Pour une péréquation régionale plus juste

Rapports d'information

Rapport d'information n° 556 (2008-2009), déposé le

Rapport d'information n° 556 (2008-2009) de M. Pierre JARLIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 juillet 2009

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N° 556

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juillet 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le bilan de la péréquation régionale ,

Par M. Pierre JARLIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Dans un contexte particulier pour les finances locales , notamment en raison de l'annonce de la suppression de la taxe professionnelle par le Président de la République en février dernier, votre rapporteur spécial a décidé de mener, en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une mission de contrôle sur le bilan de la politique de péréquation régionale .

Cette politique, qui a pour objet de favoriser l'égalité entre les régions françaises , repose, depuis 2004, sur le versement d'une dotation spécifique intégrée dans la dotation globale de fonctionnemen (DGF) : la dotation de péréquation régionale.

Les motifs qui ont conduit votre rapporteur spécial à retenir ce thème sont doubles.

En premier lieu, le choix de ce sujet résulte de l'observation d' une certaine instabilité du dispositif . Cette caractéristique a notamment été relevée par votre rapporteur spécial à l'occasion de la sortie, en 2008, de l'éligibilité à la dotation de péréquation de deux régions : l'Auvergne et l'Aquitaine, puis du retour de cette dernière dans le dispositif en 2009. Votre rapporteur spécial avait d'ailleurs fait valoir au ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales, le 5 décembre 2008, à l'occasion du débat sur la loi de finances pour 2009, que les critères d'éligibilité de la dotation de péréquation régionale mériteraient d'être revisités 1 ( * ) . En réponse, Mme Alliot-Marie avait fait part des ses regrets concernant l'incapacité des régions à aboutir à un consensus en la matière, mais elle avait également précisé que le Gouvernement continuerait à travailler sur cette réforme . Un groupe de travail, sur lequel votre rapporteur spécial reviendra dans la troisième partie du présent rapport, a été mis en place à cette fin au sein du Comité des finances locales.

En second lieu, votre rapporteur spécial a constaté que le Sénat n'avait pas consacré de rapport à la péréquation régionale depuis cinq ans 2 ( * ) .

Le présent rapport présente les principales conclusions du contrôle engagé , dont l'objectif principal était de dresser un bilan le plus objectif possible de la politique de péréquation financière entre les régions, de ses modalités, de son coût, de ses effets et de ses imperfections. Il vise aussi la formulation de pistes d'amélioration du dispositif , pour une péréquation régionale plus juste.

Pour atteindre ces buts, votre rapporteur spécial a procédé à une série d'auditions ainsi qu'à quelques déplacements dont la liste figure en annexe du rapport 3 ( * ) .

Ce contrôle l'a conduit à constater une certaine efficacité de la péréquation régionale en matière de correction des écarts de ressources , en dépit d'un montant faible au regard de l'effort financier de l'Etat en direction des collectivités territoriales : les dotations de péréquation régionale s'élèvent en effet cette année à un peu plus de 170 millions d'euros, soit 3,15 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions et 0,2 % des 85 milliards d'euros de crédits destinés globalement en 2009 aux collectivités locales.

Parvenu au terme de sa mission, votre rapporteur spécial a toutefois également relevé l'existence de limites certaines : l'instabilité inhérente au dispositif de péréquation régionale, ses effets de seuil , la dualité peu cohérente des critères d'éligibilité et de répartition , et, enfin, le fait que ces critères reposent principalement sur un indicateur de ressources imparfait : le potentiel fiscal par habitant .

Structuré autour de trois points, le présent rapport présente tout d'abord le développement des dispositifs de péréquation et leur extension assez récente aux régions . Dans une deuxième partie, il s'efforce de rendre compte du bilan nuancé de la politique de péréquation régionale . Enfin, dans une troisième partie, il envisage des perspectives possibles d'évolution de ce dispositif .

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Principales observations

1. La politique de péréquation régionale fait preuve d'une certaine efficacité en termes de correction des écarts de ressources entre régions. En particulier, sa performance est nettement supérieure aux dispositifs mis en oeuvre pour les communes et les départements .

2. Les sommes consacrées à cette politique sont croissantes mais demeurent faibles au regard de l'effort financier de l'Etat en direction des collectivités régionales : les dotations de péréquation régionale s'élèvent ainsi en 2009 à 170,7 millions d'euros, soit 3,15 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions.

3. La dualité des critères d'éligibilité et de répartition apparaît peu cohérente . Les premiers reposent sur un seuil de 85 % du potentiel fiscal par habitant moyen, tandis que les seconds correspondent pour moitié à la richesse fiscale par habitant et pour l'autre moitié au potentiel fiscal superficiaire. La superficie n'est reconnue comme critère de charge qu'au stade de la répartition, déterminant 50 % du montant de la dotation perçue. Elle est en revanche totalement absente des règles d'éligibilité.

4. Les critères de la péréquation régionale reposent principalement sur un indicateur de ressources imparfait : le potentiel fiscal par habitant. D'une part, cet indicateur, critère unique d'éligibilité au dispositif, peut pénaliser les régions dont le dynamisme démographique est faible ; d'autre part, il prend en compte, en raison du « ticket modérateur » de taxe professionnelle, des recettes virtuelles qui ne sont en pratique pas mobilisées par les collectivités régionales.

