III. LA POLITIQUE DE SECURITÉ ET DE DÉFENSE COMMUNE (PSDC)
A. PLANIFICATION ET CONDUITE DES OPÉRATIONS DE L'UNION EUROPÉENNE
Une fois par an, l'Assemblée présente un rapport sur la conduite des opérations extérieures de l'Union européenne. L'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne et la création concomitante du service d'action extérieure de l'Union européenne a bouleversé en 2010 le cadre entourant ces opérations. La crise humanitaire en Haïti a, quant à elle, rappelé le caractère protéiforme des interventions de l'Union européenne sur un théâtre extérieur.
Comme l'a souligné Mme François Hostalier (Nord - UMP) , co-rapporteur au nom de la commission de la défense, la situation d'urgence en Haïti est venue souligner la nécessité pour l'Union européenne de disposer d'un cadre souple, apte à répondre à tout type de crise :
« Au fur et à mesure des traités, l'Europe se construit, s'élargit et se consolide dans tous les domaines.
Ce fut l'Europe politique, dont la première vocation a été d'assurer la paix dans les pays de l'Union.
Puis l'Europe institutionnelle, qui tente d'harmoniser les bonnes pratiques et de faciliter le vivre ensemble de tous les habitants des 27 pays membres.
Et maintenant, le dernier traité, celui de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, apporte une dimension supplémentaire en matière de politique extérieure. Il permet la mise en place du Service européen pour l'action extérieure, le SEAE, la nomination d'un Haut Représentant en la personne de Mme Catherine Ashton, et définit les éléments permettant la consolidation de la Politique de sécurité et de défense commune, la PSDC.
La première difficulté en matière de défense commune est d'arriver à harmoniser la garantie des souverainetés nationales, la mutualisation équilibrée des moyens militaires et diplomatiques, et la place de l'Europe aux côtés d'autres structures ou d'autres partenaires comme l'OTAN d'un côté ou la Russie de l'autre.
C'est la raison pour laquelle je me permets de rappeler - vous l'avez fait également, M. le Président - l'importance d'une Assemblée comme la nôtre, composée de parlementaires nationaux, habilitée à débattre, à faire des propositions en matière de défense et de sécurité, et à les voter. Si l'on veut éviter les risques, soit d'un dessaisissement à terme des parlements nationaux de toute question de défense, soit au contraire d'un raidissement et d'un repli sur ce sujet éminemment national qu'est la souveraineté des Etats en matière de défense et de sécurité, il faut trouver un espace où les parlements nationaux puissent échanger sur ces questions. L'UEO et notre Assemblée doivent évoluer, c'est une évidence, mais ne doivent pas disparaître !
Le rapport que je vous présente aujourd'hui est un document de synthèse sur le fonctionnement de l'Union européenne dans la gestion des crises, au niveau des actions de sécurité, civiles ou militaires. Il se situe dans la continuité des travaux de la Commission de défense de notre Assemblée et, plus particulièrement, dans la suite du rapport de son ancien Président, M. Doug Henderson, du 3 décembre 2008 sur « les chaînes de commandement des opérations de l'Union européenne ».
Je pense nécessaire de rappeler brièvement l'historique et la situation avant le Traité de Lisbonne pour voir ensuite les modifications que celui-ci apporte à l'organisation de la politique de défense et de sécurité et présenter les pistes qu'il faudra sans doute approfondir pour en garantir la bonne mise en oeuvre.
Depuis le compromis franco-britannique de Saint-Malo, et les décisions de l'Union européenne de 1999 à Cologne puis à Helsinki, l'Union européenne cherche à améliorer son organisation et ses structures de manière à être réactive et efficace face à une crise émergente.
Le Conseil européen a souligné « sa détermination à développer une capacité autonome de décider et, là où l'OTAN en tant que telle n'est pas engagée, de lancer ou de conduire des opérations militaires sous la direction de l'Union européenne en réponse à des crises internationales.
