Quels prélèvements obligatoires pour la sortie de crise ?

N° 45

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 octobre 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

INTRODUCTION

Le débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution constitue, du point de vue de votre commission des finances, l'occasion par excellence de s'affranchir de ce qu'il est convenu d'appeler la tyrannie de l'urgence.

Il permet effectivement à la fois d'avoir un débat consolidé portant sur les finances publiques dans leur ensemble, qu'il s'agisse de celles de l'Etat ou de la sécurité sociale, et de prendre le recul nécessaire pour se fixer les repères dont nous avons besoin pour adapter la France à un environnement mouvant.

Les crises, surtout lorsqu'elles sont profondes, ont aussi des vertus, en ce qu'elles nous conduisent à remettre en cause un certain nombre d'habitudes intellectuelles ou institutionnelles et donc de nous obliger à repenser le fonctionnement de nos économies, voire celui de notre société.

Une baisse des prélèvements obligatoires en trompe-l'oeil

Le fait nouveau, cette année, c'est la très forte baisse des prélèvements obligatoires. Selon les prévisions du Gouvernement, le taux de prélèvements obligatoires serait de 40,7 % du PIB en 2009 et en 2010. Un niveau aussi faible n'a jamais été atteint depuis 1981.

Mais loin d'être le signe d'une évolution vertueuse ou le résultat de la volonté affichée de diminuer un taux de prélèvement notoirement trop élevé, cette baisse traduit notre incapacité à faire face à nos besoins collectifs autrement que par l'emprunt , c'est-à-dire en reportant sur les générations futures la charge de payer les interventions publiques d'aujourd'hui.

Tant pour le budget de l'Etat que pour celui de la sécurité sociale, la crise a d'abord pour effet un effondrement sans précédent des recettes. Le Gouvernement n'a pu, très légitimement, que prendre acte du phénomène et laisser jouer les stabilisateurs automatiques . Il ne fallait pas « ajouter la crise à la crise ».

S'agissant des recettes fiscales, la contraction est d'autant plus forte que la crainte, justifiée, de la rupture des circuits de financement de l'économie a conduit le Gouvernement à mettre en place une série de mesures destinées en particulier à améliorer la trésorerie des entreprises.

L'ampleur des moins-values de recettes fiscales attendues en 2009 ne doit cependant pas surprendre, dès lors que les mécanismes de l'impôt sur les sociétés conduisent mécaniquement, à eux seuls, à réduire les recettes fiscales de plus d'un point de PIB.

Le financement des politiques publiques compromis par la diminution du PIB potentiel consécutive à la crise

Les perspectives des finances publiques apparaissent d'autant plus préoccupantes que la crise va probablement durablement affecter le niveau du PIB potentiel, voire le taux de croissance potentielle : non seulement l'économie française est pour ainsi dire « descendue d'une marche » en termes de PIB potentiel, mais il est possible que le taux de croissance potentielle des prochaines années se situe sensiblement en-dessous du niveau, de l'ordre de 2%, auquel on l'estimait avant la crise.

Un tel ralentissement de la croissance potentielle n'est cependant qu'une éventualité. Sa concrétisation dépendra de la capacité des agents économiques à augmenter leur productivité et leur compétitivité, mais nul doute que les multiples garde-fous rendus nécessaires par la crise financière, ne favoriseront pas le potentiel de croissance de l'économie française.

Cet affaissement du PIB potentiel de l'économie française ne peut que rendre encore plus difficile à résoudre, les équations du budget de l'Etat comme de la sécurité sociale.

C'est que l'épuisement de la ressource vient s'ajouter à un décalage structurel déjà ancien entre recettes et dépenses publiques. Le déficit public exprimé en points de PIB, conformément aux règles du traité de Maastricht, ne peut que se trouver considérablement accru, dès lors que le maintien à un niveau élevé des dépenses publiques se conjugue avec une moindre croissance du PIB.

L'accentuation du décalage déjà ancien entre dépenses et recettes publiques

Depuis longtemps, l'Etat peine à financer des politiques publiques. A une dynamique des dépenses particulièrement forte que le vieillissement de la population va encore accentuer, s'ajoute une tendance à alléger les prélèvements obligatoires, dans un contexte de concurrence fiscale exacerbée en Europe.

La globalisation avait, depuis une vingtaine d'années, entraîné le monde dans une course au moins disant fiscal. Au nom de l'encouragement à l'initiative, on a provoqué une forme de surenchère destinée à faciliter la prise de risques. Il existe une tendance à la surtaxation des facteurs de production peu mobiles et à la détaxation des facteurs de production nomades , matière grise et capitaux financiers en particulier.

