à ce que les députés [...] remplissent leurs fonctions avec honnêteté et selon les normes les plus élevées de façon à éviter les conflits d'intérêts réels ou apparents » et « exercent leurs fonctions officielles et organisent leurs affaires personnelles d'une manière qui résistera à l'examen public le plus minutieux, allant au-delà d'une stricte observation de la loi » 43 ( * ) .
Ainsi que l'observait Mme Élisabeth Zoller, il découle de ce constat que le conflit d'intérêts dans les pays nord-américains est « une situation objective qui peut n'impliquer aucun enrichissement personnel, aucun profit matériel, aucune intention criminelle chez celui ou celle qui en est le centre » et qu'« ainsi entendu, un conflit d'intérêts peut être commis de bonne foi ».
Le conflit d'intérêts fait donc l'objet d'une définition large dans les États d'Amérique du Nord : à titre d'exemple, la loi canadienne sur les conflits d'intérêts du 12 décembre 2006 le définit comme toute « situation dans laquelle un titulaire de charge publique exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d'un parent ou d'un ami, ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne » 44 ( * ) .
Le champ d'application de la législation est, lui aussi, extrêmement vaste : à quelques rares exceptions près, les mêmes règles s'appliquent à toutes les personnes travaillant au sein du Parlement , qu'il s'agisse des élus eux-mêmes, de leurs collaborateurs ou des fonctionnaires.
c) Des obligations lourdes : le cas du Congrès américain
Les codes de conduite applicables dans les États d'Amérique du Nord imposent aux membres du Parlement des obligations lourdes, qui touchent tous les domaines de leur vie publique -comme en témoigne la longueur du manuel d'éthique de la Chambre des représentants (c'est-à-dire le document de soft law qui décline et explicite les règles fixées par le code de conduite officiel), qui compte pas moins de 456 pages.
* Les règles relatives aux conflits d'intérêts
Tout d'abord, la législation applicable au Congrès américain contient de nombreuses règles relatives à la prévention des conflits d'intérêts stricto sensu . Le code de conduite de la Chambre des représentants interdit ainsi aux parlementaires d'utiliser leur position pour leur bénéfice personnel.
Plus en détail, cette prohibition des conflits d'intérêts réels se traduit par :
- l'interdiction de participer au vote si le parlementaire en cause détient un intérêt direct, intense, personnel ou pécuniaire dans la décision ; cette obligation n'est toutefois pas sanctionnée par une obligation de déport a priori , par laquelle il pourrait effectivement être interdit au parlementaire de participer aux débats et au vote sur un sujet donné ;
- l'interdiction, pour chaque parlementaire de favoriser les membres de sa famille ou de les employer comme leurs collaborateurs ;
- l'obligation de signaler, le cas échéant, les activités de lobbying exercées par le conjoint ou les membres de la famille du parlementaire ;
- l'obligation de souscrire une déclaration d'intérêts particulièrement précise et qui doit être actualisée chaque année.
