ANNEXE 2 : EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION, LE 8 FÉVRIER 2011
Claude Belot, rapporteur. - Comme vous le savez, le Président de la République a lancé, à la fin de l'année dernière, le chantier de l'allègement des normes qui pèsent sur les collectivités territoriales.
Il était tout à fait logique que le Sénat y participe. Le Président Larcher a souhaité que notre délégation soit en quelque sorte la cheville ouvrière de cette réflexion, en étroite concertation avec les commissions permanentes (hors, bien sûr, la commission des Affaires étrangères) ; nous en avons rencontré les présidents et chacune m'a adressé sa contribution dont, vous le verrez, j'ai toujours tenu grand compte.
Vous savez aussi que, parallèlement, le Président de la République a nommé notre collègue Eric Doligé, parlementaire en mission sur ce sujet ; ses conclusions sont attendues pour la fin du mois de mars. J'ai bien entendu travaillé en relation avec lui.
Les associations d'élus ont aussi été sollicitées sur un sujet que chacun s'accorde à reconnaître comme fondamental.
On évalue à 400 000 le nombre de normes applicables aux collectivités territoriales. Le seul code général des collectivités territoriales fait 3 500 pages. Il ne représente pourtant qu'une toute petite partie des textes que sont censés connaître et faire appliquer les élus locaux (code électoral, code de l'urbanisme, code de la construction et de l'habitation, code de l'environnement, code de la fonction publique...).
Le hasard faisant mal les choses, il se trouve que j'ai reçu, hier, deux courriers symptomatiques de la situation à laquelle nous sommes parvenus. Le premier pour m'informer que, à la suite de nouvelles normes de la fédération de basket, les installations de la région Poitou-Charentes sont à refaire et que les maires sont priés de faire appliquer ces exigences. L'autre courrier, relatif à la continuité écologique des cours d'eau, me demandant de créer des rivières de contournement pour assurer le passage des poissons et allant jusqu'à préconiser l'arasement des ouvrages existants ; en clair, on me demande de supprimer les aménagements de rivières, des moulins multiséculaires... pour faciliter le passage des poissons ! Quand on lit des choses comme ça, on se dit que les élus sont parfois confrontés à des interlocuteurs bien loin des réalités.
Pour vous donner une idée du coût qui pèse sur les collectivités, sachez que les seules normes du pouvoir exécutif adoptées en 2009 et 2010 ont représenté respectivement 580 et 577 millions d'euros...près de 1,2 milliard en deux ans, pour les seules normes de l'Etat.
Il faut y ajouter les coûts de toutes les autres normes : lois, textes communautaires, règlements des fédérations sportives, normes AFNOR (facultatives en droit, mais quasi obligatoires en fait)... et parfois des normes venant des collectivités territoriales elles-mêmes, puisque certaines administrations locales ont tendance à subordonner l'octroi de subventions au respect de prescriptions qui, au final, finissent par représenter des dépenses absorbant peu ou prou l'enveloppe accordée.
A côté de leurs coûts purement financiers, l'inflation des normes porte gravement atteinte à la sécurité juridique : les règles changent, se superposent, deviennent incompréhensibles, mais les élus sont censés toutes les connaître sous peine d'être poursuivis pénalement, ce qui, on le sait, arrive.
Le Gouvernement a conscience du problème puisqu'il a décidé, en juillet dernier, un moratoire sur les normes. Mais ce moratoire n'est que partiel : il ne concerne notamment ni la mise en oeuvre du droit communautaire ni l'application des lois, sans parler des cas où, par exception, l'administration juge nécessaire de contourner ce moratoire. En outre, celui-ci ne répond pas à la question du stock de normes.
Endiguer le flux de normes, et a fortiori réduire le stock, se heurte à au moins trois séries d'obstacles.
La première résulte de l'atomisation des prescripteurs.
La deuxième est liée à la multiplicité des secteurs concernés par les normes. Dans les contributions des commissions, certains reviennent cependant régulièrement, ce qui nous permet d'établir une sorte de « hit-parade » : les normes relatives à l'accessibilité, aux SDIS, à l'urbanisme.
L'exercice est complexe, car s'attaquer au stock suppose un réexamen complet de l'existant, mais il est indispensable d'agir, et d'agir vite.
Depuis un peu plus de deux ans, une commission consultative d'évaluation des normes, la CCEN, présidée par Alain Lambert, examine les conséquences pour les collectivités territoriales des projets de normes. Mais elle n'a qu'un pouvoir consultatif et ses avis ne sont pas forcément suivis par le Gouvernement. De plus, là aussi, le stock n'est pas concerné.