Aujourd'hui, ce mouvement semble ne pas devoir s'arrêter. Et de fait, malgré la crise, nous assistons à une amplification du phénomène spontané de contraction des recettes fiscales et sociales, par la multiplication de mesures discrétionnaires d'allègements de la taxation des entreprises et des particuliers.

Sans doute les gouvernements n'avaient-ils pas le choix au moment où les circuits économiques et financiers étaient menacés de rupture mais le résultat est là : les finances publiques doivent faire face à une perte de ressources massive, sans doute impossible à compenser rapidement à la fois à cause des risques politiques, surévalués ou non, aux yeux de nos dirigeants, et de perspectives de croissance a priori moins favorables.

Préserver les ressorts de l'initiative dans un contexte de prélèvements obligatoires accrus : l'éternel arbitrage entre efficacité et équité

Après plusieurs décennies de discours appelant à la baisse des prélèvements obligatoires, il peut être critiquable de se résigner, même temporairement, à leur augmentation.

Votre commission est persuadée qu'il ne saurait être question de prélever sensiblement plus sur une activité économique en moindre croissance voire comme actuellement en régression : seul le retour de la croissance devrait pouvoir réduire substantiellement le taux d'endettement . Toutefois, au moment où la dette publique explose et où la dette sociale dérape, il est bon d'envoyer un signal à l'opinion et aux marchés pour bien montrer que l'Etat fera face à ses engagements, justifiant la faiblesse des spreads constatés sur sa dette souveraine. Tout peut en effet déraper très vite...

Dans cette perspective et sans doute aussi parce que leurs déficits ont atteint des niveaux insupportables, un changement de mentalités semble s'amorcer : une série de pays tels l'Espagne ou le Royaume-Uni ont déjà pris la décision de relever leurs impôts .

Le débat sur les prélèvements obligatoires participe de cette tendance en ce sens qu'il voudrait, par un constat sans concession, contribuer à une évolution des esprits en ouvrant des pistes pour reformater notre système de prélèvements et essayer de déboucher sur une nouvelle dynamique des finances publiques.

Comme votre commission des finances l'a largement souligné les années précédentes, nos dispositifs sont devenus largement illisibles et ne semblent pouvoir se développer que par la multiplication des exceptions que sont les niches fiscales. De fait, celles-ci sont encore accrues par les mesures discrétionnaires décidées pour enrayer la crise ou amorcer des évolutions structurelles.

Cette entropie de nos systèmes de prélèvements fiscaux et sociaux appelle à des changements radicaux dans le sens d'une plus grande neutralité et d'un retour à une fiscalité moins perfectionniste. Sans doute faudra-t-il trouver et faire accepter un nouvel équilibre entre équité et efficacité en matière de prélèvements obligatoires .

En particulier, s'il est vrai qu'il est plus cohérent de taxer les revenus nets des charges engagées pour les produire, on peut aussi se demander, dès lors qu'il est de plus en plus difficile dans une économie dématérialisée d'imputer des charges à la fois juridiquement à un organisme et géographiquement à un pays, s'il ne serait pas préférable d'imposer, dans certains cas, les flux bruts .

Par ailleurs, la fiscalité est aussi un moyen d'influer sur les comportements pour amener les agents économiques à prendre en compte les conséquences de leurs comportements. De ce point de vue, la fiscalité dite « verte » ouvre un champ assez vaste, étant entendu que son objet n'est pas de rapporter durablement des masses de recettes publiques mais d'influer sur les décisions des agents pour les rendre plus respectueuses de l'environnement.

Repenser le système de prélèvements dans le sens d'une responsabilisation accrue des agents

En tout état de cause, votre rapporteur général estime que les agents économiques devront tôt ou tard accepter de payer les services collectifs dont ils bénéficient à un niveau plus proche de leur coût . Des évolutions sont en cours avec le vieillissement de la population qui rendront inévitables des prélèvements plus importants à niveau de prestations inchangé.

Mais cette approche consistant à responsabiliser les agents en leur faisant prendre en charge directement ou indirectement à travers des prélèvements accrus un certain nombre de charges aujourd'hui socialisées, ne vaut pas que pour le risque vieillesse. Dans d'autres domaines, tels que l'éducation, il ne serait pas inconcevable de faire payer à leur prix les études supérieures des enfants issus des couches les plus aisées de la population ce qui allègerait d'autant la pression sur le budget de l'Etat.

Dans un contexte d'augmentation massive du poids de la dette publique et plus généralement des dépenses de fonctionnement s'agissant en particulier des dépenses sociales, il faudra agir à tous les niveaux, à la fois sur les recettes mais aussi sur les dépenses : le déplacement de la ligne de partage entre les sphères publique et privée vient de ce point de vue non seulement diminuer la charge à financer par prélèvements mais encore permettre de faire participer les agents au coût des interventions dont ils bénéficient.

