b) ... qui n'a pas bénéficié d'un accompagnement à la hauteur des enjeux
Le groupe de travail a demandé au ministère de la culture et de la communication de lui fournir les bilans adressés aux DRAC en application d'une disposition relative au bilan d'exploitation reprise dans toutes les conventions, en vertu de laquelle « la collectivité transmet annuellement, et au plus tard le 31 mars, à la direction régionale des affaires culturelles un rapport sur l'état sanitaire, la présentation au public et l'animation culturelle de l'édifice pendant l'année écoulée. »
Sur les 107 rapports qui auraient dû être transmis, seuls 11 36 ( * ) ont effectivement été envoyés aux services déconcentrés de l'État . La commission de la culture déplore ce bilan très pauvre , tant les enjeux de la dévolution sont élevés et mériteraient que l'État dispose de tous les éléments nécessaires pour en assurer le suivi. Cette première observation quantitative permet de souligner l'intérêt de la mission de contrôle du législateur censé être destinataire des rapports et évaluations réalisés.
Enfin, votre commission se réjouit de la décision du ministère de la culture d'avoir rebondi sur la dynamique lancée par le groupe de travail du Sénat en organisant, dès la fin du mois d'avril 2010, des missions d'inspection sur l'ensemble des monuments transférés avant le 1 er janvier 2009 .
La commission de la culture du Sénat avait regretté, à l'occasion des débats liés à l'article 52 du projet de loi de finances pour 2010, que soit relancé un processus de dévolution du patrimoine monumental de l'État sans qu'aucun bilan 37 ( * ) préalable de la première vague de transferts n'ait été réalisé. Fort de ce constat, le groupe de travail a donc envoyé un questionnaire 38 ( * ) à la totalité des collectivités ayant bénéficié d'un transfert en application de la loi de 2004, afin de pouvoir dresser un bilan à la fois qualitatif et quantitatif de la mise en oeuvre de ces transferts et en tirer toutes les conséquences.
22 réponses ont été envoyées à votre commission, venant de 2 régions, 6 départements et 14 communes dont la liste figure en annexe. Le premier constat que votre commission peut dresser - également à partir des quelques bilans transmis par le ministère de la culture - est celui d'une dynamique culturelle très encourageante , couplée à un véritable travail de développement d'une identité culturelle territoriale. Cette capacité à faire vivre le patrimoine avec une culture locale démontre, si besoin était, les compétences et le professionnalisme des collectivités territoriales en matière d'animation culturelle.
Ce dynamisme peut se mesurer à travers :
• l'amélioration de l'amplitude d'ouverture au public (+25 % du nombre de jours d'ouverture du chevet de l'église Saint-Ayoul de Provins) ;
• l'accroissement du nombre de manifestations ;
• l'augmentation de la fréquentation (+80 % de visiteurs au musée du Cloître de Notre-Dame-en-Vaux en deux ans grâce à une programmation événementielle inexistante avant le transfert ; +40% au domaine de Chaumont-sur-Loire) ;
• l'augmentation du chiffre d'affaires (+16 % au château de Châteauneuf-en-Auxois transféré au conseil régional de Bourgogne) ;
• la diversification de la programmation culturelle et des partenariats qui ont par exemple concerné :
o l'Abbaye de Silvacane avec la commune de La Roque d'Anthéron qui a mis en place des partenariats avec des musées, la région, les communes voisines, des associations musicales, un hôtel-restaurant, des festivals, ainsi que des expositions d'art contemporain ;
o les tours du Mont-Saint-Eloi autour desquelles le département du Pas-de-Calais a développé de nombreux partenariats avec le comité départemental du tourisme, le conseil régional, le CAUE, le musée de la Coupole d'Helfaut, etc. ;
o le site archéologique de la Graufesenque pour lequel la commune de Millau a mis en place des partenariats pour l'animation tant scientifique (INRP, CNRS, Université de Toulouse) que culturelle (avec les potiers de l'association Teranga).
L'offre culturelle a également été améliorée grâce à des efforts entrepris pour améliorer sensiblement la qualité de l'accueil du public et l'accès à la culture :
• la majorité des collectivités a décrit des investissements réalisés pour améliorer (voire créer) la signalétique des monuments ;
• des vrais parcours de visite ont été souvent mis en place ;
• certains transferts ont permis de donner une logique d'ensemble à un site déjà partiellement pris en charge par des collectivités, même si d'autres n'ont fait qu'entériner une situation de fait dans laquelle la collectivité jouait déjà un rôle prépondérant (musée de la vie romantique à Paris, site archéologique de Vaison-la-Romaine, Basilique Saint-Martin à Aime) ;
• des actions pédagogiques ont été mises en place (atelier « art médiéval » instauré au musée du Cloître de Notre-Dame-en-Vaux) ;
• l'environnement des monuments transférés a été valorisé (jardin du Cloître de Notre-Dame-en-Vaux).
