III. IL EST NÉCESSAIRE DE RELANCER LA PROMOTION DES USAGES PACIFIQUES DE L'ATOME QUI FONDE LA LÉGITIMITÉ DU TNP
Si la non-prolifération nucléaire constitue incontestablement l'objet premier du TNP, comme l'atteste l'intitulé même du traité, celui-ci repose aussi sur deux autres « piliers » que sont l'usage pacifique de l'énergie nucléaire et le désarmement.
La relation entre l'usage pacifique de l'énergie nucléaire et la non-prolifération tient une place essentielle dans le compromis ayant permis la conclusion du TNP.
En effet, la renonciation des Etats parties, hormis les cinq Etats dotés, à l'arme nucléaire, trouve une contrepartie dans l' accès aux bénéfices des applications pacifiques de l'atome . Cet accès est qualifié de « droit inaliénable » par l'article IV du traité, sous réserve cependant que les Etats non dotés respectent leur engagement à ne pas réaliser d'armes nucléaires. Mais le TNP va au-delà, en prescrivant aux Etats parties « en mesure de le faire », c'est-à-dire aux Etats maîtrisant la technologie nucléaire, de « coopérer en contribuant, à titre individuel ou conjointement avec d'autres États ou des organisations internationales, au développement plus poussé des applications de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques, en particulier sur les territoires des États non dotés d'armes nucléaires qui sont parties au traité, compte dûment tenu des besoins des régions du monde qui sont en voie de développement ».
Le TNP s'inscrit ainsi pleinement dans la lignée de la formule « Atoms for peace », issue du discours du président Eisenhower devant l'Assemblée générale des Nations unies en 1953, et des missions dévolues à l'AIEA, dont le statut indique qu'elle « s'efforce de hâter et d'accroître la contribution de l'énergie atomique à la paix, la santé et la prospérité dans le monde entier ».
Cette dimension du TNP a jusqu'ici plutôt été occultée par les deux grandes préoccupations plus directement liées à la sécurité internationale que sont la non-prolifération nucléaire et le désarmement.
La diffusion de l'énergie nucléaire et la non-prolifération ont pu apparaître comme deux objectifs sinon antagonistes, du moins difficiles à concilier. On doit pourtant relever que dans les faits, ce n'est pas à partir de programmes nucléaires civils qu'ont été développés les programmes nucléaires militaires. A l'exception peut-être de l'Inde, qui a mis au point une technologie nationale du retraitement appliquée à un réacteur civil, les Etats qui ont mis au point des armes nucléaires ont construit des installations dédiées, sans avoir à s'appuyer sur la réalisation préalable d'un parc de centrales électronucléaires civiles.
Par ailleurs, l'accès aux applications pacifiques de l'énergie nucléaire soulève un très grand nombre de questions complexes allant très au-delà du seul contrôle de la non-prolifération et qui ne peuvent se résoudre par le simple énoncé, en des termes très généraux, d'une obligation de coopération pesant sur les Etats détenant la technologie.
Des trois piliers du TNP, l'usage pacifique de l'énergie nucléaire est certainement celui qui a jusqu'ici le moins mobilisé la communauté internationale. Il mérite aujourd'hui une attention beaucoup plus soutenue et appelle, dans le cadre de la prochaine conférence d'examen, des initiatives permettant de lui donner un caractère plus tangible .
Cette conférence intervient en effet dans un contexte de « renaissance nucléaire » , c'est-à-dire de regain d'intérêt pour une forme d'énergie susceptible de répondre aux préoccupations d'un nombre croissant d'Etats.
Les projections des différentes organisations internationales convergent en effet pour anticiper une forte augmentation des besoins en énergie - on évoque par exemple une multiplication par 2,5 de la demande mondiale en électricité d'ici 2050 44 ( * ) - alors que l'épuisement des ressources fossiles, la lutte contre le réchauffement climatique et la volonté de sécuriser les approvisionnements amèneront à redéfinir les politiques énergétiques.
En 2008, 439 réacteurs nucléaires étaient en service dans 30 pays et produisaient 16 % de l'électricité dans le monde. Selon le nouveau Directeur général de l'AIEA, M. Yukiya Amano, 56 réacteurs sont actuellement en construction à travers le monde. L'expansion la plus forte est prévue en Chine, au japon, en Corée du Sud et en Inde. Une soixantaine de pays envisagent de se lancer dans un programme électronucléaire. Plus d'une vingtaine d'Etats, dont plusieurs pays en voie de développement, pourraient mettre leur prémière centrale nucléaire en service dans les vingt prochaines années 45 ( * ) L'intention de développer le recours à l'énergie nucléaire a été manifestée aussi bien par des Etats disposant déjà d'une industrie nucléaire, comme le Royaume-Uni, l'Italie, les pays de l'Asie de l'Est et récemment les Etats-Unis, que par des Etats souhaitant s'en doter, notamment sur le pourtour méditerranéen et au Moyen-Orient.
