B. PRÉVISIONS DE CROISSANCE POTENTIELLE ET SCÉNARIOS À L'HORIZON DE 2030 POUR LA FRANCE
Les analyses convergent pour estimer que les facteurs travail et capital pèseront à moyen-long terme sur l'évolution de la croissance potentielle dans la plupart des grands pays industrialisés, l'orientation de la contribution de la PGF étant plus incertaine.
La question de savoir si la crise globale en cours aura un impact sur la croissance potentielle est beaucoup plus débattue.
Répondant par l'affirmative, le RESF 37 ( * ) prévoit par exemple une inflexion de la croissance potentielle de 2008 à 2010, suivie, il est vrai, d'un redressement relatif sur la période 2011-2013.
Les estimations de l'OCDE vont dans le même sens avec des pertes de croissance potentielle cumulées (en 2009 et 2010) de 1,2 point de PIB pour la France.
Ces estimations sont détaillées plus après. Pourtant, elles appellent quelques mises en garde.
Le plus souvent, on analyse la crise globale en cours comme un choc de demande qui a fait passer la croissance effective sous le niveau de la croissance potentielle creusant ainsi le déficit de production initial. Ainsi, en première approche, ce qui caractérise la situation économique récente c'est l'augmentation du décalage entre le niveau de la demande effective et celui de l'offre disponible et non une baisse de la croissance potentielle. Cette lecture de la crise est accréditée par les évolutions des agrégats de demande, avec une rupture par rapport à leurs tendances de long terme, et des indicateurs d'offres (comme la montée du chômage ou la baisse des taux d'utilisation des capacités de production). Elle justifie l'intervention de politiques contracycliques d'inspiration keynésienne visant à réactiver la demande effective. Ainsi, de prime abord, la crise n'est pas une crise du potentiel de production.
Toutefois, la question de l'impact structurel de cette crise de la demande sur l'offre potentielle se pose (du moins elle est posée par des grandes institutions économiques et de nombreux économistes), et avec elle la question des effets de la crise sur la croissance potentielle à moyen-long terme. D'emblée, il faut remarquer qu'avec cette question, on reconnait explicitement qu'un déficit de production résultant d'un accès de faiblesse de la demande peut se muer en une crise durable de croissance potentielle, c'est-à-dire d'offre. Autrement dit, la question de la croissance potentielle n'est pas seulement un problème structurel d'offre mais aussi une question de réglage de la demande et les politiques keynésiennes peuvent être vues comme contribuant à la préservation du rythme de croissance potentielle, reconnaissance dont il sera utile de se souvenir.
Ce fut d'ailleurs l'une de leurs justifications explicites. Ce fut un enjeu majeur des politiques de réponse à la crise que de rapprocher au plus vite la production effective de la production potentielle. A quoi il faut ajouter la poursuite d'un objectif visant à dégager le plus de synergie possible entre les politiques de soutien de la demande et la préservation, voire l'augmentation, des capacités d'offres. Cette dernière inspiration s'est traduite différemment selon les plans de soutien : en relèvent aussi bien la priorité donnée au soutien de l'investissement que les mesures d'indemnisation du chômage partiel...
Par quels mécanismes passeraient les effets de la crise de la demande sur le potentiel de croissance des économies ?
Deux canaux de transmission sont principalement identifiés :
- le freinage de l'accumulation du capital ;
- la raréfaction du travail.
Ces deux canaux de transmission sont ambigus.
A l'existence de capacités de production inemployées, on peut associer des effets subtils sur la croissance potentielle. D'un côté, la disponibilité d'un appareil de production non-saturé offre des marges à un rebond de production qui permette l'exploitation d'un potentiel de croissance effective élevé. Autrement dit, elle manifeste le maintien du potentiel de croissance malgré la chute de la demande effective.
D'un autre côté, elle pèse sur le potentiel de croissance effective (d'abord, pourquoi investir si des surcapacités existent ; ensuite, il y a que la chute de la rentabilité du capital doit peser sur l'investissement) et sur la croissance potentielle à terme (maintien d'une génération d'investissements moins efficaces que les investissements nouveaux qui seraient intervenus sans la crise).