En ce qui concerne l'aspect militaire de gestion de crises, dès le Traité de Nice en 2000, une organisation calquée sur ce qui existait à l'UEO et à l'OTAN a été mise en place pour la planification et la conduite des opérations militaires. Elle se compose du COPS, Comité politique et de sécurité, du CMUE, Comité militaire de l'Union européenne, et de l'EMUE, l'État-major de l'Union européenne.
La chaîne de commandement en cas d'opération militaire de gestion de crise, s'établit en trois niveaux d'état-major interarmées, correspondant à trois niveaux de décision : le Comité militaire qui est chargé de donner l'avis militaire au COPS ; le commandant de l'opération, et le commandant de la force au niveau du théâtre d'opérations, qui dispose de l'état-major de force.
Lors d'une crise majeure, l'Union européenne a trois options pour établir un état-major d'opérations : confier l'opération à l'état-major OTAN du SHAPE, (résultant des Accords « Berlin plus ») ; choisir un état-major pré-organisé par l'une des cinq nations volontaires - nations-cadres ; ou activer le « centre d'opérations » pré-organisé, au sein de l'État-major de l'Union européenne. De taille très modeste, ce dernier s'entend pour de petites actions.
Dès 2002, l'organisation actuelle pour les opérations civiles est élaborée. Le Conseil décide de la mise en place d'une cellule civilo-militaire au sein de l'État-major de l'UE. Mais celle-ci ne sera effective qu'en 2004. C'est en 2006 qu'apparaît la nécessité de nommer un « commandant d'opération civile ». C'est ainsi qu'est créée en 2007 la Capacité de planification et de conduite civile, CPCC, véritable état-major civil mis à disposition du commandant d'opération civile. Cette CPCC compte environ 60 personnes et a la charge de neuf missions civiles de PSDC dans les domaines de la police, de l'assistance aux frontières, de l'État de droit et de la réforme du secteur de la sécurité.
Elle a permis la mise en place de nombreuses missions dans le domaine de la formation de structures de police ou de justice et surtout l'aide à l'établissement de l'État de droit, comme la Mission de police de l'Union européenne, MPUE, en Bosnie-Herzégovine en 2003 ou la Mission EULEX en 2008 au Kosovo. Je ne vous citerai pas toutes les autres, mais je pense notamment à celles en Palestine, en Afghanistan et en Guinée-Bissau. Au service de ces opérations civiles, il y a tout d'abord une structure composée d'experts qui apporte son concours aux Équipes d'intervention civiles (EIC). Il y a aussi, dans le cadre de la Commission, le mécanisme de réaction rapide, le MRR.
Les priorités d'utilisation de ces fonds visent à rétablir des conditions de stabilité, notamment l'État de droit et la promotion de la démocratie et des droits de l'homme, et à permettre le lancement de programmes de coopération communautaires et la réalisation de leurs objectifs.
En 2007, ce mécanisme est remplacé par l'instrument pour la stabilité, l'IFS, qui a donc les mêmes objectifs.
Enfin, depuis 2001, la Commission européenne gère aussi le mécanisme européen de protection civile. Elle coordonne l'assistance de trente pays européens - plus que ceux de l'Union européenne - dans des zones sinistrées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne.
Bien que la création en 2007 de la Capacité de planification et de conduite civile des crises ait constitué une très grande amélioration pour l'action de l'Union européenne, différentes situations ont révélé le besoin d'une utilisation combinée des instruments civils et militaires pour la gestion des crises. Il est donc apparu clairement qu'une autre réforme était nécessaire pour exploiter cette nouvelle capacité civile en liaison étroite avec la chaîne de commandement militaire et pour aboutir à une structure civilo-militaire chargée simultanément des planifications civiles et militaires et de leur coordination sous la responsabilité du COPS. Les responsabilités en matière de planification des opérations de l'Union ont alors été confiées à quatre structures du Secrétariat général du Conseil : la Direction Questions de défense, la Direction Gestion civile des crises, l'État-major de l'Union européenne et la Capacité de planification et de conduite civile des crises.
