B. DES FAIBLESSES ANALYSÉES DÈS LA FIN DES ANNÉES 1990 ET PLAIDANT POUR LA MODERNISATION DU RÉGIME
De nombreuses réflexions ont été menées depuis les années 1990 sur l'efficience du régime CAT-NAT, par différents organismes tels que l'Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles (AFPCN) en 1998 ou bien encore plus récemment par les quatre inspections générales précitées. Leurs travaux ont établi un état des lieux du régime CAT-NAT, suivi de préconisations.
Parmi les critiques les plus récurrentes, votre groupe de travail a relevé la remise en cause du mode de fonctionnement de la procédure, l'absence d'encouragement aux comportements vertueux ainsi que la crainte de l'incapacité du régime à faire face aux défis climatiques.
1. Une remise en question du mode de fonctionnement
Certains sinistrés déplorent le manque de transparence du fonctionnement du régime d'indemnisation CAT-NAT. Les critères et les seuils établis par la commission interministérielle n'ont pas jusqu'à présent donné lieu à une publication officielle qui permette aux assurés ainsi qu'aux assureurs d'anticiper la décision finale de reconnaissance.
Si l'adaptation des critères a permis une certaine souplesse, elle a créé cependant un sentiment d'incompréhension chez certains sinistrés. La mesure de l'intensité anormale de l'aléa et le manque de simplicité des critères, jugés contestables, ont été maintes fois abordés lors des auditions.
La constante évolution du régime ainsi que la mise en place progressive d'un cadre juridique « foisonnant », selon les termes de la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, apparaît plus comme une réponse circonstancielle d'urgence que comme la consolidation d'un système d'indemnisation. De surcroît, le traitement de la sécheresse de 2003 a clairement mis en lumière son incapacité à faire face à l'ensemble des demandes d'indemnisation.
Il est également reproché au régime de fonctionner, à certains égards, de manière trop systématique. Certains déplorent le manque d'implication des assureurs dans le régime actuel. Ces derniers assurent les biens et procèdent à l'indemnisation en cas de sinistre, sans s'interroger sur les mesures éventuelles de prévention qui auraient pu être prises.
La prévention reste donc le point faible du système actuel . A titre d'illustration, la modulation de la franchise n'a pas eu les effets escomptés .
Le groupe de travail constate ainsi qu' elle est demeurée peu appliquée. 516 communes ont vu leur franchise doubler, 173 l'ont vu tripler et 45 quadrupler fin 2008.
Application de la modulation des franchises aux communes
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Franchise applicable |
Nombre de communes |
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Inondation |
Sécheresse |
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2006 |
2007 |
2006 |
2007 |
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Doublée |
516 |
527 |
79 |
169 |
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Triplée |
173 |
175 |
32 |
88 |
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Quadruplée |
45 |
44 |
8 |
40 |
Source : FFSA. Fichier arrêté le 4 décembre 2008
En outre, lorsqu'elle est appliquée, elle peut apparaître « inéquitable » , selon les termes de la mission de l'inspection générale. Les franchises ne dépendent ni du risque subi, ni des efforts consentis par l'assuré pour adopter des mesures de prévention ou de réduction de la vulnérabilité aux risques. L'assuré peut se trouver pénalisé par les lenteurs administratives dans la prescription de PPRN dont il n'est pas responsable.
Le groupe de travail s'est également interrogé sur la portée préventive de la modulation de franchise ainsi que sur ses effets paradoxaux.
Il adhère au constat de l'Association des Professionnels de la Réassurance en France (APREF), selon lequel la modulation des franchises s'est avérée peu incitative 83 ( * ) . En effet, l'APREF relève que peu de communes disposent d'une couverture des risques satisfaisante, comme l'indique la carte ci-dessous. Les zones grises représentent le territoire des communes qui bien qu'exposées à un risque naturel, ne sont couvertes par aucune mesure de prévention. Or, moins de 7.600 communes sont couvertes par un PPRN approuvé. Moins de 4.500 procédures engagées sont en attente de validation 84 ( * ) .
Prévention des risques naturels au 20 août 2009
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Commune avec PPRn approuvé (hors PSS) (7558) |
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Commune avec PPRn appliqué par anticipation (241) |
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Commune avec PPRn prescrit (4418) |
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Commune avec PSS (876) 2 |
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Commune à risque(s) naturel(s) (23393) |
Source : Direction générale de la prévention des risques (DGPR), ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer 85 ( * )
En outre, la tentative d'articuler l'indemnisation et la prévention par la modulation de la franchise a conduit, dans certains cas, à des résultats paradoxaux . Certains PPRN apparaissent n'avoir été prescrits que dans la perspective exclusive d'éviter une augmentation de la franchise, comme le mentionne le commissariat général au développement durable 86 ( * ) dans l'étude précitée.
L'augmentation du montant de la franchise en tant que réponse conjoncturelle à la survenance ponctuelle d'aléas ne peut donc pas résoudre les problèmes plus structurels de prévention et de solidité financière du régime, que pose l'augmentation de l'exposition aux risques sous l'effet de la pression urbaine.
2. Des défis socio-économiques et climatiques ignorés
Il convient enfin de s'interroger sur le risque de remise en cause de la pérennité financière du système en raison de la probabilité de l'augmentation de la sinistralité et de ses coûts. Cette dernière tient tant aux transformations socioéconomiques qu'aux évolutions climatiques constatées.