De même, la hausse du chômage peut être plus ou moins porteuse de révisions à la baisse de la croissance potentielle selon qu'elle se traduit ou non par une exclusion durable (et par conséquent définitive pour une partie de la population active, celle la plus âgée notamment) du marché du travail.
A cet égard, les mesures incitant au chômage partiel semblent avoir procédé d'une inspiration heureuse.
En somme, beaucoup dépendra de la longueur de la crise. Plus tôt le rebond interviendra, moins le potentiel de croissance sera entamé.
Cet argument complète ceux qui militent pour le maintien de politiques économiques visant une reprise forte et rapide tant que celle-ci n'est pas acquise.
Pour les projections à long terme, effectuées sur la base d'une progression « rampante » de la population active, la contribution de la PGF devient fondamentale (cf. supra ). Mais toute prévision univoque de progression de la PGF reposerait sur de trop fragiles conjectures, d'où l'intérêt des scénarios, qui permettent d'envisager plusieurs trajectoires de croissance potentielle.
Toutefois, il faut aller au-delà et s'interroger sur l'instauration de régimes de croissance plus soutenables.
Dans les estimations de croissance potentielle, certains facteurs - ceux qui sont liés à l'augmentation quantitative du travail - sont quasiment des facteurs physiques tandis que d'autres résultent d'un calcul dont les résultats traduisent un état d'équilibre économique donné. C'est notamment le cas pour l'accumulation du capital - qui dépend de niveaux historiques de rentabilité qui sont contingents - et des progrès de productivité - qui, contingents en partie eux aussi, sont justiciables d'un jugement analogue.
L'un des enseignements de la crise globale en cours pourrait devoir être que la rentabilité du capital a reposé sur des facteurs financiers non soutenables. Ainsi, la productivité qui en dépend pourrait avoir bénéficié de gains plus apparents que réels .
Si ce soupçon s'avérait , et si les déséquilibres des régimes de croissance du passé récent devaient ne pas perdurer, il faudrait ou bien réviser à la baisse les perspectives de croissance potentielle ou bien s'appuyer sur des régimes de croissance différents mais susceptibles de produire les mêmes gains apparents d'efficacité économique, la robustesse en plus.
1. L'impact probablement négatif de la crise sur la productivité du travail à court-moyen terme
Dans le projet de loi de finances 2010, Bercy estime que la crise a fait passer la croissance potentielle de 2,1 % en moyenne entre 1999 et 2008 à 1,7 % en moyenne de 2009 à 2013.
Deux raisons principales sont avancées : la chute des dépenses d'investissement des entreprises et des ménages ainsi qu'une hausse du chômage structurel.
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L'évolution de la croissance potentielle à court terme selon le Gouvernement « Entre 2009 et 2013, la croissance potentielle serait moins élevée : + 1,7 % en moyenne par an soit 0,4 point de moins qu'entre 1999 et 2008. Ce moindre dynamisme proviendrait essentiellement du fort ralentissement du stock de capital et de la hausse du chômage structurel . (...) « Ces deux effets , jouant négativement en phase de récession, sont par nature temporaires et se résorberont dans la phase de reprise . Les réformes du gouvernement permettront de soutenir ce redressement de la croissance potentielle . Ainsi, l'efficience de l'économie et la compétitivité des entreprises seront stimulées par la réduction de la taxe professionnelle et les réformes structurelles (formation professionnelle, mise en place de Pôle emploi, loi sur l'offre raisonnable d'emploi, loi de modernisation de l'économie, création du revenu de solidarité active) contribuent à une augmentation du taux de participation et à faire baisser le chômage structurel, tout en soutenant la productivité. « Les autres déterminants de la croissance potentielle ne seraient pas affectés par la crise. On peut raisonnablement faire l'hypothèse que les perspectives liées à la productivité globale des facteurs restent ainsi inchangées. En effet, l'impact de la crise sur la productivité globale est ambigu : la disparition des unités de production les moins efficaces augmenterait la productivité structurelle ; à l'inverse, le moindre investissement en R&D et le vieillissement du capital ou encore la baisse de la part de l'industrie dans l'économie joueraient à la baisse sur la productivité structurelle. Au total, on suppose que la PGF maintiendrait donc son rythme de croissance d'avant crise en lien notamment avec les effets escomptés de la loi de modernisation de l'économie (LME) et des réformes successives du crédit d'impôt recherche. Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2010 |
Tout comme le Gouvernement pour la France, l'OCDE a estimé que les facteurs travail et capital participaient, pour la plupart des pays, à une inflexion 38 ( * ) sensible de la croissance potentielle :
Contributions à la variation de la croissance de la production potentielle, 2009-2010
Écart 39 ( * ) de taux de croissance potentielle en points de pourcentage par an
Source : Perspectives économiques de l'OCDE n° 85
Ces chiffres ne concernent que la période 2009-2010 et leur impact final porte sur la production potentielle à fin 2010. Ils ne sont pas exclusifs d'un redressement ultérieur et, en toute hypothèse, n'engagent pas la trajectoire à venir de la croissance potentielle.