Les premières propositions que je vous fais consistent à responsabiliser financièrement l'Etat. Comme l'Etat n'assume pas les conséquences financières de ses prescriptions, il a tendance à être extrêmement exigeant, dans le contenu des mesures qu'il édicte et dans leur application. Beaucoup de fonctionnaires n'ont d'ailleurs plus que ça comme travail. D'où mes deux propositions :
- exiger, sous peine d'irrégularité, une compensation équivalente par l'Etat des conséquences pour les finances locales des normes qu'il édicte dans les domaines transférés aux collectivités territoriales ;
- instaurer un fonds de compensation des conséquences financières des normes de l'Etat.
M. Pierre-Yves Collombat . - N'est-ce pas un voeu pieu ?
M. Claude Belot , rapporteur. - Peut-être est-ce beaucoup demander, mais je suis convaincu qu'il le faut pour avoir une petite chance d'être entendu. C'est tout de même 1,2 milliard € en deux ans ! On peut mettre 50 %, on peut ne pas le mettre. La proposition n° 2 est dans la même logique.
La proposition n° 3 consiste à soumettre les prescriptions des fédérations sportives, et de tout autre organisme normatif, à la commission consultative d'évaluation des normes. La proposition n° 4 exige que ces prescriptions recueillent un avis favorable de l'exécutif qui ne doit pas être dessaisi du pouvoir réglementaire. Ce sont des propositions qui concernent par conséquent les nouvelles normes, et non le stock.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - Il peut y avoir un effet double avec la commission d'accessibilité.
M. Claude Belot , rapporteur. - La commission d'accessibilité est une commission locale qui applique la loi localement dans le cadre d'un débat, alors que la CCEN est au niveau national.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - Dans le cadre de la communauté de communes, nous avons cette commission et nous avons même créé un poste en recrutant une jeune femme qui passe dans toutes les communes en indiquant ce qu'il est nécessaire de modifier en fonction des normes. Le bilan est d'un coût financier de 150 000 €. Ainsi par exemple, dans ma commune, le tambour de l'église a dû être enlevé. Conséquence, il fait froid dans l'église. On doit donc mettre le chauffage un peu plus fort et cela nous coûte plus cher.
M. Claude Belot , rapporteur. - C'est vous-même qui avez procédé à ce recrutement.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - Mais c'est pour répondre à la loi que nous avons créé ce poste dans notre intercommunalité, car nos petites communes ne peuvent seules disposer d'un agent allant vérifier partout ce qu'il en est du respect de l'application des normes.
M. Claude Belot , rapporteur. - La proposition n° 5 consiste à créer, pour les collectivités territoriales, un « correspondant normes », qui serait en quelque sorte leur conseiller, dans chaque préfecture.
M. Pierre Jarlier . - Sur le correspondant « normes », l'idée serait d'avoir un interlocuteur qui pourrait conseiller les collectivités pour éviter d'aller au-delà de ce qu'exigent les textes. Or c'est exactement l'inverse qui se produit : non seulement on applique les normes, bien sûr, mais en plus certains fonctionnaires font montre d'un zèle qui conduit à les appliquer au-delà même de ce qu'elles exigent. Par exemple, en matière de réhabilitation de logements, si vous mettez un ascenseur pour faciliter l'accès à un logement, du coup on vous impose la mise aux normes « handicapés » pour tous les logements à l'intérieur du bâtiment. La situation devient impossible et les investisseurs reculent. Il est donc nécessaire qu'une personne au sein d'une préfecture puisse avoir à un moment donné un rôle de pondérateur plutôt que d'accélérateur de normes.
M. Claude Belot , rapporteur. - Je propose donc de préciser que le correspondant « normes » doit en quelque sorte être le garant du bon sens...
M. Pierre Jarlier . - ...et surtout éviter les interprétations abusives afin de trouver les solutions optimisées au regard des contraintes financières qui existent.
M. Claude Belot , rapporteur. - Il faut définir le correspond normes en précisant bien qu'il est là pour éviter le n'importe quoi.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - Il faut du bon sens.
M. Claude Belot , rapporteur. - C'est avec prudence que je vous soumets la proposition n° 6, consistant à établir des fiches thématiques à l'égard des collectivités. Qu'est-ce que vous en pensez ?
M. Antoine Lefèvre . - Toutes les collectivités concernées seront dûment informées des normes. Néanmoins, il ne faudrait pas que les fiches thématiques aboutissent à renforcer la portée des normes.
M. Claude Belot , rapporteur. - Finalement, je ne suis pas convaincu de la nécessité de ces fiches thématiques.
Je crois aussi que nous devons faire preuve de la même prudence à l'égard de la proposition n° 7, qui vise à consacrer expressément en droit administratif une sorte d'appréciation de l'opportunité des poursuites, à l'image de ce qui existe dans d'autres domaines du droit.
J'en viens donc à ma proposition n° 8 : fixer une ou deux dates « traditionnelles » de principe pour l'entrée en vigueur de toute nouvelle norme, sauf urgence avérée.