Si les prélèvements obligatoires ont pour objet essentiel de couvrir des besoins, ils doivent aussi, qu'il s'agisse de taxes ou de participations aux frais, constituer des signaux de nature à améliorer l'allocation des ressources et donc à limiter la charge qu'ils font peser sur l'économie, ce qui est indispensable du fait de la persistance de la tendance à la globalisation.

Des réflexions alimentées cette année par une importante étude du Conseil des prélèvements obligatoires

A cet égard, les réflexions de votre commission des finances ont été alimentées, cette année, par une importante étude relative aux prélèvements obligatoires dans une économie globalisée, qu'elle a demandée au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO). Le président du CPO, M. Philippe Séguin, également Premier président de la Cour des comptes, lui a présenté cette étude le 7 octobre 2009.

Ces travaux ne manqueront pas de nourrir utilement la réflexion de la commission au cours des prochains mois.

I. LES PRINCIPALES TENDANCES DE L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

A. UN RISQUE DE DIMINUTION DURABLE ET SUBIE DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

1. Les déterminants de l'évolution du taux de prélèvements obligatoires : quelques rappels

L'évolution du taux de prélèvements obligatoires résulte d'un double phénomène :

- les « mesures nouvelles », c'est-à-dire les modifications législatives ou réglementaires, qui ont un impact permanent sur le niveau de prélèvements obligatoires ;

- les variations spontanées du taux de prélèvements obligatoires, du fait en particulier des fluctuations de l'activité économique, et qui n'ont normalement un impact qu'à court terme.

Le tableau ci-après synthétise les différents facteurs d'évolution du solde public depuis 1999, en distinguant notamment ces deux facteurs.

Décomposition des facteurs d'évolution du solde public, par la commission des finances

(en points de PIB)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	1999-2002	2003-2010				1999-2010
Solde public en niveau	-1,8	-1,5	-1,6	-3,2	-4,1	-3,6	-3,0	-2,3	-2,7	-3,4	-8,2*	-8,5*		2003-2006	2007-2008	2009-2010	2003-2010
Evolution par rapport à l'année précédente
Solde public	0,8	0,3	-0,1	-1,6	-1,0	0,5	0,7	0,6	-0,4	-0,7	-4,8	-0,3	-0,6	0,8	-1,1	-5,1	-5,3	-5,9
Solde conjoncturel**	0,7	1,0	-0,1	-0,5	-0,5	0,2	-0,1	0,1	0,2	-0,8	-2,1	-0,6	1,0	-0,2	-0,6	-2,8	-3,5	-2,5
Solde structurel**	0,2	-0,7	0,0	-1,1	-0,5	0,3	0,7	0,5	-0,6	0,1	-2,7	0,3	-1,6	1,0	-0,5	-2,4	-1,8	-3,4
Recettes/PIB structurel	0,7	-0,6	-0,1	-0,5	-0,3	0,4	0,9	0,0	-0,8	-0,3	-1,9	0,0	-0,6	0,9	-1,1	-1,9	-2,1	-2,7
dont :
Fluctuations de l'élasticité au PIB	1,2	0,2	0,6	-0,3	-0,6	0,2	0,0	0,3	-0,1	0,1	-1,3	-0,1	1,7	-0,1	0,0	-1,4	-1,5	0,2
Mesures nouvelles sur les PO***	-0,3	-1,0	-0,9	-0,4	0,4	0,1	0,4	0,0	-0,6	-0,5	-0,8	0,1	-2,6	0,9	-1,1	-0,7	-0,9	-3,5
Recettes hors PO	-0,2	0,2	0,2	0,2	-0,1	0,1	0,5	-0,3	-0,1	0,1	0,2	0,0	0,3	0,1	0,0	0,2	0,3	0,6
Dépenses/PIB structurel	-0,5	0,0	0,1	-0,6	-0,2	-0,2	-0,1	0,6	0,2	0,4	-0,8	0,3	-1,0	0,1	0,7	-0,4	0,3	-0,7
« Effort structurel » = évolution du solde public (hors recettes non fiscales) dépendant de l'action du Gouvernement (mesures nouvelles + dépenses/PIB structurel)	-0,8	-1,0	-0,8	-1,0	0,2	-0,1	0,3	0,6	-0,4	-0,1	-1,6	0,4	-3,6	1,0	-0,4	-1,1	-0,6	-4,2

* Prévisions de solde public du Gouvernement.

** Sans prise en compte de l'éventuelle perte de PIB potentiel due à la crise, par nature non chiffrable à ce stade.

*** 1999-2004 : estimations des mesures nouvelles présentées en 2003 par le Gouvernement pour les années 1999 et suivantes dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004 ; années suivantes : rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexés aux projets de lois de finances pour les années 2007 à 2010.