5. L'instabilité du dispositif de péréquation régionale témoigne de ses effets de seuil brutaux. Elle déstabilise les régions qui entrent et sortent du dispositif, mais aussi celles qui y demeurent, dans la mesure où les changements de situation des premières impactent directement l'enveloppe à répartir entre les secondes.

Principales recommandations

1. Rapprocher les critères d'éligibilité de ceux relatifs à la répartition en prenant en compte les charges liées à la superficie et à la densité dès le calcul de l'éligibilité. Cet aménagement pourrait par exemple s'appuyer sur une modélisation mathématique de la relation statistique décroissante entre les charges des régions et l'augmentation de leur population.

2. Accroître le montant des dotations de péréquation régionale sans creuser le déficit budgétaire, en accélérant le rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF des régions.

3. Atténuer les effets de seuil en lissant les entrées et les sorties du dispositif sur plusieurs années. Depuis la loi de finances pour 2008, la sortie est ainsi lissée sur 2 ans : cette période de transition pourrait être allongée.

4. Suggérer au groupe de travail mis en place au sein du Comité des finances locales de poursuivre son activité en 2009-2010, de manière à bâtir un projet de réforme suffisamment consensuel pour pouvoir être mis en oeuvre.

5. Se saisir du contexte favorable que représente la réforme de la taxe professionnelle pour donner une nouvelle impulsion à la réforme de la péréquation. La quasi-suppression de la taxe professionnelle rend, en particulier, nécessaire l'élaboration d'un nouvel indicateur de ressources en remplacement du potentiel fiscal.

I. LES DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION SE SONT MULTIPLIÉS ET ONT ÉTÉ ÉTENDUS AUX RÉGIONS

A. LE DÉVELOPPEMENT DES POLITIQUES DE PÉRÉQUATION ET LES DISPARITÉS ENTRE LES RÉGIONS FRANÇAISES...

1. Objectif aux contours flous ayant acquis en 2003 valeur constitutionnelle, la péréquation occupe une place grandissante au sein des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

Dans le cadre des politiques de décentralisation, les pouvoirs publics allouent des moyens croissants à la péréquation, devenue, depuis la révision constitutionnelle de 2003, un objectif constitutionnel . Le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose ainsi que : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Si un consensus s'est progressivement dessiné autour de la péréquation, au point d'en faire une ardente obligation, force est pourtant de constater que cet impératif se caractérise par son imprécision . Ses contours flous laissent donc une liberté importante au stade de la définition de ses mécanismes de mise en oeuvre. Il convient également de souligner que l'absence d'objectifs quantitatifs fixés à cette politique ne facilite pas une évaluation rigoureuse de ses performances.

Sans apporter de réponses quant aux finalités précises des dispositifs de péréquation, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a limité la portée du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Le Conseil a ainsi affirmé que celui-ci « a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d'égalité par l'instauration de mécanismes de péréquation financière » mais qu'il « n'impose pas que chaque type de ressources fasse l'objet d'une péréquation » 4 ( * ) . Le Conseil a également souligné, à l'occasion d'une autre décision, qu'il n'oblige pas à ce que « chaque transfert ou création de compétences donne lieu à péréquation » 5 ( * ) .

L'imprécision juridique qui accompagne la notion de péréquation n'a toutefois pas empêché de faire des politiques de péréquation la pierre angulaire de la solidarité territoriale . Cet essor doit en effet beaucoup à l'accroissement de l'autonomie locale : celle-ci pouvant conduire à creuser les écarts de richesses entre les collectivités territoriales, ce qui serait de nature à accentuer les déséquilibres géographiques et à porter atteinte au principe d'égalité devant les services publics, la pertinence de politiques qui cherchent à corriger ces écarts s'est affirmée. Le fait de conjuguer vertueusement l'autonomie et la péréquation permet en effet de prévenir ce type d'évolution. La péréquation apparaît donc comme une politique encore plus nécessaire dans un contexte de décentralisation .

L'instrument privilégié de cette politique est le versement par l'Etat de dotations de péréquation , qui visent à réduire les inégalités de ressources entre collectivités territoriales, en tenant parfois compte de leurs charges.

Ces dotations relèvent d'une logique « verticale » , dans la mesure où elles sont issues du budget de l'Etat et permettent de financer les budgets des collectivités locales. Cette péréquation verticale se distingue de la péréquation horizontale , c'est-à-dire s'effectuant entre les collectivités territoriales elles-mêmes, avec, le cas échéant, l'appui opérationnel des services de l'Etat.

La première politique de péréquation, mise en place par la loi de finances pour 1951, correspondait à une logique de redistribution horizontale : elle consistait à prélever, au profit des communes les plus pauvres, une part du produit de la « taxe locale ». Depuis cette première réforme, les politiques de correction des disparités entre collectivités territoriales se sont multipliées . Dix dispositifs de péréquation existent ainsi aujourd'hui.

Les sommes engagées en faveur de la péréquation verticale ont doublé en sept ans , pour atteindre, en 2009, plus de 16 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) affectée aux collectivités territoriales, soit un peu plus de 5 milliards sur les 40,85 milliards d'euros consacrés à la DGF.