En décembre 2008, donc bien avant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, le Conseil européen a décidé la création d'une direction générale intitulée Direction de la gestion des crises et de la planification (CMPD), dont parlera Mme Arnould. Cette Direction est responsable de la planification stratégique au niveau politico-stratégique, donc dès les premiers stades de réflexion informelle et jusqu'au concept de gestion de crise inclus. C'est-à-dire depuis la rédaction du concept de gestion de crise jusqu'à la gestion des personnels déployés.
La mise en oeuvre du Traité de Lisbonne va conduire à de profonds changements de la politique de sécurité et de défense commune, notamment pour ce qui est du processus de gestion de crises de l'Union européenne.
Désormais, la Haute Représentante, Lady Ashton, à travers la double capacité qui lui est donnée à la fois pour les affaires étrangères et pour la politique de sécurité et sa fonction de Vice-présidente de la Commission, dispose des moyens et a la responsabilité de veiller à la cohérence de l'action de l'Union européenne en s'appuyant sur le nouveau Service européen pour l'action extérieure.
Le Traité permet des améliorations dans le domaine de la gestion des crises, notamment :
la coopération entre les piliers de l'Union européenne : Conseil et Commission ;
la synergie des moyens civils et militaires ;
l'utilisation du budget de la Commission pour certains aspects de cette gestion ;
l'accès rapide à un financement pour le début de la planification d'une crise ;
l'unicité de la conduite des opérations sur zone par la délégation unique du Service européen pour l'action extérieure (SEAE) ;
la capacité juridique donnée à la Haute Représentante qui pourra signer des accords avec les pays tiers et le droit d'initiative de cette dernière, qui pourra faire des recommandations.
Cependant, la crise due au tremblement de terre en Haïti a précipité les choses au début de l'année 2010 et a conduit à mettre en place dans l'urgence une organisation, EUCO Haïti, qui devrait inspirer la base des structures qui seront formellement adoptées bientôt.
Cette situation d'urgence a montré la nécessité d'avoir des structures souples, susceptibles de s'adapter à des situations totalement imprévisibles.
Le Service européen pour l'action extérieure doit donc permettre la mise en place et faciliter le renforcement des actions extérieures de l'Union européenne. Créé en juillet 2010, il assiste le Haut Représentant dans l'accomplissement des différentes tâches qui lui sont confiées par le Traité et fonctionne de manière autonome par rapport à la Commission et au Conseil.
Comme le montre l'organigramme du SEAE figurant dans le rapport, les organismes chargés de la planification et de la conduite de gestion des crises occupent une place particulière au sein de ce service, bloc composé notamment de la CMPD, la CPCC et de l'EMUE. Ceux-ci participent aux consultations organisées au sein du SEAE pour l'élaboration des politiques et des procédures - notamment avec les processus de RETEX/LL - et rendent compte au Conseil de planification.
Mais au cours d'une crise, la chaîne de commandement opérationnelle relie directement la Haute Représentante à ces divers organismes pour être assurée de la réactivité nécessaire.
En outre, le Comité politique et de sécurité (COPS) joue un rôle très important dans la gestion des crises. Composé de représentants des États membres, il est chargé du contrôle politique et de la direction stratégique des opérations de la PESD. Depuis la mise en oeuvre du Traité de Lisbonne, il est présidé par la Haute Représentante, ce qui nécessite un secrétariat dirigé par un directeur qui participe pleinement aux travaux du SEAE.
Nous constatons donc des évolutions très positives en regard des difficultés à harmoniser toutes les contraintes politiques, économiques et même culturelles que représente chacun des États membres, mais le système et les liens entre les services nous sont apparus d'une très grande complexité.