Quoi qu'il en soit, il semble bien que le facteur capital puisse souffrir durablement d'une plus forte aversion au risque tandis que le NAIRU, dont l'inertie est forte, serait susceptible de pâtir d'une augmentation du chômage, la PGF s'orientant a priori de manière plus incertaine.
a) Le facteur capital pénalisé par une plus forte aversion au risque ?
Une augmentation durable du coût du capital se traduit par un niveau de production d'équilibre plus bas. D'après l'OCDE, l' effondrement de l'investissement et le ralentissement connexe de la croissance de l' apport de capital à la production participerait, à hauteur des deux tiers , à la baisse prévisible de la croissance potentielle à court terme.
On ne peut exclure que la baisse de l'intensité capitalistique ne persiste à moyen terme du fait d'un renchérissement durable du coût du capital, lié à un renforcement de l'aversion au risque qui prendrait un caractère structurel.
A tout le moins, la propension des établissements financiers et des marchés à prendre des risques aux fins de financer l'investissement pourrait rejoindre son niveau de moyen terme, sachant que la période qui a précédé la crise financière était caractérisée par une certaine euphorie.
Réalisé sur la base du tableau précédent, le graphe suivant retrace l'ampleur de la révision à la baisse, par l'OCDE 40 ( * ) , de la contribution du capital à la production potentielle pour la période 2009-2010 (données cumulées sur deux ans) concernant quelques grands pays industrialisés :
CONTRIBUTION DU CAPITAL À LA BAISSE DE
L'ESTIMATION
DE LA CROISSANCE POTENTIELLE
(2009-2010)
Source : Services des études économiques du Sénat, données OCDE
La distribution des contributions du capital à la baisse de la croissance potentielle montre une contribution proportionnellement plus forte des pays anglo-saxons, marqués il est vrai par une rétractation plus sensible du crédit.
Par ailleurs, la crise est notoirement propice à une baisse durable du NAIRU (facteur travail) et des taux d'activité (population active).
b) La possibilité d'un effet d'hystérèse pour le facteur travail
Le taux de chômage structurel ou NAIRU 41 ( * ) , défini comme étant le taux de chômage compatible avec une inflation stable, est habituellement considéré comme stable, surtout lorsque la perspective s'étend au long terme 42 ( * ) .
Toutefois, le contexte particulier d'une crise profonde, accompagnée d'une augmentation du chômage forte et probablement durable, oblige à formuler des hypothèses décisives sur l'évolution du taux de chômage structurel à court et moyen terme.
Il semble qu'on puise s'attendre à un effet d'hystérèse 43 ( * ) pour lequel deux principales explications peuvent être avancées :
- le pouvoir de négociation réduit des « outsiders » (c'est-à-dire les exclus du marché du travail, souvent en situation de chômage de longue durée), qui ne peuvent faire valoir, à coté des « insiders », de moindres prétentions salariales, et permettre ainsi d'équilibrer l'offre et la demande sur le marché de l'emploi ;
- l' « obsolescence » relativement rapide du « capital humain » lorsque la durée du chômage se prolonge, notamment pour certaines qualifications ; il peut en résulter, pour une certaine frange de la population, un véritable ancrage dans le chômage de longue durée , alors même que les perspectives d'emploi viendraient à s'améliorer.