Face à cette perspective, la mise en oeuvre de l'article IV du TNP prend une importance nouvelle . Il s'agit en effet d' apporter une réponse crédible aux attentes des Etats souhaitant accéder à l'énergie nucléaire tout en préservant les objectifs fondamentaux du traité .
Dans sa résolution 1887 du 24 septembre 2009, le Conseil de sécurité a souligné l'importance de ces enjeux.
Il a tout d'abord encouragé « les efforts tendant à assurer le développement de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques par les pays qui cherchent à maintenir ou à renforcer leurs capacités dans ce domaine, dans un cadre propre à réduire les risques de prolifération, qui réponde aux normes internationales les plus élevées en matière de garanties, de sécurité et de sûreté ».
Il a également soutenu « les travaux que l'AIEA mène pour définir des approches multilatérales du cycle du combustible nucléaire, y compris des garanties d'approvisionnement en combustible nucléaire et des mesures connexes, comme moyen de répondre au besoin croissant de combustible nucléaire et de service dans ce domaine et de réduire au minimum le risque de prolifération » et il a prié « le Conseil des gouverneurs de l'AIEA d'adopter dès que possible des mesures à cette fin. »
Enfin, il a demandé « à tous les Etats de gérer de manière responsable et de réduire au minimum autant que possible au plan technique et économique l'emploi de l'uranium hautement enrichi à des fins civiles. »
La promotion des usages pacifiques de l'atome, qui fonde la légitimité du TNP, entre donc pleinement dans les actions à mener pour conforter le traité.
Il apparaît en premier lieu indispensable de clarifier et concrétiser les conditions de mise en oeuvre de l'article IV du TNP , en identifiant les principes qui peuvent favoriser un développement effectif et durable de l'énergie nucléaire, au profit de tous les Etats qui le souhaitent et qui respectent leurs obligations internationales .
L' accès au combustible est l'un des éléments sur lesquels des assurances sont particulièrement attendues. Evoqués depuis plusieurs années, les mécanismes internationaux destinés à garantir cet accès doivent désormais être rapidement mis en place.
Enfin, les conditions d'exportation des équipements et technologies nucléaires doivent être précisées et encadrées, de manière à concilier le développement de l'énergie nucléaire et la non-prolifération.
A. INSTAURER UN CADRE CLAIR DÉFINISSANT LES CONDITIONS DU DÉVELOPPEMENT DE L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE
L'un des fondements du TNP serait fragilisé si les mesures nécessaires pour mieux garantir le respect des obligations de non-prolifération apparaissaient comme une restriction des possibilités d'accès aux bénéfices de l'énergie nucléaire.
Les débats récents au sein des enceintes internationales, en premier lieu l'AIEA, illustrent ce réel risque d'opposition entre non-prolifération et développement de l'accès à l'énergie nucléaire, qui affecterait inévitablement l'un et l'autre de ces objectifs.
On constate notamment qu'aux propositions visant à combler les lacunes du contrôle de la prolifération, certains Etats issus du monde en développement opposent le « droit inaliénable de toutes les parties au traité de développer la recherche, la production et l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques », reconnu par l'article IV du TNP.
Certes, ce droit inaliénable n'est pas un droit sans condition , puisqu'il s'exerce « conformément aux dispositions des articles I et II », l'article II impliquant le renoncement à fabriquer ou à acquérir des armes nucléaires, avec pour corollaire, l'acceptation des garanties de l'AIEA prévues par l'article III. On ne peut que constater une certaine contradiction entre le début de l'article IV, affirmant qu' « aucune disposition du présent traité ne pourra porter atteinte au droit inaliénable » à l'énergie nucléaire, et la fin du même article, fixant les limites de ce droit : les Etats concernés doivent renoncer à fabriquer des armes nucléaires, conformément à l'article II. Cet engagement s'exerce sous le contrôle de l'AIEA, les Etats s'engageant, conformément au Préambule et à l'article III, à coopérer en vue de faciliter l'application des garanties de l'AIEA « afin d'empêcher que l'énergie nucléaire ne soit détournée de ses utilisations pacifiques vers les armes nucléaires ou autres dispositifs nucléaires explosifs ».
Mais la mise en oeuvre de ce droit aux applications pacifiques de l'énergie nucléaire ne suppose pas uniquement le respect des obligations souscrites dans le cadre du TNP. La réalisation d'un programme nucléaire civil impose des choix de long terme. L'accès à des équipements et technologies aussi complexes que ceux nécessaires à l'énergie nucléaire n'est guère envisageable sans un environnement assurant la viabilité économique des activités nucléaires, la prise en compte des contraintes de sûreté et de sécurité ou la disponibilité d'une main d'oeuvre qualifiée. Tel est l'objet de la conférence internationale sur l'accès au nucléaire civil réunie les 8 et 9 mars 2010 à Paris , à l'initiative de la France.