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Le contenu des déclarations
d'intérêts souscrites
Mises en place par le Congrès dès 1978 sur le fondement d'une loi fédérale (le Financial disclosure Act ), les déclarations d'intérêts doivent, pour reprendre les termes employés par le code d'éthique de la Chambre des représentants, être un outil de surveillance et de dissuasion, et donc de prévention des conflits d'intérêts. Souscrites par le parlementaire et par certaines personnes employées au sein du Congrès chaque année, avant le 15 juin, elles font l'objet d'un rapport publié chaque 1 er août. Elles concernent non seulement le déclarant lui-même, mais aussi son conjoint et ses enfants à charge. La prise en compte des proches peut toutefois être évitée lorsque trois conditions sont remplies : - le bien en cause est sous la seule responsabilité du proche et le déclarant n'a pas d'informations sur la question ; - le bien ne découle pas d'un bien détenu par le déclarant ; - le déclarant ne tire pas profit ou ne s'attend pas à tirer profit du bien détenu par le proche. Les déclarations d'intérêts doivent notamment retracer : - les revenus du déclarant, s'ils représentent plus de 200 dollars dans l'année. Le déclarant doit indiquer la provenance, le type et le montant exact de ce revenu ; il doit également déclarer les revenus de son conjoint, si ceux-ci excèdent un montant annuel de 1 000 dollars. Toutefois, les revenus des enfants à charge ne doivent pas être déclarés, quel que soit leur montant ; - les compensations versées à la suite d'un honorarium (v. supra) : le montant des fonds versés à une oeuvre de bienfaisance à laquelle des fonds ont été versés, ainsi que l'identité du donateur, doivent être indiqués ; - les actifs et dividendes perçus par le déclarant, si la valeur de l'actif est supérieure à 1 000 dollars ou s'ils ont généré un revenu financier de plus de 200 dollars pendant l'année écoulée. La liste des entreprises dans lesquelles le déclarant détient des parts d'une valeur supérieure à 1 000 dollars doit également être déclarée ; - les biens immobiliers possédés par le déclarant, avec leur adresse et une description suffisante pour permettre leur identification. Cette obligation ne s'applique pas aux résidences personnelles qui ne produisent aucun revenu de location ; - les comptes bancaires rémunérés quand ils contiennent plus de 5 000 dollars ; - les revenus financiers tirés d'un trust ; - les prêts consentis par le déclarant, sauf si le bénéficiaire de ces prêts est le conjoint, un parent ou un enfant du déclarant ; - les transactions effectuées par le déclarant. Celles-ci doivent être brièvement décrites (date, catégorie et valeur de tout achat, vente ou échange de biens immobiliers ou de biens financiers dont la valeur excède 1 000 dollars, sauf quand la transaction porte sur la vente de la résidence principale ou sur la fermeture d'un compte bancaire personnel) ; - les obligations ( liabilities ) qui représentent un montant supérieur à 10 000 dollars et qui sont dues à un créditeur à n'importe quel moment de l'année. Cette obligation ne s'applique qu'au déclarant lui-même, et non à ses proches, et ne tient pas compte des sommes exposées pour des prêts relatifs à l'achat d'une résidence principale, de meubles, de véhicules personnels, etc. ; - les cadeaux d'une valeur annuelle supérieure à un seuil prédéterminé (335 dollars pour l'année 2008), lorsqu'ils proviennent d'une personne qui ne fait pas partie de la famille proche du déclarant. Les cadeaux d'une valeur inférieure à un plancher (134 dollars pour 2008) ne sont pas pris en compte par la déclaration. Des seuils similaires sont prévus pour la déclaration des frais de déplacement pris en charge ou remboursés par un tiers ; - les activités exercées dans les deux ans qui précèdent la déclaration, ainsi que celles qui sont exercées au moment de la déclaration. Les activités exercées dans des organisations à but non-lucratif, dans des syndicats, etc., doivent également être déclarées. A l'inverse, il n'est pas nécessaire de faire état des activités exercées dans des entités politiques, religieuses, sociales. Cette obligation ne touche que le déclarant lui-même, et ne concerne pas ses proches ; - les compensations pour des services rendus à une entreprise lorsque leur montant excède 5 000 dollars dans l'année ; - les négociations et les accords concernant une éventuelle activité future. Le nom des parties, la date et les termes de l'accord doivent être clairement indiqués. |
* Les règles encadrant le lobbying
Malgré leur « bienveillance naturelle » 45 ( * ) à l'égard des lobbies , les États-Unis se sont dotés d'un système encadrant strictement les relations que les parlementaires peuvent lier avec les représentants d'intérêts.
En premier lieu, la législation américaine oblige les lobbyistes (c'est-à-dire toute personne ou entité prenant ou tentant de prendre un « contact privilégié » 46 ( * ) avec un détenteur de charge publique afin d'influencer ses décisions) à s'inscrire sur une base de données , mise à jour deux fois par an, et dans laquelle sont répertoriés les noms de chaque employé ainsi que, le cas échéant, les fonctions publiques qu'ils ont exercées au cours des vingt dernières années. Le non-respect de ces obligations fait, par ailleurs, l'objet de sanctions lourdes : une amende civile d'un montant maximal de 50 000 dollars peut être prononcée pour sanctionner le lobbyiste qui aurait négligé de se déclarer.
