2. Les principaux ordres de grandeur
a) La couverture des émissions en France
Notre plan national d'allocation des quotas (PNAQ), déclinaison du SCEQE, couvre actuellement 38 % des émissions totales de CO 2 en France et 93 % des émissions industrielles 25 ( * ) .
Plus précisément, l'engagement d'émission de la France 26 ( * ) pour la période 2008-2012 s'élève à 2.813.626.640 tonnes de CO 2 (soit 563,9 millions de tonnes d'équivalent CO 2 en moyenne annuelle).
Le PNAQ prévoit ainsi une enveloppe annuelle de 124,68 millions de tonnes de CO 2 ( cf . tableau), à laquelle il convient d'ajouter 2,74 millions de tonnes de CO 2 alloués aux « nouveaux entrants ». Ce plan couvre près de 11.000 installations, 10 % des installations incluses dans ce système détenant 75 % des quotas.
La couverture par le SCEQE des rejets de CO 2 dans l'industrie (entreprises de plus de 10 salariés, hors carburant)
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Branches soumises au SCEQE |
Part des émissions de la branche couverte par le SCEQE |
Part des émissions exonérées car couvertes par le SCEQE dans le total des émissions industrielles |
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Sidérurgie |
100 % |
19 % |
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Chimie |
47 % |
7 % |
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Chaux et ciment |
100 % |
12 % |
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Céramique |
5 % |
0 % |
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Tuile et brique |
100 % |
1 % |
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Verre |
100 % |
3 % |
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Papier et carton |
98 % |
3 % |
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Autres |
43 % |
6 % |
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Total hors énergie |
50 % |
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Energie |
43 % |
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Total général |
93 % |
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Source : ADEME
Enveloppe annuelle de quotas d'émission dans le cadre du PNAQ 2008-2012
(en millions de tonnes de CO 2 )
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Secteur d'activité |
Allocation |
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Chauffage urbain |
5,46 |
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Combustion d'énergie |
0,37 |
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Electricité |
25,59 |
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Transport de gaz |
0,84 |
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Raffinage |
16,54 |
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Combustion agro-alimentaire |
5,97 |
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Combustion chimie |
9,79 |
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Combustion externalisée |
2,64 |
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Combustion industrie |
1,11 |
|
Combustion (autres) |
2,88 |
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Acier |
25,73 |
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Ciment |
15,40 |
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Chaux |
3,18 |
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Verre |
3,73 |
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Céramique |
0,02 |
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Tuiles et briques |
1,11 |
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Papier |
4,32 |
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Total |
124,68 |
Source : décret n° 2007-979 du 15 mai 2007
b) Les effets du SCEQE depuis sa création
Selon les travaux de modélisation entrepris par les équipes de la Caisse des dépôts et consignations, en partenariat avec le Massachussetts Institute of Technology et l'Université de Dublin 27 ( * ) , le SCEQE aurait permis une réduction additionnelle des émissions de CO 2 de l'ordre de 120 à 300 millions de tonnes au niveau européen 28 ( * ) , sur la période 2005-2007, soit une baisse de 2% à 5% par rapport à l'évolution tendancielle .
Une grande partie de cet « abattement » serait imputable aux producteurs d'électricité qui, contrairement aux secteurs industriels, ont le pouvoir d'ajuster à très court terme leur structure de production, en substituant par exemple du gaz au charbon pour l'alimentation des centrales thermiques de pointe.
En France, selon la Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), les installations incluses dans le PNAQ ont diminué leurs émissions de 8 % entre 2005 et 2008, soit de 3,1 % entre 2005 et 2006, de 0,4 % entre 2006 et 2007 et de 4,4 % entre 2007 et 2008 . « Dans certains secteurs industriels, la réduction des émissions a atteint des taux plus élevés encore, amplifiés ces derniers temps par l'effet du ralentissement économique 29 ( * ) , de sorte que les enveloppes de quotas affectées gratuitement dans le cadre du plan national d'allocation se sont avérées suffisantes, sauf dans les secteurs de l'électricité et du raffinage en 2008 ».
Ces éléments démontrent donc que le SCEQE a, dès l'origine, exercé une contrainte objective sur les secteurs industriels auxquels il s'appliquait.
Votre rapporteur spécial n'ignore cependant pas que certaines sur-allocations de quotas aient pu être dénoncées, venant relativiser le poids de la contrainte pesant sur les industriels. Selon la Direction générale de l'énergie et du climat, « les statistiques font apparaître ex post des excédents nets de permis d'émission, c'est-à-dire que les émissions globales des activités sous quotas se sont avérées systématiquement inférieures à leurs allocations initiales depuis le démarrage du système ». Cette situation masque toutefois des disparités sectorielles importantes , puisque les secteurs de la production d'électricité et du raffinage, qui représentent près d'un tiers de l'enveloppe du PNAQ, étaient globalement en déficit de quotas, de respectivement 9,3 % et 2,8 % en 2008. De même, la réserve de quotas pour les nouveaux entrants devrait être « courte » de plusieurs dizaines de millions de tonnes d'ici à la fin 2012.
Par ailleurs, les sur-allocations constatées ex post ne résultent pas nécessairement d'une définition trop « large » de l'enveloppe initiale des quotas. Ces excédents ex post peuvent au contraire découler de la baisse de la demande de quotas consécutive à la compression de l'activité liée à la crise , ou encore résulter des efforts de réduction de leurs émissions opérés par les sites. Enfin, la constatation d'un excédent de quotas à l'instant t ne signifie pas nécessairement que ces quotas soient, dans l'absolu, surabondants, dans la mesure où les installations soumises au SCEQE peuvent pratiquer le « banking » , soit le report de leurs quotas disponibles , dans la perspective du durcissement de la contrainte carbone qui sera opéré au cours de la phase III du SCEQE. Dans ce cas, les excédents d'aujourd'hui couvriront les besoins de demain.
* 25 Hors carburant et pour les industries de plus de 10 salariés.
* 26 Le SCEQE a été traduit en droit interne par l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004, dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 229-5 à L. 229-19 du code de l'environnement, et le décret n° 2007-979 du 15 mai 2007 portant plan national d'allocation des quotas (PNAQ) pour la période de 2008 à 2012.
* 27 De Perthuis, Ellerman, Convery.
* 28 UE-25 hors Roumanie et Bulgarie.
* 29 C'est ainsi que l'on constate une baisse de plus de 8 % entre 2008 et 2009 de la consommation d'électricité de la grande industrie selon les données du Réseau de transport d'électricité.