La péréquation horizontale, quant à elle, semble plutôt faire figure de parent pauvre : par les deux dispositifs que sont le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) et, surtout, les fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle (FDPTP), c'est environ un milliard d'euros qui est redistribué entre les collectivités territoriales. Le tableau suivant résume ces enjeux financiers :

Les dotations de péréquation sont aujourd'hui le plus souvent intégrées dans la DGF . Pour les communes, il s'agit de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP). Pour les EPCI, il s'agit de la dotation d'intercommunalité. Les départements bénéficient quant à eux de deux dotations, l'une à vocation urbaine - la dotation de péréquation urbaine (DPU) - et l'autre à vocation plutôt rurale - la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

Il convient enfin de noter la création plus récente, en 2004, de la dotation de péréquation régionale à l'occasion de la création parallèle de la DGF des régions. Cette politique de péréquation régionale verticale a été précédée d'une première expérience avec le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), dont il sera question plus loin.

Depuis cinq ans, les régions bénéficient donc elles-aussi des deux grandes catégories de dotations de l'Etat , intégrées toutes deux dans la DGF : celles qui visent à compenser leurs charges, d'une part, et celles qui ont pour objet de réduire leurs inégalités de ressources, d'autre part .

Il faut en effet souligner que les dotations de péréquation ne représentent qu'une partie des différentes dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales. A côté des dotations de péréquation, l'Etat verse d'autres dotations, bien plus considérables, dans le but principalement d'orienter l'action des collectivités territoriales et de compenser leurs charges. Parmi les dotations de compensation, on peut ainsi relever la dotation forfaitaire de la DGF, la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation de compensation de la taxe professionnelle, ou, encore, le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Les dotations de péréquation se caractérisent par le fait qu'elles recherchent explicitement la réduction des inégalités de ressources des collectivités.

Cependant, la frontière entre les deux catégories de dotations n'est pas totalement claire dans la mesure où, sans poursuivre un objectif de redistribution en tant que tel, les dotations de compensation peuvent induire des effets péréquateurs . Ces effets résultent de dispositifs à portée égalisatrice qui sont parfois sédimentés au sein des dotations de compensation.

S'agissant de la dotation forfaitaire régionale, un exemple en est donné par la « fossilisation », au sein de cette dotation, des contributions des trois régions contributrices au fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), depuis l'absorption de celui-ci par la DGF à partir de 2004.

La recherche d'une plus grande solidarité entre les territoires dans le contexte de la décentralisation puise aux sources des inégalités entre les collectivités territoriales. Ainsi, ce sont par exemple les disparités entre régions qui expliquent les dispositifs de péréquation régionale mis en place, de manière à favoriser l'égalité entre collectivités régionales.

2. Les inégalités de situation et de ressources entre les régions françaises justifient la péréquation régionale

Pendant indispensable de la décentralisation, dans la mesure où celle-ci rend nécessaire une plus grande solidarité territoriale, la péréquation a pour fondement les écarts de richesse entre les collectivités territoriales .

Les régions françaises forment en effet des territoires marqués par la diversité de leurs situations , en termes de superficie, de population, de caractéristiques géographiques. Mais elles sont également, et surtout, hétérogènes du point de vue de leurs niveaux d'activité économique et de leurs ressources financières .

Le tableau suivant fournit des éléments de comparaison des situations respectives des régions quant à leur population et à leur superficie. Il récapitule également les potentiels fiscaux de chaque région française.

Principales données sur les régions françaises

(1) en nombre d'habitants
(2) en milliers de mètre carré
(3) en nombre d'habitants par kilomètre carré
(4) en euros
(5) en euros

Source : Direction générale des collectivités locales

Les disparités entre les régions françaises apparaissent nettement à la lecture de ce tableau : la population corse ne s'élève ainsi qu'à 2,5 % de la population francilienne ; la région Midi-Pyrénées représente un territoire près de six fois plus vaste que l'Alsace et quarante et une fois que la Martinique ; le Nord-Pas-de-Calais, trois fois moins dense que l'Ile-de-France, est dix fois plus dense que la Corse, elle-même quatorze fois plus dense que la Guyane. S'agissant de leur population et de leur superficie , les différences entre régions sont donc particulièrement marquées .

En matière de potentiel fiscal par habitant , les écarts sont plus réduits : à l'exception des régions ultramarines, qui se positionnent toutes juste au-dessus ou juste en dessous de la moitié de la moyenne de 111,36 euros, les régions métropolitaines se placent dans un écart d'environ un à deux. Les deux régions situées aux extrêmes sont l'Ile-de-France et la Corse. Il convient de souligner enfin qu' une majorité de régions se placent autour de la moyenne, le plus souvent légèrement sous ce seuil moyen.

Les graphiques suivants, concernant le PIB régional, illustrent eux-aussi ces différences notables de richesse : l'Ile-de-France se dégage clairement des autres régions, et ce même lorsque le PIB est rapporté au nombre d'habitants. Cette concentration des richesses conduit à ce que le quart du PIB national est produit en Ile-de-France et à ce qu'un peu plus de 40 % de la richesse nationale est issue des trois régions les plus riches (Ile-de-France, Rhône-Alpes et PACA).

Source : Commission des Finances, d'après les données de l'INSEE

Les écarts de richesse en termes de PIB ne recoupent pas tout à fait les différences de potentiel fiscal par habitant . Certains cas de figure peuvent à cet égard être soulignés : l'Alsace, deuxième région la plus riche en potentiel fiscal par habitant, ne se situe qu'en septième position pour son PIB par habitant ; inversement, la Corse possède le potentiel fiscal par habitant le plus faible de métropole alors qu'elle se place au quatorzième rang par son PIB par habitant.