En outre, les lobbyistes eux-mêmes doivent souscrire une déclaration d'intérêts tous les six mois dès lors qu'ils consacrent au moins 20 % de leur temps à cette activité ou qu'ils ont engagé ou reçu plus de 20 000 dollars à ce titre : ils doivent alors indiquer leurs intérêts financiers, leurs principales dépenses et les lois sur lesquelles ils se sont mobilisés.
Pour compléter ce dispositif, les règlements intérieurs de la Chambre des représentants et du Sénat interdisent non seulement aux lobbyistes d'offrir des cadeaux ou d'offrir des avantages en nature (repas, déplacements, etc.) aux parlementaires, mais aussi aux élus d'accepter de telles offres.
Ainsi, comme le souligne le Service central de prévention de la corruption dans son rapport précité, « la législation américaine [en matière de lobbying], tolérante idéologiquement à cette pratique, n'en est pas moins scrupuleuse dans son encadrement ».
* Les règles relatives aux cadeaux et libéralités
En matière de cadeaux et de libéralités, la législation américaine repose sur le principe d'indépendance totale des parlementaires. Dès lors, outre la prohibition totale des cadeaux et des avantages en nature proposés par des lobbyistes , le code de conduite applicable aux parlementaires leur interdit d'accepter tout cadeau, de quelque source que ce soit.
Ce principe est toutefois assorti de plusieurs exceptions qui en limitent la portée. En effet, le code tolère que les parlementaires acceptent :
- les cadeaux dont la valeur est inférieure à 10 dollars ;
- les cadeaux des membres de la famille proche (les relatives ) et des autres parlementaires, sans limitation de montant ;
- les cadeaux offerts par des amis, dans un cadre privé. Néanmoins, les cadeaux dont la valeur excède 250 dollars ne pourront être valablement acceptés que si le parlementaire a obtenu, par écrit, une autorisation du comité compétent ;
- les cadeaux « mémoriels » (plaques, médailles).
De la même manière, les parlementaires ne peuvent être invités à des réceptions organisées par une entité autre que leur Assemblée que si cette invitation n'émane pas de l'entité qui parraine (ou « sponsorise ») l'évènement et si la réception en cause ne leur apporte pas d'avantage matériel 47 ( * ) .
Ici encore, des dérogations sont cependant prévues pour atténuer la rigueur de la législation. Ainsi, les membres du Congrès peuvent être invités par un « sponsor » si :
- de nombreuses personnes sont présentes à l'évènement en cause (c'est-à-dire si au moins une vingtaine de personnes n'ayant aucun lien avec le Congrès sont présentes, ou si la réception est ouverte au public) et si elle est reliée aux devoirs officiels du parlementaire. Dans ce cadre, le code de conduite permet aux élus de se voir offrir un repas, si celui-ci est offert à l'ensemble des participants, et de voir leurs frais de transports pris en charge par le « sponsor », mais leur interdit de recevoir de quelconques autres avantages ;
- l'évènement vise à lever des fonds pour une oeuvre de charité ;
- l'évènement a trait à une campagne politique ( meetings , réunions pour lever des fonds, etc.).
Par ailleurs, les voyages de parlementaires ne peuvent être pris en charge financièrement par des acteurs privés que si cette prise en charge a été préalablement approuvée par le comité compétent de leur Assemblée, la demande devant être présentée au moins quatorze jours avant le départ. Un compte-rendu du voyage doit également être présenté au même comité dans les quinze jours qui suivent le retour.
* Les restrictions aux activités exercées pendant le mandat
Le code de conduite pose le principe selon lequel les parlementaires ont le droit d'être employés ou d'effectuer des actions de volontariat pour des entités extérieures au Congrès.