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - Je voudrais appeler votre attention sur un point. Vous avez des restaurants à Paris où vous devez descendre des escaliers. Ce sont des trous à rats. S'il y avait un jour un incendie, ce serait dramatique. Chez nous, on a des établissements avec des grandes portes aérées anti-panique et, malgré tout, on a des commissions de sécurité qui passent et font des difficultés. Dans les communes rurales, les contraintes sont donc plus fortes.
M. Pierre Jarlier . - Sur ce sujet, il y a en effet un vrai problème. En réalité on constate qu'en milieu rural il y a des règles extrêmement strictes à respecter, avec des contraintes énormes pour les propriétaires et les locataires. Or, en milieu urbain, en particulier à Paris, peut-être y-a-t-il un pourcentage de contrôleurs inférieur au regard de la population mais la loi n'est pas appliquée de la même façon. Cela pose un certain nombre de problèmes. En effet, quand nos restaurateurs viennent à Paris et voient dans quel état sont les cuisines, les accès et les normes « sécurité », « handicapé », alors qu'ils sont harcelés par les différents inspecteurs en tous genres qui viennent chez eux régulièrement en province, entre nous, ils s'interrogent vraiment. Il y a donc un vrai sujet. Il faudrait que tout cela soit réparti judicieusement sur tout le territoire. Finalement, ce ne sont pas toujours ceux qui ont le plus de moyens pour mettre aux normes à qui on demande le plus.
M. Claude Belot , rapporteur. - Oui, les zones moins densément peuplées sont traitées avec beaucoup de zèle pour l'application des normes.
La proposition suivante, justement, envisage une certaine modulation en fonction de la population : examiner, tout particulièrement parmi les normes qui ne sont pas encore entrées en vigueur, la nécessité de les imposer à toutes les collectivités territoriales, quelle que soit l'importance de leur population. Faut-il aller jusque là ? Est-ce juridiquement orthodoxe ?
M. Antoine Lefèvre . - La loi sur l'accessibilité, par exemple, devra s'appliquer en 2015 dans toutes les communes. Si on avait voulu faire une distinction, c'est au moment de l'adoption de la loi qu'il aurait fallu le faire et placer le curseur de population. Mais aujourd'hui, cette recommandation est, à mon sens, illégale.
M. Pierre-Yves Collombat . - On est en pleine contradiction car une norme par définition a vocation à s'appliquer universellement pour éviter justement de trop grandes disparités. Or, la seule alternative à cela serait la création d'une commission au niveau préfectoral qui permettrait de procéder à des adaptations en fonction des circonstances locales. Prenons l'exemple d'une mairie qui est à un étage supérieur : le but est d'assurer que tout le monde puisse accéder au service ; si une personne ne peut pas monter, mais que les employés descendent pour qu'elle ait finalement entièrement accès au service, l'objectif est atteint.
Donc, soit l'on reste sur l'idée de norme à application égale et universelle, soit on admet qu'il y ait une instance qui puisse moduler. Peut-être est-il possible de distinguer les obligations de sécurité et celles qui peuvent être adaptées, comme les facilités d'intégration etc. Dans un premier temps, une classification des normes pourrait être utile entre, d'une part, les normes impératives et, d'autre part, les normes soumises à une expertise et à des modalités d'adaptation par une instance à définir.
Pourrait-on envisager la création d'une commission représentative des élus qui pourrait examiner ces types de recours ?
M. Pierre Jarlier . - Peut-on appliquer les mêmes contraintes à des situations très différentes ? Ainsi, en ce qui concerne les monuments historiques, des contraintes de sécurité, parfois en dehors de tout lien avec la réalité du risque, vont défigurer des monuments. Par exemple, un musée devrait être fermé car les planchers ne sont pas coupe-feu ! On est donc dans une absurdité totale. En matière d'accessibilité, il en est de même. Tout cela doit aussi être mesuré en fonction de l'intérêt historique à conserver. A force de trop lui demander, le maître d'ouvrage ne fait rien. Donc l'idée qu'à un moment une instance proche du terrain puisse examiner des modalités d'applicabilité réalistes serait une initiative intéressante.
M. Claude Belot , rapporteur. - Tout le monde a le sentiment qu'il faut appliquer en mettant les choses frappées au coin du bon sens. On a cependant des possibilités de recours : moi-même, j'ai eu un problème avec un jeune capitaine de sécurité et un sous-préfet un peu trop zélés qui, au nom de leur interprétation des normes, menaçaient de me faire fermer une maison de retraite. J'en ai parlé en plus haut lieu, au niveau de l'officier supérieur, et nous avons trouvé une solution en procédant à des aménagements dans la maison de retraite, mais sans aller jusqu'à la fermeture.