C'est pourquoi, tout en reconnaissant ce contexte favorable à l'émergence d'une véritable politique européenne en matière de défense et de gestion de crise, il semble important de suggérer quelques pistes d'amélioration.
Au niveau de la planification et de la conduite des opérations militaires, il faut arriver à disposer d'un état-major d'opération stable dans la durée et qui travaillera en liaison avec les structures chargées des actions civiles.
Il convient également de renforcer d'un point de vue organisationnel et en termes d'effectifs le centre d'opération de l'État-major de l'Union européenne. Cela permettrait d'avoir une structure permanente et de tourner la page du recours au système de nation-cadre, coûteux en temps, et ainsi de donner toute sa force à l'action au nom de l'Union européenne.
Il peut être utile de redéfinir les fonctions et les relations entre les différentes structures de la cellule de crise militaire et civile et leur lien avec le coeur du SEAE, et si possible les simplifier.
Il semblerait utile aussi d'établir distinctement des circuits courts en cas de situation de crise effective et, enfin, de renforcer la relation entre l'Union européenne et l'OTAN de manière à coordonner les actions et éviter les doublons en cas d'action conjointe.
Pour conclure, je remercierai les collaborateurs de la commission qui m'ont aidée à rédiger ce rapport. Je saluerai ici leur disponibilité et leur très grand professionnalisme.
Je remercie par avance Mme Claude-France Arnould, qui est à la tête de la Direction de la gestion des crises et planification, la CMPD, de nous éclairer de manière concrète sur sa mission et de nous faire connaître son avis sur la planification et la conduite des opérations. Je la remercie aussi de nous éclairer sur le rôle de la CMPD, qui nécessitera peut-être un document annexé à notre rapport. »
Intervenant dans l'hémicycle au nom de Mme Catherine Ashton, Mme Claude-France Arnould, directeur général adjoint en charge de la gestion des crises et de la planification (CMPD) auprès du Conseil de l'Union européenne, a souligné qu'en raison de leur variété, les opérations de l'Union européenne en matière civile et militaire avaient à chaque fois induit une planification et une conduite ad hoc . Mme Arnould a, par ailleurs, relevé que les missions de l'Union en Géorgie et au Kosovo avaient débouché sur un véritable consensus en ce qui concerne les modalités d'action de l'Union européenne. Le directeur général adjoint a, par ailleurs, rappelé que la mission de lutte contre la piraterie dans le Golfe d'Aden ainsi que l'opération Eufor Tchad/RCA avaient permis de consolider le partenariat avec la Russie et pouvaient servir de référence en vue d'une amélioration des rapports entre les deux puissances au plan politique. Mme Arnould a enfin noté qu'en dépit du climat de rigueur budgétaire, les missions de l'Union ont un « effet démultiplicateur d'efficacité »dès lors que les ressources sont mises en commun.
Mme Josette Durrieu (Hautes-Pyrénées - SOC) a souhaité interroger la représentante de Mme Ashton sur les différences d'appréciation perceptibles entre les États membres au sujet du Moyen-Orient :
« Je me joins à mes collègues pour regretter que Mme Ashton ne puisse répondre aux questions des parlementaires nationaux qui se seraient fait un plaisir de l'interroger. Elle a une fonction ; cette fonction est prise. Elle a une mission ; je suppose qu'elle est engagée maintenant. J'ai l'impression d'être hors sujet en vous interrogeant sur le Moyen-Orient.
Entre l'espoir d'un moment avec l'élection du Président Obama, l'impatience ou la résignation, ma question est celle-ci : le statu quo qui s'est établi est-il une stratégie qui va durer, est-ce une stratégie définitive ?