Il semble que l'incidence du chômage de longue durée augmente effectivement 44 ( * ) à mesure que le chômage augmente, ce qui accrédite l'hypothèse d'un effet d'hystérèse.
Réalisé sur la base du tableau précédent, le graphe suivant retrace l'ampleur de la révision à la baisse, par l'OCDE 45 ( * ) , de la contribution du travail à la production potentielle pour la période 2009-2010 (données cumulées sur deux ans) concernant quelques grands pays industrialisés :
Contribution du travail à la baisse de l'estimation de la croissance potentielle
(2009-2010)
Source : Services des études économiques du Sénat, données OCDE
La distribution des contributions du travail à la baisse de la croissance potentielle reflète l'opposition traditionnelle des Etats-Unis, caractérisés par de faibles effets d'hystérèse liés au chômage, et les pays européens, où cet effet serait plus marqué 46 ( * ) en raison du caractère plus stigmatisant qu'y revêtirait, d'une façon générale, la perte de son emploi.
D'après l'OCDE 47 ( * ) , l' augmentation attendue du taux de chômage structurel serait comprise entre seulement 0,1 et 0,2 point de pourcentage entre la fin de 2007 et la fin de 2010 pour les États-Unis et le Japon , alors que l'augmentation ressortirait à 1,5 point de pourcentage pour la zone euro , avec un taux de chômage structurel passant à 9 %. L'Organisation relève qu'il a fallu plus d'une décennie dans la zone euro pour que le taux de chômage structurel baisse dans les mêmes proportions , jusqu'à atteindre un minimum d'un peu plus de 7,5 % au début de 2008.
En termes de taux de chômage effectif, le FMI 48 ( * ) prévoit par exemple pour la zone euro un taux proche de 12 % en 2010 qui ne reculerait que progressivement pour s'établir à 9,5 % en 2014. Parallèlement, le taux de chômage abandonnerait 5 points aux États-Unis, passant d'environ 10 % en 2010 à 5 % en 2014.
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Il est intéressant d'avoir ces estimations à l'esprit, mais on ne saurait trop insister sur le fait qu'il ne s'agit que d'estimations, avec leur degré d'incertitude.
Construire une politique économique à partir d'elles représente un danger certain : celui de voir des anticipations incertaines se réaliser, phénomène d'anticipations autoréalisatrices qu'il convient d'éviter.
Le dénouement rapide de la crise est une condition d'évitement des phénomènes décrits ici qui non seulement sont hypothétiques mais encore ne sont en rien inéluctables.
Le risque pris par des politiques économiques reposant sur des révisions à la baisse de la croissance potentielle, qui seraient excessives, apparaît beaucoup plus grand aujourd'hui que celui de politiques péchant par l'excès inverse, ne serait-ce que parce que ces deux politiques ne sont pas également réversibles.
c) Des risques en opposition pour la productivité globale des facteurs ?
Si les effets de la crise sur la PGF sont potentiellement importants , ils sont cependant difficiles à quantifier , d'autant plus qu'ils jouent simultanément dans le sens d'une amélioration et d'une diminution de la productivité globale .
La crise entraîne l' abandon des activités les moins productives , ce qui va dans le sens d'une amélioration de la productivité.
En revanche, la perspective d'une moindre contribution des activités financières , particulièrement intenses avant la crise 49 ( * ) , à la richesse nationale et surtout, à plus long terme, la réduction des dépenses consacrées aux activités de recherche-développement, vont dans le sens d'un amoindrissement de la PGF.
Au total, on constaterait plutôt un effet pro-cyclique des crises sur la R&D 50 ( * ) , qui s'expliquerait 51 ( * ) essentiellement par des contraintes de crédit, le recul de la R&D des entreprises étant d'autant plus élevé, lorsque les profits baissent, qu'elles sont dépendantes des marchés financiers.