Une étude de la FFSA relative à l'impact du changement climatique 87 ( * ) a analysé les tendances socioéconomiques de la société française au cours des vingt dernières années, afin d'anticiper les conséquences en matière de gestion du risque de catastrophe naturelle. L'accroissement de la population dans les zones urbaines exposées, l'augmentation de la masse assurable dans ces mêmes zones à risque, les flux migratoires peuvent, dans une certaine mesure, modifier, en l'aggravant, l'impact des catastrophes naturelles. Ainsi, cette étude relève que si les inondations de 1988 survenaient aujourd'hui, elles auraient probablement un coût supérieur à celui constaté à l'époque, en raison de la croissance économique des territoires concernés.
En outre, vos rapporteurs observent que l'environnement du système présidant à l'indemnisation CAT-NAT a considérablement évolué alors que les fondamentaux du régime actuel ont été peu modifiés depuis 1982. Des avancées significatives ont pourtant été réalisées en matière de connaissance des périls, ainsi que dans le domaine des outils informatiques permettant la création de cartographies 88 ( * ) et de modélisations des risques. La modernisation du régime CAT-NAT doit prendre en compte ce nouvel environnement.
S'agissant des évolutions climatiques, vos rapporteurs constatent à titre liminaire qu'il n'existe aucune certitude quant à l'augmentation des aléas en termes de fréquence ou d'intensité .
Cependant, en tout état de cause, le coût d'indemnisation CAT-NAT pourrait croître en raison , d'une part, de l'augmentation de l'exposition au risque et , d'autre part, de celle de la masse assurable.
Évolution des indemnités versées en France en millions d'euros par type d'indemnisation CAT-NAT et garantie tempêtes, grêle et neige sur les toitures
Source : APREF 89 ( * )
Ainsi s'agissant des inondations, l'APREF fait valoir qu'entre 1999 et 2009, la construction en zone inondable a augmenté de 7 % parce que « moins chère et plus agréable » 90 ( * ) alors que celle en zone non inondable n'a crû que de 6 %. En conséquence, le coût annuel moyen des sinistres croît, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Coût annuel moyen par période (en millions d'euros, après actualisation)
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1983-1987 |
1988-1992 |
1993-1997 |
1988-2002 |
2003-2006 |
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115 |
178 |
310 |
392 |
581 |
Source : CCR
En 2003, ce coût moyen annuel a atteint un pic de 900 millions d'euros.
Le groupe de travail s'est appuyé sur les études du Centre européen de prévention des risques d'inondation ( CEPRI ). Il relève que le risque d'inondation est le premier risque naturel en France tant par l'importance des dommages que par l'étendue des zones inondables, soit près de 27.000 km². On dénombre plus de cinq millions d'habitants en zone inondable en France, et plus d'une commune sur trois est exposée à ce risque. Près de 400.000 établissements d'entreprises sont concernés par l'aléa en France métropolitaine, soit 8 % du nombre total recensé.
Part des logements individuels exposés au risque d'inondation par bassins versants en France en 2007 91 ( * )
Source : Mission des Risques Naturels
Le constat d'une tendance de l'augmentation du coût de la sinistralité s'impose également en matière de sécheresse , compte tenu de la fréquence des événements ainsi que du coût d'indemnisation .
6.999 communes ont été reconnues en état de catastrophes naturelles. Près de 20 % d'entre elles l'ont été deux fois et 7 % plus de cinq fois de 1988 à 2007. Or, il est à craindre une montée en charge de cette sinistralité 92 ( * ) dans l'attente de la mise en oeuvre d'une politique de prévention ciblée et efficace.
Répartition en pourcentage des 6.999 communes
touchées
par un sinistre sécheresse de 1988 à fin
septembre 2007
Source : FFSA
D'une manière plus générale, l'étude précitée de la FFSA tend à mettre en évidence un surcoût de 16 milliards d'euros en termes de dommages qui seraient causés par l'ensemble des aléas naturels (tempêtes inclues) dans les vingt prochaines années. Cette étude se fonde sur les tendances enregistrées entre 1988 et 2007. Ce montant se décomposerait, selon la FFSA, en 14 milliards de coût supplémentaire généré par l'augmentation de la masse assurable et 2 milliards correspondant à la croissance des zones exposées au risque.
Cette projection, réalisée à sinistralité constante, conduirait à un surcoût de trente milliards d'euros à horizon 2030 , selon la FFSA, si l'augmentation de la fréquence des aléas localisés et de l'intensité des évènements extrêmes était prise en compte.
En effet, l'étude projette une augmentation de la fréquence de :
- la sécheresse de 10 % entre 2007 et 2030 s'agissant des départements identifiés en zone argileuse ;
- des inondations de 15 % affectant plus particulièrement les régions exposées aux risques de débordement de cours, de remontées de nappes phréatiques ou de ruissellement urbain ;
- des tempêtes de 10 % dans les départements du tiers Nord de la France.
* 83 Cf . audition du 9 avril 2009 reproduite en annexe au présent rapport.
* 84 Source : Direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.
* 85 PPS : plans de surfaces immersibles. Ils sont progressivement remplacés par des PPRN.
* 86 In Etudes et documents ; Risques et assurances n° 1, mars 2009, Commissariat général au développement durable.
* 87 Source : Présentation de l'étude de 2009 de la FFSA relative à l'impact du changement climatique et de l'aménagement du territoire sur la survenance d'évènements naturels en France lors du colloque « Impacts du changement climatique » du 29 avril 2009.
* 88 Cf : cartographie du BRGM (première partie du rapport).
* 89 Table ronde éléments d'introduction - Journée technique commune CFGI - CFMS Paris, 18 janvier 2007 - Roland Nussbaum.
* 90 Cf . Audition de l'APREF du 9 avril 2009, reproduite en annexe au présent rapport.
* 91 In Études et documents n° 1 du commissariat général du développement durable.
* 92 Le montant moyen d'une indemnisation est évalué entre 6.000 et 7.000 euros par la MAIF.