N° 53
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 octobre 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) et de la commission des affaires sociales (2) sur la mise en place du revenu de solidarité active ,
Par M. Auguste CAZALET, Mme Colette GIUDICELLI et M. Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. (2) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS
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I. Une réforme sociale nécessaire pour remédier à une situation antérieure sous-optimale ? Le revenu minimum d'insertion (RMI), malgré les dispositifs d'intéressement qui lui étaient associés, apparaissait trop peu incitatif à la reprise d'emploi . ? Le revenu de solidarité active (RSA), qui se substitue au RMI et à l'allocation de parent isolé (API), s'articule en conséquence autour de quatre objectifs : - offrir des moyens convenables d'existence à toute personne privée de ressources ; - faire en sorte que chaque heure travaillée se traduise par un accroissement du revenu disponible ; - compléter les ressources des personnes exerçant une activité pour réduire la prévalence de la pauvreté au sein de la population active occupée ; - simplifier les mécanismes de solidarité. ? En septembre 2010, le RSA concernait près de 1,8 million d'allocataires , dont plus de 647 000 en activité . Le montant moyen s'élevait à environ 430 euros pour les personnes sans activité et à 170 euros pour les personnes en activité . II. Une mise en place dans l'urgence et des modalités de gestion perfectibles A. Les difficultés initiales ont été aplanies ? Les caisses d'allocations familiales (Caf) ont dû faire face à un afflux massif de demandes entre avril et septembre 2009 (+ 40 % d'appels téléphoniques, + 11 % du nombre de documents à traiter). ? Les Caf ont dû mettre en oeuvre des stratégies de résorption de la charge , notamment par des embauches en CDD et en CDI et l'augmentation de plus de 150 % des heures supplémentaires. En raison de la formation nécessaire (dix-huit mois), de nombreux agents sont arrivés « après la bataille », ce qui conforte l'idée d'une anticipation insuffisante de la généralisation du RSA . ? Les dossiers de RSA entraînent, au jour le jour, une charge de gestion importante pour les Caf car on comptabilise, chaque mois , environ 110 000 entrées dans le dispositif et environ 90 000 sorties , soit la nécessité de traiter près de 200 000 dossiers. B. Des questions structurelles restent à régler ? Le législateur a souhaité s'appuyer sur l'expertise d'une multiplicité d'acteurs (conseils généraux pour l'insertion sociale, Pôle emploi pour l'insertion professionnelle, Caf et MSA pour l'instruction des dossiers et le service de l'allocation, etc.). Une démarche partenariale devait alors être engagée entre eux. Mais, en pratique, la signature des conventions, notamment le pacte territorial pour l'insertion, a pris du retard. ? La loi pose un double principe de droits et de devoirs pour l'allocataire du RSA. Celui-ci est donc prioritairement orienté en vue d'une insertion professionnelle. S'il n'est pas capable d'exercer une activité, il rentre dans un parcours d'insertion sociale. Les approches sociale et professionnelle sont souvent cloisonnées alors même que certains allocataires mériteraient un accompagnement relevant des deux approches. ? Vos rapporteurs ont également constaté des problèmes persistants d'échanges d'informations : l'outil informatique des Caf n'est pas toujours aisément compatible avec les systèmes d'information des départements. Ceux-ci ne disposent pas des données essentielles pour assurer le suivi des allocataires. ? L'allocation personnalisée de retour à l'emploi (Apre), destinée à apporter un « coup de pouce » aux bénéficiaires du RSA lors d'une reprise d'activité, a eu beaucoup de mal à se mettre en place. Une grande partie de l'enveloppe n'a pas été consommée : soit que les fonds n'aient pas été délégués aux gestionnaires, soit que ceux-ci n'aient pas dépensé les crédits qui leur ont été attribués. C. Le délicat équilibre entre efficacité et bonne utilisation de l'argent public ? Le RSA reste complexe : au-delà même des différentes démarches exigées, les allocataires sont confrontés à la gouvernance du dispositif, partagée entre plusieurs acteurs. ? La complexité est une des raisons avancées pour expliquer le non-recours au RSA de la part des « travailleurs pauvres », mais d'autres facteurs peuvent être mis en avant : faiblesse du montant obtenu au regard des démarches à engager , sentiment de disqualification sociale à l'idée de solliciter ce qui apparaît comme l'ancien RMI. ? La simplification des procédures se heurte malgré tout à l'obligation de maintenir un contrôle efficace. III. Neutre pour les départements, la création du RSA a fait l'objet d'une programmation budgétaire défaillante de la part de l'Etat ? En 2010, le RSA devrait représenter une charge d'environ 8 milliards d'euros pour les départements (« RSA socle ») et de près de 1,3 milliard pour l'Etat (« RSA activité »). ? Le transfert de l'API aux départements, sous la forme du « RSA socle majoré », a fait l'objet d'une compensation intégrale pour les années 2009, 2010 et 2011. ? Le surcoût, pour l'Etat, de la création du RSA a été gagé par une contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, qui est entièrement affectée au fonds national des solidarités actives (FNSA). ? Compte tenu d'une faible montée en charge du « RSA activité », le FNSA a dégagé d'importants excédents qui n'ont pas été utilisés conformément à son objet. ? Ainsi, en 2009 et 2010, le FNSA a financé la prime de Noël pour environ 350 millions d'euros. Ce procédé revient à contourner la norme de progression des dépenses et à fausser la correcte appréciation de la maîtrise des comptes publics . ? Au total, la création du RSA n'a pas aggravé les déficits publics mais il importe de retrouver une gestion du FNSA plus conforme aux principes budgétaires . |