Les préoccupations des Etats qui aspirent aux bénéfices de l'énergie nucléaire appellent des réponses globales et concrètes qui pourraient être définies lors de la conférence d'examen du TNP en mai prochain.
Celle-ci devrait être l'occasion d'un engagement résolu en faveur de la pleine application de l'article IV et du développement sûr et responsable de l'énergie nucléaire . Le principe d'assistance à tous les pays qui respectent l'ensemble de leurs obligations internationales , notamment celles découlant du TNP, et qui poursuivent de bonne foi des activités à des fins pacifiques, devrait être clairement posé.
1. Un plan d'action pour un développement responsable des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire
Lors du comité préparatoire de mai 2009, l' Union européenne a présenté les éléments se rapportant aux trois piliers du TNP, qui pourraient faire partie d'un plan d'action à adopter lors de la conférence d'examen de 2010.
En vue « d'assurer un développement responsable des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire et de contribuer au succès de la conférence d'examen », l'Union européenne a proposé les orientations suivantes 46 ( * ) :
« - aider les pays à planifier et évaluer leurs divers besoins en énergie;
- assurer un développement responsable des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire dans les meilleures conditions de sûreté, de sécurité et de non-prolifération;
- soutenir activement les initiatives destinées à approfondir les arrangements multilatéraux pouvant offrir une alternative crédible à la constitution de capacités nationales d'enrichissement et de retraitement;
- promouvoir les normes et les pratiques les plus strictes en matière de lutte contre la prolifération et de sûreté et sécurité nucléaires, en venant en aide aux partenaires qui souhaitent se doter des moyens réglementaires, administratifs et humains nécessaires;
- encourager les pays qui ne l'ont pas encore fait à devenir parties à toutes les principales conventions ayant trait au nucléaire, notamment à la sécurité nucléaire, à la protection physique et à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire;
- promouvoir une gestion responsable du combustible irradié et des déchets nucléaires, et aider les pays à mettre en place des solutions de gestion des déchets, notamment au plan régional;
- aider les pays à mettre en place des systèmes de contrôle strict des exportations ou à renforcer les systèmes existants ;
- soutenir les programmes d'assistance de l'AIEA et son fonds pour la sécurité nucléaire, en leur apportant un financement et des compétences techniques;
- soutenir les actions menées aux niveaux national, bilatéral et international pour former la main-d'oeuvre qualifiée nécessaire au développement responsable des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire dans les meilleures conditions de sûreté, de sécurité et de non-prolifération;
- dans la gestion de leurs programmes d'énergie nucléaire, les gouvernements doivent viser à assurer la plus grande transparence possible et le meilleur accès possible à l'information;
- promouvoir les applications de l'énergie nucléaire dans les domaines de l'agriculture, de la santé - notamment la lutte contre le cancer dans le monde en développement - et de l'hydrologie, et aider les pays en développement à assurer une meilleure radioprotection. »
Ces éléments et propositions méritent d'être discutés au cours de la conférence d'examen. Ils paraissent pouvoir jeter les bases d'une politique de promotion des usages pacifiques de l'énergie nucléaire fondée sur l'assistance, la coopération et l'adhésion à un socle commun de règles en matière de sûreté, de sécurité et de non-prolifération.
Cette politique doit s'attacher aux différents aspects de la réalisation d'un programme électronucléaire : les phases préalables visant à évaluer la pertinence et les implications économiques et financières d'un tel programme ; la mise en place du cadre règlementaire ; l'aide à la formation de personnels qualifiés ; les activités nucléaires elles-mêmes, y compris la gestion du combustible usé.
L'AIEA a un rôle essentiel à jouer dans sa mise en oeuvre, à travers ses programmes d'assistance qui doivent être soutenus et renforcés.
Les Etats maîtrisant la technologie nucléaire ont également une responsabilité particulière et doivent s'impliquer, comme le fait déjà la France, au travers d'initiatives multilatérales ou bilatérales.
* 44 Perspectives de l'énergie nucléaire 2008 - Agence de l'énergie nucléaire de l'OCDE.
* 45 Yukiya Amano - La coopéation internationale : un impératif pour la renaissance du nucléaire - Le Monde, 7-8 mars 2010.
* 46 Document de travail sur les éléments proposés par l'Union européenne concernant les trois piliers du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, en vue d'élaborer un plan d'action qui serait adopté à la Conférence d'examen de 2010 - Document NPT/CONF.2010/PC.III/WP.26 (voir texte intégral du document en annexe).