Cette autorisation de principe est, néanmoins, adossée à de multiples exceptions. Ainsi, les membres du Congrès (ou les personnes travaillant en son sein) ne peuvent :
- exercer des fonctions impliquant une obligation de loyauté vis-à-vis d'un client 48 ( * ) , ce qui inclut les fonctions d'avocat, d'agent immobilier, des fonctions de conseil, ou certaines fonctions dans des sociétés d'assurance et dans des sociétés financières. De même, le parlementaire ne peut ni être rémunéré par une société qui a pour objet principal d'effectuer de tels services, ni permettre à une telle société d'utiliser son nom ;
- exercer des fonctions rémunérées en tant qu'ordonnateur ou que membre du conseil d'administration d'une quelconque organisation ;
- utiliser les ressources officielles du Congrès (à savoir les salles, bureaux, équipement, adresse électronique, listes de courriels - mailing lists -, papier à en-tête, etc.) ;
- toucher une rémunération pour des prestations qui sont effectuées ès qualité, c'est-à-dire qui ont été demandées au parlementaire en raison de son appartenance au Congrès ( honoraria ban ) : en contrepartie de leurs efforts, les parlementaires ne peuvent ainsi que demander à la personne au profit de laquelle ils ont effectué des actes d' honoraria (discours, tribune, participation à un évènement, etc.) de faire une donation, d'un montant maximal de 2 000 dollars, à une oeuvre de bienfaisance 49 ( * ) .
Comme vos co-rapporteurs ont pu le constater lors d'un déplacement à Washington, ces limitations ont de facto pour effet d'interdire l'exercice de toute activité régulière pendant la durée du mandat : dans les faits, le mandat parlementaire est donc incompatible avec la quasi-intégralité des activités professionnelles (même lorsqu'elles n'ont aucun lien avec le mandat, comme les activités de médecin), avec d'ailleurs des interprétations divergentes entre le Sénat et la Chambre des représentants 50 ( * ) . En d'autres termes, le mandat parlementaire est considéré comme une activité à plein temps qui n'admet pas, pour des raisons qui dépassent le strict cadre de la prévention des conflits d'intérêts, l'exercice simultané d'une quelconque autre fonction.
Le groupe de travail souligne, enfin et surtout, que la rémunération annuelle tirée des activités extérieures au mandat est strictement plafonnée : en 2009, aucun membre du Congrès ne pouvait percevoir plus de 26 550 dollars au titre de ses éventuelles fonctions accessoires 51 ( * ) .
* Les restrictions aux activités exercées après le mandat
Les activités exercées par les membres du Congrès après la fin de leur mandat sont, elles aussi, soumises à d'importantes restrictions, prévues par le code criminel des États-Unis. Il est ainsi interdit aux anciens parlementaires :
- d'exercer des fonctions de lobbyiste (c'est-à-dire de prendre contact, pour le compte d'un tiers, avec un parlementaire, un fonctionnaire ou un employé du Congrès avec l'intention d'influencer une décision officielle). Cette interdiction est valable un an pour les membres de la Chambre des représentants et deux ans pour les membres du Sénat ;
- d'exercer des fonctions de représentation ou de conseil auprès d'un gouvernement ou d'un parti politique étranger.
* Le dispositif canadien : des règles largement similaires à celles des États-Unis
Les règles prévues par le Parlement canadien pour prévenir les conflits d'intérêts sont, sur le fond, largement similaires à celles du Congrès américain.
Le système canadien pose ainsi de lourdes obligations déclaratives, accompagnées d'une prohibition de la participation aux débats dans lesquels le parlementaire a un intérêt personnel fort, et prévoit une large publicité des intérêts divulgués par les membres du Parlement.
