IV. IL FAUT INSCRIRE LE MAINTIEN DE L'ORDRE NUCLÉAIRE MONDIAL DANS LA PERSPECTIVE D'UNE RÉDUCTION DES TENSIONS ET D'UN TRAITEMENT DES PROBLÈMES POLITIQUES PENDANTS
L'ordre nucléaire mondial est fragile. Le président Kennedy, au début des années 1960, envisageait qu'il pût y avoir une trentaine de puissances nucléaires à la fin du XX e siècle. Nous en sommes loin, puisqu'on compte neuf puissances nucléaires très inégales : cinq « dotées » reconnues par le TNP (le P5) ; trois qui ne l'ont pas signé (Israël, Inde, Pakistan) ; une enfin, la Corée du Nord, qui s'en est retirée en 2003 pour faire exploser en 2006 et 2009 deux engins qui sont encore loin, semble-t-il, d'être des armes à caractère opérationnel. C'est dire l'acquis du TNP, même si celui-ci est contesté, et peut être contourné, y compris par des acteurs non étatiques.
Comme on l'a souligné dans la partie introductive du présent rapport, le TNP demeure, en dépit de ses imperfections et de ses fragilités, un instrument irremplaçable de la sécurité internationale.
S'il comporte un objectif de désarmement et entend favoriser, en l'encadrant, l'usage pacifique de l'énergie nucléaire, sa fonction première, essentielle, est bien de garantir la non-prolifération nucléaire.
Quelles que soient les tensions auxquelles est soumise la norme de non-prolifération nucléaire établie par le traité, du fait de la politique de certains Etats ou de situations régionales, la très grande majorité des Etats conservent un intérêt majeur à ce qu'elle soit préservée. En effet, aucun d'entre eux ne souhaite voir apparaître à ses frontières ou dans sa région un nouvel acteur nucléaire. La contribution du traité à la sécurité collective est donc directement conditionnée par sa crédibilité et son efficacité en matière de non-prolifération.
Il est donc important d'abord d'éviter que par effet de contagion, les actuelles crises de prolifération ne débouchent sur une remise en cause du TNP, ensuite de renforcer le respect de ce dernier par les Etats parties et enfin, de rapprocher les Etats non-signataires du régime international de non-prolifération.
Les crises de prolifération non résolues pourraient amener d'autres Etats à se détourner du TNP. Tous les efforts doivent être entrepris pour les résoudre ou en limiter les effets.
Au cours de ces dernières années, les faiblesses du TNP sont clairement apparues : insuffisance des moyens juridiques et humains à la disposition de l'AIEA pour exercer sa mission de vérification et de garanties ; absence de mécanismes prédéfinis permettant de traiter les cas de manquement aux obligations souscrites ou de faire face à un retrait du traité. Il est donc nécessaire qu'un large accord s'établisse, au cours de la conférence d'examen de mai 2010, sur les actions à conduire pour y remédier .
Le TNP voit également sa portée mise en cause par le fait que les trois Etats qui n'y ont jamais adhéré se sont dotés de l'arme nucléaire. L'universalisation du TNP demeure un objectif fondamental, rappelé par la résolution 1887 du Conseil de sécurité des Nations unies. Dans l'immédiat, des solutions doivent être recherchées pour associer ces trois Etats au régime international de non-prolifération nucléaire , dont aucune discipline ne leur est actuellement applicable.
Au-delà des instruments internationaux eux-mêmes, qui méritent d'être améliorés ou complétés, il importe aussi de prendre en compte plusieurs éléments à l' effet déstabilisateur : les risques liés aux réseaux proliférants et aux lacunes de la sécurité nucléaire , avec les interrogations qui en découlent sur l'accès d' acteurs non étatiques à des matières, voire à des armes nucléaires ; les autres formes de prolifération - chimique, biologique, balistique - ou le risque de course aux armements conventionnels.
C'est pourquoi doivent être prises des mesures de lutte contre la prolifération sous toutes ses formes : renforcement du contrôle des exportations et mesures de contre-prolifération, vigilance accrue en matière de sécurité nucléaire, lutte contre la prolifération non-nucléaire et les déséquilibres conventionnels (concept américain de nouvelle triade).