Proposition n° 10 : dresser l'inventaire des métiers territoriaux soumis à des conditions d'aptitude particulières ; ne pas décompter les personnels concernés dans les effectifs servant de référence à l'obligation d'emploi. Là encore, c'est une mesure de bon sens : il s'agit, par exemple, de ne pas obliger un SDIS à recruter des pompiers qui, du fait d'un handicap, ne sont pas physiquement capables d'aller au feu.
Proposition suivante : substituer, lorsqu'il s'agit de préciser la portée d'une exigence légale directement applicable, des dispositifs indicatifs à des dispositifs contraignants.
M. Pierre Jarlier . - Dans le cadre du débat d'orientation sur la loi de modernisation agricole, la question des cantines scolaires a été évoquée. Relayant une demande de l'Association des maires de France, les sénateurs ont souhaité faire disparaître une proposition tendant à normer les profils des repas servis dans les cantines scolaires, en fonction d'un décret à paraître. Cependant, il a été impossible de supprimer ce dispositif. Lorsque le contenu du projet de décret a été connu, il s'est avéré que celui-ci visait à peser, au gramme près, les portions servies aux enfants déjeunant dans les cantines scolaires. Autrement dit, selon les dispositions de ce texte, seule l'entreprise Sodexho pourrait continuer à proposer des repas aux cantines scolaires françaises, alors que d'autres entreprises familiales fonctionnent très bien.
M. Claude Belot , rapporteur. - La proposition suivante consiste à dresser l'inventaire des domaines dans lesquels la normalisation pourrait prendre, dans le respect de la loi et sur la base d'un texte, la forme d'accords entre les différentes parties prenantes.
J'en viens maintenant à un ensemble de propositions relatives à la CCEN.
La première tend à la consulter systématiquement, sauf impossibilité absolue, sur les projets de loi et d'amendement du Gouvernement concernant les collectivités territoriales .
M. Pierre Jarlier . - C'est une proposition qu'il faut lier à l'obligation d'accompagner un projet d'une étude d'impact avant sa présentation au Parlement.
M. Claude Belot , rapporteur. - Absolument. J'insiste sur l'utilité de la CCEN et de l'élargissement de ses pouvoirs car le simple fait, pour des administrations, de savoir qu'elles vont devoir s'expliquer devant elle sur les normes qu'elles envisagent de prendre les conduit à tourner davantage leur plume dans l'encrier.
Les propositions suivantes s'inscrivent, elles aussi, dans cette idée d'élargir le champ des interventions de la CCEN :
- consulter systématiquement la CCEN sur les projets de texte communautaire concernant les collectivités territoriales,
- imposer la saisine de la CCEN sur toute proposition de loi ou amendement d'origine parlementaire adopté par une assemblée ;
- modifier le décret relatif à la normalisation afin que l'AFNOR soit tenue de faire procéder à une évaluation préalable de l'impact financier des normes envisagées ; imposer la consultation de la CCEN sur les mesures de normalisation ayant un impact sur les collectivités territoriales et, au minimum, sur celles envisagées en matière de construction et de sécurité ;
- soumettre sans délai à la CCEN les normes adoptées avant sa création et non encore entrées en vigueur ;
- charger la CCEN, siégeant en commission de simplification, de l'« audit » de grands secteurs du droit au regard de la nécessité des normes, de leur cohérence et de leur lisibilité. La CCEN, avec cette proposition, deviendrait compétente pour étudier le stock de normes.
La dernière proposition tire les conséquences de celles qui précèdent en appelant à un renforcement des moyens de la CCEN.
M. Pierre Jarlier . - Je voudrais revenir sur l'utilité de mettre en place une instance, au plus près des territoires, soit au niveau régional, soit au niveau départemental, qui puisse analyser les possibilités d'adaptation des textes réglementaires en liaison avec les personnes concernées. Ce que déciderait cette commission serait opposable, notamment devant des organismes comme les assurances.
Bien sûr, il serait important de bien définir le rôle ainsi que la portée des décisions d'une telle commission. Ainsi délimitée dans son action, cette instance permettrait de régler des problèmes particuliers dans chaque département, liés à des configurations spéciales, par exemple dans le domaine des monuments historiques.
M. Claude Belot , rapporteur. - C'est une piste intéressante.
M. Pierre Jarlier . - En effet, il est nécessaire d'ouvrir la voie à la dérogation dans des cas bien précis, par l'intermédiaire d'un organisme qui soit irréprochable. D'ailleurs, ces commissions pourraient être pilotées par l'Etat.
M. Claude Belot , rapporteur. - Je retiens l'idée et vous propose d'en faire une recommandation supplémentaire qui, en substance, permettrait à une instance locale, régionale ou départementale, d'adapter au niveau local des orientations définies par l'Etat au niveau national.