Alors que les compétences des collectivités régionales sont les mêmes pour toutes - développement économique, aménagement du territoire, transports, lycées et formation professionnelle - les charges des collectivités régionales, elles, sont diverses, en fonction des situations de chaque région : nombre d'habitants, superficie, densité, taux de chômage, nombre d'élèves scolarisés, part de logements sociaux, handicaps naturels à l'image des zones de montagne etc.

Pour assumer ces charges, les collectivités régionales ne peuvent se contenter de mobiliser les ressources fiscales qui se situent dans leurs territoires , au risque de creuser leurs inégalités de richesse. Elles bénéficient donc de dispositifs adaptés : les politiques de péréquation. Celles-ci nécessitent une évaluation précise des inégalités de ressources entre régions pour pouvoir être mises en oeuvre efficacement. Or la manière de procéder à cette évaluation est loin d'aller de soi.

3. Evaluer et rendre compte des inégalités de ressources entre les régions

Pour évaluer les écarts de richesse entre les collectivités territoriales, plusieurs types d'indicateurs existent : le produit intérieur brut (PIB), le PIB par habitant, le revenu moyen par habitant ou, encore, les moyens financiers dont bénéficient les collectivités . C'est cette dernière famille d'indicateur qui est couramment utilisée.

Elle permet en effet de comparer des niveaux de ressources mobilisées ou mobilisables, en valeur absolue ou relative . Si la richesse est mesurée en fonction des bases fiscales, il s'agit par exemple de ressources potentielles absolues. Si l'on utilise l'effort fiscal ou le coefficient de mobilisation fiscale 6 ( * ) , ce sont des données relatives mais appuyées sur les ressources fiscales mobilisées.

Le potentiel fiscal , lui, représente une ressource relative mais, comme son nom l'indique, un produit potentiel, c'est-à-dire mobilisable et pas nécessairement mobilisé. Il est déterminé par application du taux moyen national d'imposition des quatre taxes directes locales aux bases brutes servant à l'assiette de ces quatre impositions .

S'agissant du potentiel financier , il est évalué d'une manière similaire mais il ajoute au potentiel fiscal le montant des dotations forfaitaires versées par l'Etat . Il est utilisé dans le cas des politiques de péréquation dédiées aux communes et aux départements.

Le potentiel fiscal constitue l'indicateur utilisé en ce qui concerne les politiques de péréquation destinées aux collectivités régionales . Il présente deux intérêts notables :

- il est neutre par rapport aux choix de gestion des collectivités , à la différence de l'effort fiscal ou du coefficient de mobilisation fiscale ;

- il est relatif, dans la mesure où il rapporte des ressources absolues, les bases fiscales, à un taux moyen national .

Pour le rendre plus opérationnel, il est rapporté au nombre d'habitants. On parle alors de potentiel fiscal par habitant .

Dans la mesure où le potentiel fiscal, le potentiel fiscal par habitant et le potentiel fiscal superficiaire des régions métropolitaines sont particulièrement utilisés pour la mise en oeuvre de la politique de péréquation régionale, il est utile de présenter les écarts existants entre régions au niveau de ces trois indicateurs.

Outre les disparités déjà vues plus haut, votre rapporteur spécial retient des graphiques suivants que la manière de rapporter les moyens financiers d'une collectivité à une valeur de référence - ici la population ou la superficie - n'engendre pas les mêmes conséquences en matière d'évaluation des écarts entre régions.

Ce fait est important dans la mesure où l'éligibilité à la péréquation, tout comme la répartition des dotations, sont calculées en fonction d'écarts aux moyennes : le positionnement relatif de chaque région par rapport aux autres régions est donc déterminant.

Il apparaît par exemple que le fait de rapporter au nombre d'habitants le potentiel fiscal réduit fortement les écarts. En revanche, le fait d' utiliser le potentiel fiscal superficiaire accentue les disparités , en raison notamment des grandes variations entre les dimensions des territoires.

Il peut également être observé que les régions les plus denses, comme l'Ile-de-France, le Nord-Pas-de-Calais ou l'Alsace, creusent leur écart avec les autres régions, puisque leur niveau de ressources évalué selon le potentiel fiscal superficiaire les éloigne des autres collectivités régionales. A l'inverse, les régions peu peuplées, à l'image de la Corse ou du Limousin, accentuent leurs différences dans la mesure où leurs ressources relatives se réduisent.

Il semble donc que le potentiel fiscal superficiaire contribue en partie à refléter indirectement les différences de densité 7 ( * ) .

Source : Commission des Finances, d'après les données transmises par la DGCL

B. ...ONT CONDUIT A UN DISPOSITIF DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE QUI A CHANGÉ DE NATURE EN 2004

1. La première expérience de péréquation régionale correspondait à une logique horizontale

Au début des années 1990, la volonté d'éviter une aggravation des disparités régionales a conduit les pouvoirs publics à faire le choix de mettre en place un dispositif de péréquation entre les régions 8 ( * ) .

Cette politique de péréquation régionale s'est placée dans une logique horizontale , c'est-à-dire s'effectuant entre les collectivités territoriales elles-mêmes. Le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) a ainsi été créé par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, avec l'objectif d'atténuer l'aggravation des écarts de richesses entre les collectivités régionales 9 ( * ) .