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Code régissant les conflits d'intérêts des députés (extraits) Principes (2) [...] sont de nature à favoriser les intérêts personnels d'une personne, y compris ceux du député, les actes de celui-ci qui ont pour effet, même indirectement : a) d'augmenter ou de préserver la valeur de son actif ; b) de réduire la valeur de son passif ou d'éliminer celui-ci ; c) de lui procurer un intérêt financier ; d) d'augmenter son revenu à partir d'une source visée au paragraphe 21 ; e) d'en faire un dirigeant ou un administrateur au sein d'une personne morale, d'une association ou d'un syndicat ; f) d'en faire un associé au sein d'une société de personnes. [...] Application 7. Le présent code n'a pas pour effet d'empêcher les députés qui ne sont pas ministres ou secrétaires parlementaires, dès lors qu'ils s'y conforment : a) d'occuper un emploi ou d'exercer une profession; b) d'exploiter une entreprise; c) d'être un dirigeant ou un administrateur au sein d'une personne morale, d'une association, d'un syndicat ou d'un organisme à but non lucratif; d) d'être un associé au sein d'une société de personnes. Règles de déontologie 8. Le député ne peut, dans l'exercice de ses fonctions parlementaires, agir de façon à favoriser ses intérêts personnels ou ceux d'un membre de sa famille ou encore, d'une façon indue, ceux de toute autre personne ou entité. 9. Le député ne peut se prévaloir de sa charge pour influencer la décision d'une autre personne de façon à favoriser ses intérêts personnels ou ceux d'un membre de sa famille ou encore, d'une façon indue, ceux de toute autre personne ou entité. 10. (1) Le député ne peut utiliser les renseignements qu'il obtient dans le cadre de sa charge et qui ne sont généralement pas à la disposition du public pour favoriser ses intérêts personnels ou ceux d'un membre de sa famille ou encore, d'une façon indue, ceux de toute autre personne ou entité. (2) Le député ne peut communiquer ces renseignements s'il sait ou devrait raisonnablement savoir que ceux-ci peuvent servir à favoriser ses intérêts personnels ou ceux d'un membre de sa famille ou encore, d'une façon indue, ceux de toute autre personne ou entité. 11. Le député ne peut tenter de se livrer à aucune des activités interdites aux termes des articles 8 à 10. 12. (1) Lorsqu'il participe à l'étude d'une question dont la Chambre ou un comité dont il est membre est saisi, le député est tenu de divulguer dans les plus brefs délais, verbalement ou par écrit, la nature générale des intérêts personnels qu'il détient dans cette question et qui pourraient être visés. Le greffier de la Chambre doit sans délai être avisé par écrit de la nature générale des intérêts personnels. [...] (3) Le greffier de la Chambre fait inscrire la divulgation dans les Journaux et communique ces renseignements au commissaire, qui les classe avec les documents du député relatifs à la divulgation publique. [...] 13. Le député ne peut participer à un débat ou voter sur une question dans laquelle il a un intérêt personnel. [...] 14. (1) Le député ou un membre de sa famille ne peut accepter, même indirectement, de cadeaux ou d'autres avantages, sauf s'il s'agit d'une rétribution autorisée par la loi, qu'on pourrait raisonnablement donner à penser qu'ils ont été donnés pour influencer le député dans l'exercice de sa charge de député. [...] 15. [...] le député peut accepter, pour lui-même et ses invités, des déplacements parrainés liés à sa charge de député ou découlant de celle-ci. (1) Si les frais de déplacement dépassent 500 $ et ne sont pas entièrement ou en grande partie pris en charge par le Trésor, par lui-même ou son parti, ou par un groupe d'amitié ou une association interparlementaire reconnu par la Chambre, le député dépose auprès du commissaire une déclaration faisant état du déplacement, dans les soixante jours qui en suivent la fin. (2) La déclaration comporte le nom de la personne ou de l'organisation qui prend en charge les frais de déplacement, le nom de toute personne accompagnant le député, la ou les destinations, le but et la durée du déplacement, la nature des avantages reçus et leur valeur, ainsi que des documents justificatifs pour les frais de transport et de logement. (3) Au plus tard le 31 mars de chaque année, le commissaire établit une liste de tous les déplacements parrainés de l'année civile précédente, en y incluant les détails prévus au paragraphe (2), et le Président la dépose sur le Bureau à la prochaine séance de la Chambre. [...] 17. (1) Le député peut posséder des titres dans une société publique ayant des liens d'affaires avec le gouvernement du Canada, sauf si le commissaire estime, en raison de l'importance de la quantité de ces titres, que le député risque de manquer à ses obligations aux termes du présent code. [...] 