L'Union européenne fait partie du Quartet ; à ce titre, nous avons notre responsabilité. Est-il possible de concilier la position permanente des Anglais, la position assez mouvante des Français, la position bloquée des Allemands pour arriver une position européenne, tant la demande de l'Europe est forte ? »
Mme Claude-France Arnould a insisté dans sa réponse sur la possibilité d'un consensus autour d'actions spécifiques :
« Tout à l'heure, je me suis permis de citer l'exemple de la Géorgie et du Kosovo. Madame Durrieu, vous avez évoqué les différences de position, voire les réflexes de certains États membres. Ma réponse reposera sur mon expérience de la gestion des crises au Kosovo et en Géorgie : dès lors que se présente une opportunité d'action, la position des États membres peut converger, en suivant l'évolution et les développements possibles du processus politique. Il faut voir si une opportunité se présente pour l'Union européenne d'apporter sa pierre, pas seulement d'ailleurs comme elle le fait dans le domaine du développement, de l'aide, des concessions commerciales, mais aussi en intervenant, par exemple, pour faciliter le passage à Gaza. »
Le renforcement des capacités de planification passe notamment selon les rapporteurs par un renforcement du centre d'opérations de l'Union européenne. Ce débat, technique, ne doit pas faire l'économie, selon Mme Josette Durrieu (Hautes-Pyrénées - SOC), d'une réflexion plus politique à mener sur la complémentarité entre l'OTAN et l'Union européenne :
« A l'évidence, ces opérations conduites par l'Union européenne, qu'il s'agisse d'EULEX a Kosovo, d'EUPOL COPPS ou d'EUBAM Rafah, sont utiles. Malgré des dysfonctionnements, ce sont des missions rapides qui progressent. Tant mieux ! En dépit d'importants engagements financiers et humains, elles restent méconnues, qu'elles aient lieu au Kosovo, en Afghanistan, en Afrique ou ailleurs.
Je me pose une question, à mes yeux, essentielle, et sans doute pour vous tous aussi : avec les moyens limités qui sont les nôtres aujourd'hui, l'Union européenne est-elle et restera-t-elle un grand acteur de la sécurité, y compris sur son propre territoire, l'Europe ? Agir en partenariat avec l'OTAN, car nos actions sont imbriquées et complémentaires, ne nous dispense pas de nous poser la question de la place de l'Europe dans l'OTAN. Sommes-nous un allié ou simplement un aligné ? Dans l'articulation de l'Europe et de sa pseudo-défense dans l'OTAN, dans l'interaction dont nous parlons beaucoup entre les capacités civiles des uns - nous - et les capacités militaires des autres - l'OTAN -, quand parviendrons-nous à trouver l'équilibre qui ferait de l'Europe non un « tigre de papier », comme on l'a redit ces derniers jours, mais un acteur réel et global, capable de se projeter avec ses propres forces ?
Quelques exemples récents devraient pourtant nous donner à réfléchir, notamment celui de la Géorgie. Les Américains ont redit, ces derniers jours, que l'Europe n'était pas leur préoccupation. Nous sommes avertis depuis si longtemps que leurs chantiers sont ailleurs, ce qui est normal, et que la responsabilité d'assurer notre sécurité est la nôtre ! Ils le disent, le prouvent, et nous ne l'entendons pas.
Au lendemain de Lisbonne et à la veille de clore les travaux de cette Assemblée, j'exprimerai mon immense amertume face à l'incompréhensible incompréhension de ceux qui n'ont pas senti quelle pouvait être la force de la rencontre des parlementaires nationaux de vingt-huit États qui, sans réaliser toujours des avancées spectaculaires, faisait avancer le dialogue. On ne remplacera par rien ce que l'on arrête aujourd'hui. Cette amertume est teintée de colère, car si l'Europe a progressé en matière de marché, de monnaie - et Dieu sait si c'était difficile ! - et de justice, elle n'avancera pas au niveau de la défense. Donc, elle ne se fera pas et c'est l'Europe qui se défait. »
M. Jean-Pierre Kucheida (Pas-de-Calais - SRC) , nouveau président de la commission de la défense de l'Assemblée, a également insisté sur la nécessité pour l'Union européenne de devenir une véritable communauté de la défense et regretté dans le même temps la disparition de l'UEO :
« La commission a émis à l'unanimité un avis favorable à cet excellent rapport. Je voudrais d'ailleurs féliciter mes deux collègues, Mme Hostalier et M. Rigoni, pour l'engagement qui a été le leur dans la réalisation de ce rapport habituel, traditionnel. J'espère qu'un jour les problèmes qui se posent au niveau de l'Union européenne seront résolus. C'est-à-dire que l'Union européenne se constituera en véritable entité de défense de l'Europe et n'en restera pas au niveau des atermoiements que nous connaissons aujourd'hui.