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, rapports relatifs aux prélèvements obligatoires, calculs de la commission des finances

a) Les allégements des gouvernements successifs auront réduit le taux de prélèvements obligatoires d'environ 3,5 points de 1998 à 2010

Le niveau actuel du taux de prélèvements obligatoires provient tout d'abord des allégements réalisés par les gouvernements successifs.

Ainsi, de 1999 à 2010, les mesures adoptées auront eu pour effet de réduire le taux de prélèvements obligatoires de 3,5 points de PIB. Autrement dit, en leur absence, le déficit structurel serait inférieur d'environ 3,5 points de PIB. Ces mesures se décomposent entre :

- un allégement de 2,6 points de PIB en 1999-2002 ;

- un alourdissement de 0,9 point de PIB en 2003-2006 ;

- un allégement de 1,8 point de PIB en 2007-2010 (dont 0,7 point de PIB en 2009-2010, comprenant 0,5 point de PIB devant disparaître en 2011 du fait du contrecoup de la suppression de la taxe professionnelle).

Le graphique ci-après permet de visualiser ce qu'aurait été, selon cette approche purement comptable, le taux de prélèvements obligatoires en l'absence de ces mesures.

Le taux de prélèvements obligatoires, avec et sans mesures nouvelles

(en points de PIB)

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, rapports relatifs aux prélèvements obligatoires, calculs de la commission des finances

b) Des fluctuations spontanées résultant de celles de l'activité économique, qui normalement s'annulent à moyen terme

Le taux de prélèvements obligatoires connaît également des fluctuations spontanées résultant de celles de l'activité économique.

Sur le long terme, en l'absence de mesures nouvelles, le taux de prélèvements obligatoires tend « normalement » à rester stable : on dit que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est, sur le long terme, égale à l'unité.

Cependant, à court terme, le taux de prélèvements obligatoires tend à augmenter quand la croissance du PIB est forte, et à diminuer quand elle est faible.

L'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB

L'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est le coefficient par lequel il faut multiplier la croissance du PIB en valeur pour obtenir la croissance « spontanée » des prélèvements obligatoires (c'est-à-dire avant les modifications du droit, appelées « mesures nouvelles »), l'année considérée.

Sur longue période, les prélèvements obligatoires « spontanés » tendent à augmenter à la même vitesse que le PIB. On dit alors que leur élasticité au PIB est égale à 1.

En revanche, il arrive fréquemment à court terme que cette élasticité s'éloigne de l'unité. Ainsi, certaines années (en général quand la croissance du PIB est forte), les prélèvements obligatoires augmentent plus rapidement que le PIB : leur élasticité au PIB est alors supérieure à 1. D'autres années (en général quand la croissance du PIB est faible), les prélèvements obligatoires au PIB augmentent moins rapidement que le PIB : leur élasticité au PIB est alors inférieure à 1.

Schématiquement, la situation est la suivante :

- l'élasticité des cotisations sociales au PIB varie peu, et est à peu près égale à l'unité ;

- l'élasticité des recettes fiscales au PIB varie fortement d'une année sur l'autre (entre -1 et 2, pour une moyenne de 1) ;

- en conséquence, l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est à peu près égale à la moyenne de ces deux élasticités, et connaît des fluctuations significatives.

L'élément essentiel pour la prévision est donc l'élasticité des recettes fiscales au PIB. Celle-ci est fortement liée à la croissance du PIB, comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance du PIB et élasticité des recettes fiscales au PIB

Sources : Insee, ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

La courbe inférieure représente l'élasticité, c'est-à-dire la « sensibilité » des recettes fiscales au PIB nominal. On constate que cette élasticité a été nettement supérieure à 1, et donc que les recettes fiscales ont spontanément eu tendance à augmenter nettement plus vite que le PIB, en 1987, de 1999 à 2001, et de 2004 à 2007.

On constate par ailleurs qu'en règle générale, l'élasticité des recettes fiscales est à peu près égale à la moitié de la croissance du PIB en volume. La forte élasticité constatée de 2004 à 2007 constitue donc une exception remarquable.

Corrélation entre croissance du PIB réel et élasticité des recettes fiscales au PIB nominal

Sources : d'après l'Insee et le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Le lien entre croissance du PIB et élasticité des recettes fiscales au PIB peut avoir des conséquences importantes ces prochaines années. En effet, si les prélèvements obligatoires tendent « normalement » sur longue période à augmenter à la même vitesse que le PIB, c'est parce que tel est en moyenne le cas des recettes fiscales. En revanche, si la crise n'était pas suivie d'une croissance durablement supérieure à son potentiel, la diminution du taux de prélèvements obligatoires pourrait bien être pérenne, comme on le verra ci-après.