La crise actuelle, marquée par le resserrement du crédit, est donc susceptible de provoquer un recul des dépenses d'innovation en remettant en cause les investissements les plus prometteurs à long terme.
Selon Barlévy 52 ( * ) , chaque choc récessif aurait ainsi un coût bien supérieur à son impact initial car les projets de long terme sont amputés en bas de cycle, pour des raisons de disponibilités financières mais aussi de main d'oeuvre. Moins de temps et d'argent se trouvent consacrés à la recherche fondamentale mais aussi à la phase de développement, handicapant la reprise ultérieure.
Si les projets innovants sont le gage des hausses de productivité à l'origine des périodes d'expansion, la profondeur de la crise actuelle serait a contrario susceptible d'entraîner un effet d'hystérèse, rendant nécessaire le relais de la dépense publique.
Or, les Etats eux-mêmes, soumis à une contrainte budgétaire croissante, pourraient être incités, dès 2011, à réduire les crédits ou la dépense fiscale concernant le soutien à la recherche.
Quoi qu'il en soit, autant l'OCDE pour la période 2011-2017 qu'en France, le gouvernement pour la période 2009-2013 , retiennent une quasi stabilisation de la contribution de la PGF à la croissance potentielle, ce qui peut être considéré comme la marque d'un certain optimisme 53 ( * ) , nonobstant le volontarisme politique affiché aujourd'hui en matière de R&D ( supra ).
CONTRIBUTIONS DES FACTEURS À LA PROGRESSION DE LA CROISSANCE POTENTIELLE EN FRANCE
Contribution...
Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2010, DGTPE
* 37 Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2010.
* 38 Dernières estimations successives de l'OCDE (décembre 2008 puis octobre 2009).
* 39 Écart entre les projections de décembre 2008 puis d'octobre 2009 de l'OCDE.
* 40 Dernières estimations successives de l'OCDE (décembre 2008 puis octobre 2009).
* 41 Non accelerating inflation rate of unemployment.
* 42 Même si les recommandations de politique économique des organismes internationaux tendent habituellement à la faire baisser.
* 43 L'hystérèse est la propriété d'un système qui tend à demeurer dans un état modifié quand a cessé la cause extérieure ayant produit le changement d'état. On parle ainsi d'hystérèse pour le chômage s'il ne s'ensuit pas un retour au taux de chômage initial lorsque cesse la cause (crise économique) qui a provoqué son augmentation.
* 44 Voir l'étude rétrospective de l'OCDE, p. 231 à 233 des Perspectives économiques de l'OCDE, 2009.
* 45 Dernières estimations successives de l'OCDE (décembre 2008 puis octobre 2009).
* 46 La contribution proportionnellement forte du travail pour la Grande Bretagne s'explique par la prévision, concernant cette dernière, d'une contribution comparativement élevée de la PGF (de 0,6 point contre 0 ou -0,1 point pour les autres pays) pour la période 2009-2010. Rapportée à la contribution du capital, la contribution du travail à la baisse de la production potentielle en Grande Bretagne ne paraît plus excentrée par rapport à celle des autres pays européens.
* 47 Perspectives économiques de l'OCDE, 2009.
* 48 Perspectives de l'économie mondiale, octobre 2009, FMI.
* 49 Sous cet angle, la Grande-Bretagne et les États-Unis apparaissent comparativement plus sensibles. On touche ici au problème évoqué plus haut de mise en place d'un régime de croissance plus soutenable qui est ici présenté par commodité.
* 50 Recherche et développement.
* 51 Cf. travaux de Aghion et al. (2005, 2007).
* 52 Barlevy (2004), «The Cost of Business Cycles and the Benefits of Stabilization : A Survey», NBER Working Paper n°10926.
* 53 D'ailleurs, selon les termes mêmes de l'OCDE, « la plupart des hypothèses sur lesquelles le scénario est bâti tendent à être optimistes, à savoir : la crise elle-même n'a pas d'effet négatif permanent sur le taux de croissance de la productivité totale des facteurs ou de la production tendancielle; les écarts de production sont résorbés par suite d'une croissance soutenue supérieure à la tendance (en dépit d'efforts d'assainissement budgétaire notables) (...) ».