Nous sommes passés de la Communauté européenne de défense, qui malheureusement a échoué, à cette Assemblée. Une Assemblée qui a bénéficié de moyens nettement moindres que ceux qui pouvaient être espérés par la CED. Et je me demande si, demain, nous n'assisterons pas encore à une dérive qui ne nous permettra plus d'assumer nous-mêmes notre défense.
Mes chers collègues, notre responsabilité est importante au sein de cette Assemblée que je vais voir, comme vous tous, disparaître avec amertume. Mme Durrieu a fait part de son immense tristesse, car elle y a réalisé un travail remarquable. M. Rigoni le disait il y a un instant, il faudrait que l'on puisse éditer, Monsieur le Président, les différents rapports qui ont été réalisés par cette Assemblée. Rapports exceptionnels qui n'ont eu qu'un inconvénient, celui de ne pas avoir été suffisamment promus pour pouvoir dénoncer les difficultés qui étaient les nôtres et montrer la véritable voie d'un rassemblement au niveau de la défense de cette Europe.
Monsieur le Président, nous avons mis une fois de plus notre quote-part dans cette affaire. On ne pourra pas dire que nous n'avons pas fait notre devoir. Je remercie enfin M. Paulo Brito, l'amiral Combarieu et l'ensemble de nos collaborateurs qui sont des gens exceptionnels. J'émets le souhait que l'on ne se débarrasse pas d'eux, comme on le fait trop souvent dans le monde qui est le nôtre ! Ils sont pleins de valeurs qui sont des valeurs de progrès, des valeurs universelles et certainement les valeurs de demain. Merci à tous. »
Invitée à clore le débat, Mme Françoise Hostalier (Nord - UMP) , co-rapporteur du texte, a insisté sur le maintien, au sein des parlements nationaux, d'une certaine vigilance à l'égard de l'action du SEAE :
« Nous mettons l'accent sur la nécessité de simplifier les chaînes de commandement ; à l'échelon des structures, nous souhaitons davantage de lien et de lisibilité.
M. Clappison, il conviendra de vérifier les évolutions de la structure qui se mettra en place au niveau du SEAE. Sans doute appartiendra-t-il à nos parlements nationaux d'exiger que des vérifications soient faites régulièrement de l'usage qui sera fait des fonds que chaque État membre versera à cette structure et des actions qui seront menées. Le Parlement français compte une commission des affaires européennes ; c'est ainsi que les parlementaires français demanderont un compte rendu régulier de ces actions.
Un de nos collègues a évoqué les liens avec l'OTAN. Nous aurons tout intérêt à écouter attentivement jeudi prochain le rapport de nos collègues Lord Dundee et René Rouquet sur le thème « Concept stratégique et évolution de l'OTAN » pour justifier et articuler - c'est une proposition que nous formulons au point 4 de notre recommandation - les problématiques de l'Union européenne et l'OTAN de sorte à mutualiser les différents apports, à éviter les doublons et à mettre en confiance les États contributeurs du bon usage qui sera fait des actions militaires et surtout civiles. En effet, il a été rappelé dans notre rapport l'importance des actions civiles en matière de prévention, d'accompagnement et de résolution des crises ; elles ne peuvent que venir en accompagnement des actions militaires. »