Ce fonds était alimenté par un prélèvement sur les recettes fiscales de certaines régions . Il s'agissait de celles dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. Le prélèvement était progressif : 1 % des dépenses totales de la région considérée pour moins de 5 % d'écart, 1,5 % entre 5 % et 20 %, 2 % au-delà de 20 %. Ainsi, les 3 contributrices au FCDR ont été les régions Ile-de-France, Alsace et Rhône-Alpes.

Les ressources du fonds étaient destinées aux régions , métropolitaines comme d'outre-mer, dont le potentiel fiscal par habitant était inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. Cette règle d'éligibilité a conduit à faire bénéficier des dotations du FCDR les treize régions se situant sous ce seuil.

La répartition de la dotation était quant à elle calculée pour moitié selon le potentiel fiscal par habitant pondéré par l'effort fiscal et la population, et pour l'autre moitié selon le potentiel fiscal superficiaire .

Cette dualité dans les critères, éligibilité et répartition, tout comme les modes de calcul se retrouvent, après 2004, dans la dotation de péréquation créée en 2004, en remplacement du FCDR.

2. La réforme de la DGF régionale par la loi de finances pour 2004 a mis en oeuvre une péréquation verticale

La loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 a procédé à une refonte profonde de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités territoriales.

En matière de péréquation régionale, l'enjeu de la réforme introduite par cette loi 10 ( * ) était de faire de ce dispositif une dotation intégrée dans la DGF versée aux régions . Celle-ci est donc depuis cinq ans, comme la DGF des départements, composée d'une part forfaitaire et d'une part réservée à la péréquation.

Alors que la dotation forfaitaire regroupe 95 % de la dotation générale de décentralisation et d'autres compensations fiscales 11 ( * ) , la dotation de péréquation est quant à elle constituée à partir de l'ancien fonds de correction des déséquilibres régionaux, supprimé par la même loi. Mais la péréquation devient « verticale » et repose donc désormais sur des dotations de l'Etat et non plus sur un prélèvement sur les recettes fiscales de régions les plus riches au profit des régions les plus pauvres.

La dotation de péréquation des régions continue à être attribuée et répartie en fonction du potentiel fiscal :

- d'une part, l'éligibilité demeure fondée sur un critère de potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions ;

- d'autre part, la répartition de la dotation repose toujours sur le calcul de deux parts égales : l'une évaluée selon le potentiel fiscal par habitant , l'autre calculée en fonction du potentiel fiscal superficiaire , c'est à dire le potentiel fiscal par kilomètre carré.

Ces règles valent pour les régions continentales : la Corse et les régions d'outre-mer bénéficient en effet de régimes spécifiques que votre rapporteur spécial souhaite préalablement présenter.

3. Les cas particuliers des DGF de la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer

La dotation de péréquation de la collectivité territoriale de Corse est, pour l'essentiel, soumise à des règles similaires à celles applicables en métropole. Une exception doit cependant être relevée : le potentiel fiscal de la collectivité territoriale de Corse est calculé différemment de celui des régions continentales .

Ainsi, l'article 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse ayant supprimé, à partir de 1995, les parts de taxe professionnelle des départements et de la collectivité territoriale de Corse, son potentiel fiscal est calculé sans tenir compte de la taxe professionnelle mais en y intégrant les compensations perçues à ce titre.

Outre cette spécificité, la collectivité territoriale de Corse ne bénéficie pas d'aménagements particuliers concernant la répartition de la part péréquation de la DGF des régions, par rapport aux règles en vigueur pour la métropole.

S'agissant de la part péréquation de la dotation globale de fonctionnement des régions d'outre-mer , celles-ci sont soumises aux mêmes règles d'éligibilité que celles appliquées aux régions de métropole : bénéficient en effet des dotations de péréquation régionale les régions d'outre-mer dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. L'utilisation d'une telle règle permet aux quatre régions d'outre-mer d'être éligibles au dispositif.

En revanche, les dotations distribuées ne résultent pas des mêmes règles que celles utilisées pour les régions de métropole. Les régions d'outre-mer bénéficient en effet, dès lors qu'elles sont éligibles, d'une quote-part dont les modalités de calcul sont assez complexes .

Son montant est en effet égal au produit du montant total de la dotation de péréquation par le triple du rapport représenté par l'écart entre la population des régions d'outre-mer et la population totale 12 ( * ) .

La première moitié du montant de la quote-part est répartie selon les mêmes modalités que pour les régions métropolitaines en fonction du potentiel fiscal, de la population et de l'effort fiscal .

Cependant, la seconde fraction de cette quote-part est répartie au prorata des dépenses de chaque région d'outre-mer , et non pas en fonction du potentiel fiscal superficiaire 13 ( * ) .

C. GRÂCE À DES CRITÈRES PRÉCIS, CETTE POLITIQUE PERMET UN CIBLAGE EFFICACE DES DOTATIONS, DONT LES MONTANTS EN CROISSANCE DEMEURENT TOUTEFOIS MODESTES

1. Les critères d'éligibilité au dispositif et le mode de répartition favorisent le ciblage des dotations

Votre rapporteur spécial souligne préalablement que les critères de la péréquation régionale , appuyés sur le concept de potentiel fiscal par habitant, sont de deux types : ceux relatifs à l'éligibilité des régions au dispositif et ceux qui permettent de calculer la répartition des dotations entre les régions.

L'article L.4332-8 du code général des collectivités territoriales définit ces deux séries de critères. Cette dualité des critères caractérise la péréquation régionale .