Cependant , parallèlement à ce constat extrêmement positif, votre commission a noté plusieurs difficultés évoquées par les collectivités 39 ( * ) . Elles concernent :
- un problème d'équité dans la définition de l'accompagnement financier des collectivités . Les conventions signées, en application de l'article 97, entre l'État et les collectivités territoriales précisent les conditions du soutien de l'État aux travaux de restauration menés sur les édifices transférés pendant les cinq années suivant le transfert. 25 conventions ont été assorties d'un programme de travaux spécifiques de restauration, financés à hauteur de 50 % par l'État pour un total de 51,4 millions d'euros sur 5 ans.
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LES PRINCIPAUX PROGRAMMES QUINQUENNAUX DE TRAVAUX Château du Haut-Koenigsbourg 6,78 millions d'euros (dont part de l'État : 3,24 millions d'euros). Château de Chaumont 3,205 millions d'euros (dont part de l'État : 1,602 million d'euros). Abbaye de Jumièges 2,642 millions d'euros (dont part de l'État : 1,366 million d'euros). Château de Campagne 4,2 millions d'euros (dont part de l'État : 2,1 millions d'euros). Château de Châteauneuf 1,2 million d'euros (dont part de l'État : 0,6 million d'euros). Tour de Watten 0,9 million d'euros (dont part de l'État 0,45 million d'euros). Fort du Mont Alban à Nice 2,5 millions d'euros (dont part de l'État 1,25 million d'euros). Abbaye de Silvacane à La Roque-d'Anthéron (1,031 million d'euros dont part de l'État : 0,515 million d'euros). Château du Roi René à Tarascon 1,2 million d'euros (dont part de l'État 0,6 million d'euros). Choeur de l'église Saint-Ayoul de Provins : le financement des travaux de restauration sur ce monument transféré à la ville de Provins est prévu dans le cadre de la convention-cadre signée entre le ministère de la culture et la ville pour la restauration de son patrimoine, qui a été inscrit au patrimoine mondial de l'UNESCO. Cette convention prévoit, sur une durée de dix ans, un apport financier de l'État de 8 millions d'euros pour la restauration des divers monuments de la ville sur un total de 16 millions. Site de la Graufesenque à Millau : ce site doit bénéficier des financements qui ont été inscrits au contrat de projet État-Région 2007-2013 pour l'aménagement de quatre pôles archéologiques majeurs de Midi-Pyrénées (part de l'État sur la durée du contrat pour les quatre sites : 3 millions d'euros). |
Source : réponses au questionnaire budgétaire pour 2010.
L'absence d'évaluation chiffrée systématique constitue l'un des points ressortant de la lecture des différents témoignages de collectivités . Ce qui frappe le plus, c'est l'hétérogénéité de l'approche financière dans les annexes des conventions.
Ainsi, à côté des principaux programmes quinquennaux décrits dans l'encadré ci-dessus, peut-on trouver, dans certaines conventions qui concernent des collectivités modestes, une clause relative aux « travaux subventionnables » ne bénéficiant manifestement pas de la même rigueur dans l'évaluation des besoins et des montants des travaux afférents. A titre d'exemple, cet extrait de l'annexe à une convention :
« Plan quinquennal de travaux subventionnables :
- travaux d'entretien généraux ;
- recherches des causes des remontées d'humidité repérées dans les murs ;
- travaux relatifs au drainage »
Il paraîtrait difficile de faire moins d'efforts de précision en la matière...
- un défaut d'information pouvant peser sur les collectivités. Certaines d'entre elles semblent même avoir découvert des éléments juridiques et financiers inhérents au transfert que l'État aurait dû porter à leur connaissance.
Ainsi, le témoignage de la commune de La Roque d'Anthéron fait mention de l'absence de communication relative à l'enveloppe financière destinée à rémunérer les vacataires ou des informations préalables financières positives au transfert qui ont été démenties par la découverte du compte d'exploitation faisant apparaître un déficit. Le conseil général du Bas-Rhin a quant à lui contesté le nombre d'agents transférés, considérant que deux emplois « État », devenus vacants après la décision de transfert, auraient dû être compensés à la collectivité.
L'appréciation des travaux nécessaires semble n'avoir pas souvent inclus des éléments tels que l'accessibilité aux personnes handicapées, les dysfonctionnements électriques et informatiques. La découverte de l'ampleur des travaux de mise aux normes obligatoires dans ces différents domaines a donc constitué, pour certaines collectivités, une charge financière imprévue et particulièrement lourde.
Plusieurs collectivités, telles que le conseil général de l'Ardèche ayant bénéficié du transfert de propriété du théâtre antique d'Alba-la-Romaine, ont pointé du doigt l'urgence d'une meilleure définition préalable de l'état sanitaire du bâtiment et des conditions matérielles de sa restauration, ainsi que de son usage contemporain avec les aides budgétaires correspondantes.