Enfin, pour créer les conditions d'un monde plus sûr, il ne suffit pas de multiplier les instruments juridiques et de resserrer les contrôles. Il faut s'attaquer aux causes profondes des crises de prolifération . Celles-ci ne procèdent nullement d'une volonté de contestation du P5 et ne sont guère corrélées, dans les faits, avec les politiques des puissances occidentales ou de la Russie. Elles s'enracinent dans des motivations régionales de sécurité, au Proche et Moyen-Orient, entre l'Inde et le Pakistan, et en Asie de l'Est, s'agissant notamment de l'avenir de la péninsule coréenne.
Ce sont ces facteurs d'instabilité régionale qu'il faut réduire, en apportant des solutions de fond à des problèmes politiques pendants depuis trop longtemps : création d'un Etat palestinien viable, reconnaissance d'Israël par tous les Etats de la région, normalisation des relations entre l'Iran et la communauté internationale, compromis sur le Cachemire et substitution d'une relation coopérative à la rivalité géopolitique entre l'Inde et le Pakistan, réunification pacifique de la Corée, enfin, dans une Asie orientale résorbant progressivement ses fractures. Il suffit d'énumérer ces problèmes politiques pendants, pour la plupart, depuis les années qui ont suivi la fin de la Deuxième guerre mondiale, pour mesurer la difficulté de leur solution, d'autant qu'interfère souvent dans ces conflits le jeu des grandes puissances (Chine et Etats-Unis notamment).
Cette démarche politique doit préparer et accompagner les mesures de limitation et de réduction des armements notamment nucléaires. S'agissant des acteurs étatiques, on mesure ce qu'apporterait déjà la ratification du traité d'interdiction complète des essais nucléaires et d'un futur traité d'interdiction de la production des matières fissiles à usage militaire. Mais de tels progrès ne sont concevables que dans une atmosphère de détente qu'il faut créer au préalable, en favorisant la reconnaissance mutuelle et la prise en compte des aspirations des peuples. Votre rapporteur n'a pas évoqué la radicalisation d'une partie du monde musulman qui relève d'une autre problématique.
La lutte contre la prolifération doit être resituée dans une perspective politique plus large, celle d'un monde où la prépondérance occidentale doit composer avec la montée des puissances dites « émergentes », notamment en Asie.
A. CONTENIR L'EFFET DÉSTABILISATEUR DES CRISES DE PROLIFÉRATION NON RÉSOLUES
Au-delà des problématiques régionales qui sous-tendent chacune des crises de prolifération actuelles, une question centrale se trouve posée : celle de l'ordre nucléaire mondial. Toutes ces crises ne sont pas également déstabilisatrices. Ainsi les dissuasions indienne et pakistanaise semblent avoir plutôt joué un rôle stabilisateur, en contenant dans des limites étroites les conflits et les crises qui ont pu surgir entre l'Inde et le Pakistan pendant les deux dernières décennies. Il n'en va pas de même en ce qui concerne d'une part la crise iranienne dans le contexte moyen-oriental et d'autre part la crise coréenne, en Asie de l'Est. L'une et l'autre peuvent entraîner des cascades de prolifération fortement déstabilisatrices et portent en germe un affaiblissement du TNP.
Il convient cependant de garder à l'esprit que l'acquisition par un Etat d'une capacité nucléaire n'est pas facilement accessible : un tel Etat doit disposer non seulement de moyens financiers (les armes nucléaires ne sont pas disponibles sur un marché) mais aussi d'infrastructures matérielles et intellectuelles (universités - centres de recherche - communauté scientifique nombreuse et de haut niveau - ingénieurs et techniciens de qualité - industries performantes dans le domaine mécanique, chimique et aérospatial). De même une coopération avec un Etat nucléaire ou avec un réseau de prolifération clandestine s'avère-t-elle nécessaire.
1. La crise iranienne dans le contexte moyen-oriental
L'Iran a signé le TNP et n'a pas évoqué l'éventualité de s'en retirer comme la Corée du Nord. Il continue d'affirmer une ambition nucléaire exclusivement pacifique. On peut simplement observer que si l'Iran s'est doté d'un nombre impressionnant de centrifugeuses, il ne dispose pas de la technologie complète de fabrication du combustible nucléaire et il n'a pas expliqué de manière convaincante quel pourrait être le débouché de cette activité, étant donné les perspectives de son programme électronucléaire.