Article L.4332-8 du code général des collectivités territoriales

« Les régions d'outre-mer et les régions métropolitaines dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions bénéficient d'une dotation de péréquation.

« Le montant total de la dotation de péréquation est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des régions et la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 4332-7.

« Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation dans les conditions définies à l'article L. 4434-9.

« La dotation de péréquation des régions métropolitaines est répartie :

« 1° Pour moitié, proportionnellement à l'écart relatif entre 85 % du potentiel fiscal par habitant de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par habitant de chaque région, pondéré par son effort fiscal et sa population ;

« 2° Pour moitié, proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par kilomètre carré de chaque région bénéficiaire (...). »

La dotation de péréquation des régions est donc principalement attribuée et répartie en fonction du potentiel fiscal (PF).

Tout d'abord, elle bénéficie, comme le précise le code général des collectivités territoriales, aux régions dont le PF par habitant est inférieur à 85 % du PF moyen des régions (critère d'éligibilité).

Ensuite, s'agissant des régions de métropole, le montant de la dotation versée aux régions éligibles résulte du calcul de deux parts égales (critères de répartition) :

- l'une évaluée principalement en fonction du PF par habitant ;

- l'autre en fonction du PF superficiaire (PFS), c'est à dire le potentiel fiscal rapporté au nombre de kilomètres carrés de la région considérée.

Le mode de calcul détaillé de ces deux parts est présenté ci-après, d'après les informations transmises par le ministère de l'Intérieur à votre rapporteur spécial.

La première part de la dotation de péréquation des régions est répartie en fonction de la population, de l'effort fiscal et de 85 % de l'écart relatif au PF moyen par habitant des régions et se calcule de la façon suivante :

La seconde part est répartie en fonction du rapport entre le PF moyen superficiaire des régions et le PF superficiaire de la région et se calcule de la manière suivante :

Votre rapporteur spécial observe que les critères d'éligibilité ne reflètent donc pas d'indicateur de charges autre que celui du nombre d'habitant .

En revanche, s'agissant des règles de répartition de la dotation, un indicateur de charge supplémentaire est utilisé : la superficie . Cette dualité dans les critères du dispositif de péréquation régionale, qui révèle une prise en compte peu cohérente d'indices de charges, fera l'objet de commentaires plus approfondis dans la deuxième partie du présent rapport consacrée au bilan de la politique de péréquation régionale.

En 2009, le seuil de 85 % du potentiel fiscal moyen par habitant , soit un peu plus de 96 €, n'a pas été atteint par huit régions sur vingt-deux en métropole .

Les régions éligibles sont donc, comme l'illustre le graphique ci-après, les suivantes : Aquitaine, Bretagne, Corse, Languedoc-Roussillon, Limousin, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais et Poitou-Charentes.

Source : Commission des finances, d'après les données transmises par la DGCL

Le tableau de la page suivante récapitule, région par région, les masses financières en jeu, sur l'exercice 2009, au titre des deux composantes de la DGF des régions, la dotation forfaitaire et la dotation de péréquation.

Répartition de la DGF régionale en 2009 (en euros)

Source : Direction générale des collectivités locales

2. Une croissance notable des dotations qui ne pallie que partiellement la faiblesse des sommes engagées

La dotation de péréquation versée aux régions éligibles a connu depuis sa création une croissance notable. De 2004 à 2009, les sommes consacrées à la péréquation sont ainsi passées de 76 millions d'euros à près de 171 millions d'euros , ce qui représente un peu plus qu'un doublement.

Cette croissance s'explique par l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) mais surtout par la limitation de l'évolution de la dotation forfaitaire . En effet, le rythme d'évolution de la dotation de péréquation des régions est étroitement lié à celui de la DGF régionale ainsi qu'à celui de la dotation forfaitaire :

- d'une part, l'enveloppe globale de la DGF mise en répartition, indexée sur l'inflation, est fixée par la loi de finances . Ainsi en 2009, la DGF régionale évolue comme la DGF globale, soit une progression annuelle de + 2 %, pour s'établir à 5,4 milliards d'euros ;

- d'autre part, le Comité des finances locales (CFL) détermine le taux de progression de la dotation forfaitaire , au sein d'une fourchette comprise entre 60 % et 90 % du taux de progression de la DGF 14 ( * ) , c'est-à-dire entre 1,25 % et 1,87 % en 2008 et entre 1,2 % et 1,8 % en 2009. Ce taux de progression est fondamental dans la mesure où il détermine directement le solde disponible pour la dotation de péréquation : en effet, le montant total de la dotation de péréquation est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la DGF des régions et la dotation forfaitaire . (deuxième alinéa de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, reproduit plus haut).

Votre rapporteur spécial souligne donc que la croissance de la dotation de péréquation repose avant tout sur les choix du CFL de procéder à une limitation plus ou moins marquée de la hausse de la dotation forfaitaire . La croissance la plus forte de la dotation de péréquation nécessiterait, par exemple, de se situer le moins haut possible dans la fourchette légale.

Le tableau suivant, réalisé par deux experts des politiques de péréquation que votre rapporteur spécial a auditionnés à deux reprises, offre un récapitulatif des choix opérés par le CFL depuis la création de la dotation de péréquation en 2004.