20. (1) Dans les soixante jours qui suivent l'annonce de son élection dans la Gazette du Canada et tous les ans par la suite, au plus tard à la date fixée par le commissaire, le député dépose auprès de celui-ci une déclaration complète de ses intérêts personnels et des intérêts personnels des membres de sa famille. (2) L'information concernant les intérêts personnels des membres de la famille est fournie au mieux de la connaissance du député. Le député doit faire des efforts raisonnables en ce sens. (3) Le commissaire assure la confidentialité de la déclaration. 21. (1) La déclaration contient les renseignements suivants : a) les éléments d'actif et de passif du député et des membres de sa famille, ainsi que la valeur de ces éléments qui : (i) dans le cas d'un solde de carte de crédit, dépasse 10 000 $ et est en souffrance depuis plus de six mois ; (ii) dans tout autre cas, dépasse 10 000 $ ; b) le montant et la source de tout revenu de plus de 1 000 $ que le député et les membres de sa famille ont touché au cours des douze mois précédents et sont en droit de recevoir au cours des douze prochains mois ; c) tout avantage que le député et les membres de sa famille, ainsi que toute société privée dans laquelle lui ou un membre de sa famille détient un intérêt, ont reçu au cours des douze mois précédents ou sont en droit de recevoir au cours des douze prochains mois du fait d'être partie, directement ou par voie de sous-contrat, à un contrat conclu avec le gouvernement du Canada, et une description de l'objet et de la nature du contrat ou du sous-contrat ; d) si [la déclaration] fait mention d'une société privée : (i) les renseignements sur ses activités et les sources de ses revenus que le député peut raisonnablement obtenir ; (ii) le nom des autres personnes morales affiliées à cette société ; (iii) le nom et l'adresse des personnes qui détiennent des intérêts dans cette société ; (iv) les biens réels ou les immeubles dont cette société est propriétaire. e) les postes de dirigeant ou d'administrateur que le député ou un membre de sa famille occupe au sein d'une personne morale, d'une association commerciale ou professionnelle et d'un syndicat, ainsi que les noms des sociétés de personnes dont le député ou un membre de sa famille est un associé ; f) tout autre renseignement que le commissaire peut exiger. [...] 23. (1) Le commissaire établit à partir de la déclaration du député un sommaire qu'il soumet à l'examen de celui-ci. (2) Le sommaire est gardé au bureau du commissaire et rendu accessible au public pour examen pendant les heures normales d'ouverture et il est affiché sur le site Web du commissaire. Chaque sommaire est aussi accessible au public, sur demande, par télécopieur ou par courrier. [...] Avis 26. (1) Sur demande écrite d'un député, le commissaire donne un avis, assorti des recommandations qu'il juge indiquées, sur toute question concernant les obligations du député aux termes du présent code. |
d) Des sanctions faibles et essentiellement symboliques
Malgré la rigueur des obligations posées par le Congrès américain et par le Parlement canadien, les sanctions prévues à l'encontre des élus qui auraient négligé de les respecter sont particulièrement faibles : au Canada, seule une amende de 500 dollars est ainsi prévue.
De même, aux États-Unis, la Constitution permet à chaque Assemblée de sanctionner ses membres en cas de manquement aux règles déontologiques et, avec un vote des deux tiers des membres, d'expulser un parlementaire fautif. Toutefois, en règle générale, seules des sanctions disciplinaires (censure, réprimande, amende, etc.) sont encourues. Ces sanctions ne sont d'ailleurs que rarement prononcées : selon les déclarations des représentants du Select committee on ethics (c'est-à-dire le comité en charge des questions d'éthique au Sénat américain) que les membres du groupe de travail ont pu interroger lors de leur déplacement à Washington, 85 % du temps de ce comité est consacré à donner des conseils aux parlementaires, et seulement 15 % du temps à la répression.
Des sanctions sont également prévues en cas de manquement à l'obligation de souscrire une déclaration d'intérêts : pour les membres du Congrès, un retard est ainsi puni par une amende de 200 dollars et, en cas de déclaration mensongère ou frauduleuse, le procureur général des États-Unis peut, sur le fondement de dispositions fédérales, poursuivre un parlementaire, qui encourt alors une amende civile d'un montant maximal de 11 000 dollars.
La faiblesse de ces sanctions s'explique par l'importance de la déontologie dans la culture politique des États d'Amérique du Nord : l'élu fautif, à défaut d'être frappé par des sanctions disciplinaires ou pénales, sera ainsi sanctionné par les électeurs ou par le parti politique auquel il appartient , qui refuseront de lui accorder leurs suffrages ou leur investiture lors des prochaines échéances électorales.