L'Iran affirme ne poursuivre l'enrichissement de l'uranium qu'à une hauteur permettant un usage pacifique (environ 5% en vue de constituer une réserve de combustible et, sous réserve de confirmation, jusqu'à 20 % pour alimenter le réacteur de recherche de Téhéran). Rien ne permet d'affirmer à ce jour que l'Iran veut poursuivre dans la voie de l'enrichissement jusqu'à l'obtention d'une qualité militaire (uranium enrichi à 90 %), mais rien ne permet d'exclure que telles soient ses intentions, Téhéran n'ayant apporté à toutes les questions qui lui ont été transmises par l'AIEA aucune réponse de nature à lever les nombreuses ambigüités caractérisant ses activités.
En fait, deux possibilités existent .
La première est que l'Iran borne son ambition à devenir un « pays du seuil » , c'est-à-dire un pays capable de fabriquer s'il le décide un jour des armes nucléaires, même rudimentaires.
D'autres Etats ont techniquement la même capacité : l'Afrique du Sud, le Brésil, le Japon, l'Allemagne (mais ces deux derniers pays ont souscrit des engagements constitutionnels pour l'un, internationaux pour l'autre, de renonciation à l'atome militaire). Aucun de ces pays n'a manifesté la volonté et rien ne permet de leur prêter l'intention de devenir des puissances nucléaires militaires.
Cette possibilité existe pour l'Iran, d'autant que ce pays s'est doté de moyens balistiques importants en constante amélioration.
Les Etats précités ont ratifié le traité d'interdiction complète des essais nucléaires et sont couverts, à l'exception du Brésil, par un protocole additionnel. Ce n'est pas le cas de l'Iran, dont les activités étaient menées à l'insu de l'AIEA. Si la communauté internationale, s'exprimant par la voix des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, est si réticente à voir l'Iran devenir un « pays du seuil », c'est qu'elle juge que l'Iran n'a pas donné de garanties suffisantes qu'il ne franchira pas ce seuil.
Ce serait là la seconde possibilité. Dans cette hypothèse, l'Iran, comme la Corée du Nord qui, il est vrai, ne dissimulait pas ses intentions, se dote le jour venu des moyens de produire des matières fissiles de qualité militaire et place la communauté internationale devant le fait accompli . Il se retire du TNP et fait procéder simultanément à des essais nucléaires qui révèlent au monde qu'il dispose déjà d'un nombre même limité d'engins nucléaires.
Cette stratégie implique une forte capacité de dissimulation pas forcément compatible avec les divisions qui se sont faites jour dans la société iranienne et même au sein du régime. Admettons cependant l'hypothèse. L'Iran ne dispose pas des ressources en uranium et des capacités techniques qui lui permettraient de se doter de plus de quelques armes nucléaires à l'horizon des prochaines années. L'acquisition de ces armes par l'Iran n'en aurait pas moins de conséquences fortement déstabilisatrices.
Le monde se trouverait placé devant la réalité nouvelle d'un Etat disposant de quelques engins nucléaires lui donnant une réelle capacité de nuisance. On pourra certes rétorquer que les puissances nucléaires entourant l'Iran (Etats-Unis, Israël, Russie, Pakistan) disposent d'une capacité de dissuasion telle que l'Iran ne pourra utiliser ses faibles moyens qu'en prenant le risque d'une vitrification de ses centres politiques et de ses installations nucléaires par Israël, aidé ou non par les Etats-Unis. Reste qu'un seuil aura été franchi et on peut penser qu'à partir de là, l'Iran, qui dispose déjà de capacités balistiques importantes (missiles d'une portée égale à 2 000 km) continuerait à les perfectionner tout en réalisant les têtes nucléaires destinées à équiper ces vecteurs.
On doit pleinement mesurer les effets profondément déstabilisateurs qu'aurait l'accession de l'Iran à l'arme nucléaire .
Ce serait une claire rupture avec l'ordre nucléaire institué par le TNP et un coup redoutable porté à ce traité.
La communauté internationale placée devant le fait accompli ne pourrait pas ne pas réagir par un renforcement des sanctions, mais après le précédent nord-coréen, un deuxième retrait affaiblirait considérablement le TNP.
Au plan global, le TNP paraîtrait de moins en moins en mesure de remplir sa fonction de sécurité collective auprès des Etats parties, qui est de les garantir face à l'apparition de nouvelles puissances nucléaires.
Au plan régional, plusieurs Etats pourraient considérer que leurs intérêts de sécurité sont profondément affectés et envisager, à leur tour, un retrait du TNP.