Indexation prospective de la dotation forfaitaire des régions :

fourchette légale et choix du comité des finances locales

Source : Alain Guengant et Yann Le Meur, Optimiser les finances locales , Le Moniteur, 2009

Guide de lecture :

- en haut est rappelé la croissance annuelle de la DGF ;

- en dessous, dans le bloc du milieu, sont présentés la fourchette prévue par la loi (Mini et Maxi), puis le choix du CFL et, enfin, la croissance de la dotation forfaitaire qui résulte de ce choix (? DFr) ;

- tout en bas, sont indiqués les rapports entre le choix effectué par le CFL et sa marge de manoeuvre théorique pour la dotation forfaitaire, d'une part, et pour la dotation de péréquation, d'autre part, ce que les auteurs du tableau appellent « utilisation du pouvoir péréquateur ».

Ce tableau montre clairement que les choix opérés par le CFL depuis 2004 pour la croissance de la dotation forfaitaire se situent toujours dans le haut de la fourchette légale , au détriment d'une progression plus prononcée de la dotation de péréquation.

A l'exception de l'année 2007, les rapports entre les choix du CFL et sa marge de manoeuvre sont identiques depuis 2004 . Ainsi, en 2009 et les années précédentes, le CFL a toujours utilisé une marge de progression de la dotation forfaitaire comprise entre 84 % et 88 % du taux d'évolution de la DGF, alors qu'il pourrait ne fixer ce taux qu'à 60 %, au profit, donc, d'une hausse plus marquée de la dotation de péréquation.

Ainsi, lors de sa séance du 3 février 2009, le CFL a fixé la croissance de la dotation forfaitaire des régions à 84 % de la croissance des ressources globales de la DGF, soit à + 1,68 %, limitant d'autant la marge de progression de la dotation de péréquation. S'il avait fixé la croissance de la dotation forfaitaire à 60 % de celle de la DGF, soit + 1,2 %, il aurait augmenté de la manière la plus forte possible la dotation de péréquation. Comme l'a indiqué M. Yann Le Meur lors de son audition, « le CFL n'utilise chaque année que 7 % de son pouvoir d'alimenter la péréquation régionale ».

Toutefois en raison d'un effet de masse, la part laissée au profit de la péréquation, qui croît par construction plus rapidement que la dotation forfaitaire, a bénéficié ces dernières années d'une progression relativement importante, dans la mesure où son montant était à l'origine faible . En 2009, la dotation de péréquation régionale connaît ainsi une hausse de 12 % par rapport à 2008 et s'élève à 170,7 millions d'euros, soit environ 3 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions. A titre de comparaison, elle ne représentait qu'un peu moins de 2 % de la DGF régionale en 2004, soit 76 millions d'euros 15 ( * ) .

Au total, deux éléments peuvent être relevés :

- la péréquation régionale est un dispositif récent , réformé en 2004, mais dont les critères d'éligibilité et de répartition n'ont pas été modifiés ;

- les sommes qui y sont consacrées ont augmenté de manière significative , même si le Comité des finances locales utilise de façon prudente les marges dont il dispose pour déterminer le montant des sommes consacrées à la péréquation.

II. EN DÉPIT DE SES ATOUTS, LE DISPOSITIF ACTUEL DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE PRÉSENTE PLUSIEURS INCONVÉNIENTS

A. LA DOTATION DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE FAIT PREUVE D'UNE CERTAINE EFFICACITÉ EN TERME DE CORRECTION DES INÉGALITÉS

1. Les études empiriques confirment les effets égalisateurs des dotations de l'Etat aux régions...

D'après votre rapporteur spécial, parmi les atouts de la politique de péréquation régionale, la performance de ses effets péréquateurs doit d'abord être relevée . Elle est confirmée par des études universitaires dont les résultats paraissent solidement étayés.

Grâce à un modèle d'évaluation qui fait aujourd'hui autorité et qui est utilisé par le Gouvernement pour analyser l'efficacité des dispositifs de péréquation, les travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant permettent de mesurer le taux de correction des inégalités de ressources des collectivités territoriales, redressées en fonction de leurs charges, qui résulte des dotations de l'Etat .

Un rapport réalisé en 2004 16 ( * ) , sous l'égide du Commissariat général du plan, a conduit à l'élaboration de ce modèle d'évaluation qui permet en effet de comparer la situation avant et après versement des dotations aux collectivités territoriales. Le modèle repose sur une estimation des ressources fiscales mobilisables sur le territoire de la collectivité (le potentiel financier élargi aux impôts indirects) et d'une appréciation des charges (à travers un indice synthétique estimé statistiquement à partir des dépenses) . Les écarts dans l'évolution du « pouvoir d'achat » des collectivités avant et après versement des dotations de l'Etat permettent d'estimer les effets péréquateurs des dotations. Ces inégalités de pouvoir d'achat sont évaluées par le coefficient de Gini 17 ( * ) pondéré par la population.

Ces recherches ont été actualisées en 2006 18 ( * ) , à la demande de la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur et une nouvelle présentation des travaux de recherche de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant a été faite devant le Comité des finances locales le 28 octobre 2008.

Les graphiques qui suivent, issus de cette présentation, indiquent que leurs travaux confirment les performances péréquatrices des dotations régionales. Ils montrent en particulier que la péréquation régionale serait de plus en plus performante et qu'elle fonctionnerait nettement mieux que les mécanismes conçus pour les départements et les communes.