Cet aspect est d'autant plus important qu'il peut entraîner de fait le non-respect des obligations culturelles. Tel est le cas de la Porte de Laon de Coucy-le-Château transférée au conseil général de l'Aisne : l'état de dégradation du monument (qui constituait d'ailleurs la principale réserve de la collectivité au moment de demander le transfert) est tel que l'ouverture au public est aujourd'hui impossible.
- outre la lourdeur et la lenteur de la procédure administrative , c'est la complexité inhérente à la multiplicité des interlocuteurs qui a rendu le projet extrêmement lourd à gérer pour certaines collectivités. Plusieurs réponses ont souligné ce problème, ce qu'illustre l'exemple de la Région Languedoc-Roussillon qui cite l'État, le CNRS, la collectivité gestionnaire du Musée, les propriétaires multiples des parcelles du site, la ville de Lattes, le département de l'Hérault, etc.
Pour pallier cette difficulté, certaines collectivités ont exprimé le souhait d'un renforcement des liens avec le ministère de la culture . Ainsi la Région Languedoc-Roussillon insiste-t-elle sur la nécessité d'une bonne concertation en amont entre les différents services de l'État concernés, au niveau central et déconcentré.
Plusieurs collectivités ont regretté de ne pas avoir pu bénéficier de conseils d'experts , par exemple d'un expert juridique pour les aider à appréhender la complexité des dossiers, la multiplicité des enjeux et interlocuteurs, et les enjeux liés au transfert. Ainsi la ville de Châlons-en-Champagne a-t-elle fait part des difficultés rencontrées pour clarifier le statut des collections transférées avec le Cloître de Notre-Dame-en-Vaux puisque les éléments de sculpture des collections du Louvre sont imbriqués et scellés dans des sculptures appartenant à d'autres propriétaires.
Les collectivités ont également souligné la nécessité de s'assurer, avant le transfert, que le récipiendaire dispose du personnel scientifique et technique qualifié dans la conduite de travaux sur les monuments historiques ou dans l'analyse architecturale et historique (ingénieurs de travaux, conservateurs du patrimoine).
- enfin, les collectivités ayant répondu ont fait part de leurs vives inquiétudes en constatant d'ores et déjà le gel de certains projets culturels d'envergure liés à l'incertitude des aides de l'État au niveau de la DGF et des craintes liées à la limitation des financements croisés au regard de la réforme des collectivités territoriales actuellement en discussion devant le Parlement . La capacité de la collectivité à financer le fonctionnement du monument est donc déterminante. L'insuffisance financière peut transformer le monument en charge plutôt qu'en atout de valorisation touristique et économique et ainsi juguler tout « élan culturel ».
Forte de ces remarques, votre commission estime que la relance de la dévolution du patrimoine monumental de l'État ne pourra se faire qu'avec des conditions encadrant plus précisément les transferts . Les conventions liant l'État et les collectivités devront apporter des informations complètes afin que les carences constatées ne se reproduisent plus. Enfin, un encadrement précis des transferts permettra de rétablir une équité au profit des collectivités les plus modestes qui n'ont manifestement pas bénéficié des mêmes conditions de transfert que d'autres.
* 36 Ils concernent les monuments suivants : Château du Haut-Koenisbourg (Département du Bas-Rhin, bilan 2007) ; Château de Châteauneuf-en-Auxois (Région Bourgogne, bilan 2009) ; Domaine de Chaumont-sur-Loire (Région Centre, bilan 2007-2008) ; Musée de la Vie Romantique (Ville de Paris, bilan 2004-2009) ; Tours de Mont-Saint-Eloi (Département du Pas-de-Calais, bilan 2008-2009) ; Vestiges du cloître de Notre-Dame-en-Vaux (Ville de Châlons-en-Champagne, bilan 2007) ; Abbaye de Jumièges (Département de Seine-Maritime, bilan 2007) ; Chapelle du prieuré Saint-Gabriel (Département du Calvados, bilan 2008) ; Hôtel de Mazan (Ville de Riez, bilan 2008-2009) ; Abbaye de Silvacane (Ville de La Roque-d'Anthéron, bilan 2008) ; Château du Roi René (Ville de Tarascon, bilan 2008).
* 37 Les conventions de transfert prévoient un bilan complet qui doit être transmis par le préfet de région au ministre de la culture au bout de cinq ans seulement.
* 38 Cf. annexe.
* 39 dont les réponses constituent un certain point de vue que le ministère de la culture pourra sans doute nuancer en apportant d'autres éléments d'analyse. Elles représentent néanmoins l'unique bilan fiable dont le groupe de travail pouvait tirer des conclusions.