Enfin, vos co-rapporteurs notent que les modalités de mise en oeuvre des sanctions aux États-Unis diffèrent sensiblement de celles qui ont été prévues par le législateur canadien : alors que les membres du Congrès américain sont soumis à l'autorité d'un comité ( committee ) propre à chaque Chambre (le Standards Committee pour la Chambre des représentants 52 ( * ) et le Select Committee on ethics pour le Sénat) et composé exclusivement de parlementaires 53 ( * ) , les membres des Assemblées canadiennes sont, comme tous les responsables publics du pays, placés sous l'autorité du Commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique, qui est compétent pour connaître des problèmes déontologiques rencontrés par l'ensemble des « titulaires d'une charge publique » 54 ( * ) . Même dans ce dernier cas, toutefois, la Chambre conserve un rôle décisionnel fort : sauf en cas de manquement à une loi fédérale, aucune sanction ne peut être prononcée à l'encontre de l'un de ses membres sans son approbation 55 ( * ) .
* 40 « Aucune loi modifiant la rémunération des services des sénateurs et des représentants n'entrera en vigueur tant qu'une élection des représentants ne sera pas intervenue ».
* 41 Le Service central de prévention de la corruption estimait ainsi que 34 000 lobbyistes (dont la plupart exercent à Washington) intervenaient au niveau fédéral.
* 42 Service central de prévention de la corruption, rapport annuel 2009.
* 43 De la même manière, le premier paragraphe du code officiel de conduite de la Chambre des représentants des États-Unis dispose qu'« un membre, un suppléant, [...] un fonctionnaire ou une personne employée par la Chambre est tenue de se conduire, en permanence, d'une manière qui donne de la Chambre une image honorable » ( « A Member, Delegate, Resident Commissioner, officer, or employee of the House shall conduct himself at all times in a manner that shall reflect creditably on the House »).
* 44 On notera toutefois que plusieurs exclusions viennent, parallèlement, limiter le champ de l'« intérêt personnel » : l'intérêt en cause ne peut être que matériel, et doit être véritablement propre au député ou à ses proches (ce qui exclut la prise en compte des intérêts qui sont d'application générale, qui concernent le député en tant que membre d'une vaste catégorie de personnes, ou qui ont trait à la rémunération ou aux avantages accordés au député au titre d'une loi fédérale).
* 45 Rapport annuel du SCPC pour 2009.
* 46 Legislative Transparency and Accountability Act de 2006.
* 47 Plus précisément, le code de conduite prévoit que les parlementaires peuvent participer à des réceptions où seuls des rafraichissements et un buffet leur sont offerts, mais qu'il leur est interdit de se voir offrir un repas.
* 48 Littéralement, le code vise les « fiduciary relationships ».
* 49 Le code de conduite précise, à ce titre, que le parlementaire ou l'un de ses proches ne doit pas recevoir un bénéfice fiscal ou financier à cause de cette donation.
* 50 Cette dernière paraît en effet plus tolérante à l'égard de ceux qui souhaitent continuer d'exercer leur profession que le Sénat.
* 51 Les indemnités perçues chaque année par les membres de la Chambre des représentants s'élèvent, par comparaison, à environ 180 000 dollars. On notera, en outre, que le montant du plafond des rémunérations accessoires est actualisé chaque année et ne concerne que le « earned income », par opposition aux revenus tirés d'investissements financiers.
* 52 Celui-ci est assisté par un « bureau d'éthique du Congrès » (office of congressional ethics) composé d'anciens parlementaires, pouvant être saisi directement par les citoyens (ce qui n'est pas le cas du Standards Committee, mais ce qui est possible devant le Select Committee du Sénat) et qui a un rôle strictement consultatif.
* 53 Dans les deux cas, les membres de l'autorité sont, pour moitié, membres du parti républicain et, pour l'autre moitié, membres du parti démocrate : les deux partis sont ainsi dans une situation de totale égalité, si bien qu'aucune décision ne peut être prise si elle n'est pas soutenue par des représentants des deux partis.
* 54 Loi sur les conflits d'intérêts du 12 décembre 2006.
* 55 Pour une approche plus précise de la procédure de mise en oeuvre des sanctions au Canada, voir le code régissant les conflits d'intérêts des députés, dont le texte figure en annexe.