On cite souvent le cas de l'Egypte. Elle ne cherche pas, aujourd'hui, à se doter d'armes nucléaires, mais projette un programme civil ambitieux et ne pourrait sans doute pas rester inerte face à la nucléarisation de l'Iran. L'Egypte dispose d'un potentiel scientifique et technologique important, comme hier l'Irak. Sa nucléarisation serait inquiétante pour ses voisins.
Il en va de même pour l'Arabie Saoudite. Signataire du TNP en 1988, elle a conclu des accords de sécurité avec les Etats-Unis. Ceux-ci pourraient donner une garantie de sécurité en cas d'attaque nucléaire. La V ème flotte américaine, qui surveille le libre passage dans le détroit d'Ormuz, est en effet dotée d'armes nucléaires. L'Arabie Saoudite dispose de missiles chinois acquis dans les années 1980, mais de technologie ancienne et assez peu précis. Une hypothèse est qu'en cas d'acquisition d'armes nucléaires par l'Iran, l'Arabie Saoudite se tourne vers le Pakistan avec lequel elle a déjà collaboré, au moins financièrement, pour acquérir des armes et des missiles (le Pakistan a développé des missiles de type Shaheen 2 , d'une portée supérieure à 2 000 km). Le Pakistan, selon certaines ypothèses, pourrait y trouver son avantage, en se dotant ainsi d'une capacité de « seconde frappe » vis-à-vis de l'Inde. Reste à savoir si l'Inde, les Etats-Unis et Israël pourraient s'accommoder d'une telle évolution. On peut penser que, pour la prévenir, les Etats-Unis renforceraient leurs garanties de sécurité à l'Arabie Saoudite en associant autant que possible les forces armées saoudiennes. Paradoxalement l'acquisition de l'arme nucléaire par l'Iran renforcerait ainsi le protectorat de fait des Etats-Unis sur la région.
La Syrie, qui poursuit des recherches civiles sous le contrôle de l'AIEA, semble avoir cherché à se doter d'un réacteur plutonigène. L'installation a été détruite en 2007 par l'aviation israélienne, mais ne serait-elle pas tentée, dans un nouveau contexte, de récidiver pour « sanctuariser » son territoire, non pas tant vis-à-vis de l'Iran que d'Israël ?
La Turquie dispose déjà de forces nucléaires tactiques placées sous système de « double-clé » avec les Etats-Unis, dans le cadre de l'OTAN. Il est possible qu'elle soit tentée de se doter de moyens propres, si l'Iran devenait une puissance nucléaire dans la région.
De proche en proche, la contagion pourrait gagner le Maghreb. L'Algérie ou le Maroc ne manqueraient pas de suivre l'exemple de son voisin, si celui-ci venait à s'affranchir des contraintes du TNP.
La nucléarisation de l'Iran entraînerait ainsi soit le renforcement du protectorat américain sur le Moyen-Orient ... et un plus grand isolement de l'Iran, soit une dissémination de l'arme nucléaire, hautement déstabilisatrice pour l'ensemble des pays de la région.
On voit ainsi que le TNP, même fragilisé, reste encore un précieux outil de stabilité et l'un des plus sûrs fondements de la sécurité collective.
La prolifération nucléaire au Moyen-Orient est évidemment encouragée par la quasi certitude de la nucléarisation d'Israël, l'un des trois Etats non signataires du TNP. Celui-ci disposerait d'environ 200 têtes et de missiles Jericho I et Jericho II (respectivement 500 km et 1 500 km de portée). Israël ne peut évidemment voir dans cet arsenal qu'un ultime recours, étant donné sa faiblesse démographique et l'étroitesse de son territoire. Pour assurer sa sécurité, Israël compte essentiellement sur la supériorité de ses forces conventionnelles et sur l'aide militaire et technologique des Etats-Unis. Aucun Etat du Moyen-Orient ne peut rationnellement prendre le risque d'utiliser des armes nucléaires ou même des armes de destruction massive contre Israël, à peine d'encourir des représailles qui rayeraient de la carte ses principaux centres vitaux. La création d'un Moyen-Orient dénucléarisé qui supposerait la réunion de conditions politiques - Etat palestinien viable, reconnaissance d'Israël par tous les Etats de la région - n'est évidemment pas pour demain. A l'inverse, la nucléarisation de la région ne ferait que renforcer les possibilités d'agressions conventionnelles, par missiles notamment. Il n'y a pas d'alternative au Proche-Orient à une solution politique que tout le monde entrevoit, mais que le courage a jusqu'ici manqué pour imposer. Cette démission est grosse de risques.