Source : présentation des travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant devant le CFL le 28 octobre 2008

En 2006, les inégalités de pouvoir d'achat des régions auraient ainsi été corrigées de 45,2 % , contre 38,2% en 2001. Cette correction résulterait principalement des dotations compensatrices mais il convient de rappeler que celles-ci, d'après les méthodes de calcul utilisées, représentent 98,1 % de l'ensemble des transferts de l'Etat aux régions. Les dotations expressément péréquatrices , elles, ne s'élèvent qu'à 1,9 % des transferts.

Au cours des six années d'observation, la progression globale de la performance péréquatrice des transferts de l'Etat aux régions semble confirmée 19 ( * ) . Sur la même période, ce constat ne peut, en revanche, pas être fait s'agissant des départements et des communes.

Source : présentation des travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant devant le CFL le 28 octobre 2008

2. ...et permettent de distinguer la performance des dotations compensatrices de celle des dotations de péréquation

Les travaux de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant permettant de distinguer les effets péréquateurs des deux types de dotations de l'Etat (compensation et péréquation), le constat d'un faible dynamisme apparent des performances des dotations de péréquation régionale peut être dressé. Cette observation s'avère particulièrement fondée après la réforme de la DGF de 2004 : les effets péréquateurs résulteraient encore plus nettement à partir de 2004 des dotations compensatrices , dont les montants sont, il est vrai, bien plus élevés que celui des dotations de péréquation.

Après avoir progressé de -6,1 % en 2001 à -7,4 % en 2003 20 ( * ) , le pouvoir correcteur des dotations de péréquation régionale chuterait en 2004 à -4,2 % puis il retrouverait une trajectoire ascendante à partir de 2005 (-5,3 %) et atteindrait un taux de correction de -5,6 % en 2006. En dépit de ce relatif rétablissement en 2005 et 2006, la dotation de péréquation ne retrouverait donc toujours pas les niveaux des effets égalisateurs du FCDR.

Ce moindre dynamisme de la dotation de péréquation s'explique par les modalités de la réforme de la DGF de 2004 : si la performance des dotations expressément péréquatrices se réduit assez nettement à partir de 2004, cela résulte en effet de la suppression du FCDR et de son remplacement par la dotation de péréquation intégrée dans la DGF . L'écrêtement des trois régions aux potentiels fiscaux les plus élevés et contributrices au FCDR (Ile-de-France, Rhône-Alpes et Alsace) est en effet supprimé, mais se trouve « fossilisé » dans les dotations compensatrices par une réduction à due concurrence de la dotation forfaitaire des régions concernées . La réforme de la DGF des régions de 2004 a donc conduit à rendre nettement plus péréquatrice la dotation forfaitaire - surtout la première année de mise en oeuvre de la réforme - tandis que le dispositif spécifique de péréquation réduisait dans le même temps de manière forte sa performance.

Si l'on tient compte des deux dispositifs, dotation de péréquation créée en 2004, d'une part, et écrêtement de la dotation forfaitaire des trois régions anciennement contributrices au FCDR, d'autre part, la réforme de la DGF de 2004 a permis d'améliorer la performance péréquatrice des transferts de l'Etat aux régions mais a réduit , pendant la période de transition entre les deux dispositifs, les effets correcteurs de la dotation explicite de péréquation .

La tendance nette à l'amélioration des effets péréquateurs de la dotation de péréquation régionale, sur les trois années d'observation qui font suite à la réforme de la DGF (2004, 2005 et 2006), doit être relevée : en dépit de la faiblesse de son dynamisme, le dispositif de péréquation régionale apparaît donc, pour l'essentiel, de plus en plus efficace . Même en 2006, année de moindre efficacité égalisatrice des transferts de l'Etat aux régions, la dotation de péréquation régionale a continué quant à elle à améliorer sa performance péréquatrice .

Il est constaté qu'en dépit de sa faiblesse par rapport à l'ensemble des transferts de l'Etat aux régions - la péréquation explicite ne représentant en effet qu'un peu moins de 2 % de ces transferts -, son effet sur les inégalités entre régions serait particulièrement notable, dans la mesure où le taux de correction de 45,2 % résulterait pour plus de cinq points de la dotation de péréquation régionale .

L'inconvénient majeur du dispositif de péréquation régionale serait donc plutôt à chercher du côté de ses modalités de mise en oeuvre, en particulier au niveau de ses critères d'éligibilité et de répartition. Ils permettent, certes, un ciblage efficace des dotations sur un nombre assez réduit de régions, huit en 2009, mais ils sont critiquables à plusieurs titres.

B. LES INCONVÉNIENTS DU DISPOSITIF DE PÉRÉQUATION RÉGIONALE RÉSULTENT PRINCIPALEMENT DES DIFFICULTÉS LIÉES À SES CRITÈRES

1. La faible cohérence de la dualité des critères

Le premier défaut du dispositif de péréquation régionale réside dans la dualité de ses critères . On a vu, en effet, que les critères relatifs à l'éligibilité sont distincts de ceux relatifs à sa répartition, au risque d'une certaine incohérence . Pour l'éligibilité, il s'agit en effet d'un seuil de potentiel fiscal par habitant inférieur à 85 % du potentiel fiscal moyen des régions. En revanche pour la répartition, votre rapporteur spécial rappelle que la dotation repose sur le calcul de deux parts égales :

- la première évaluée en fonction de la population, de l'effort fiscal et de l'écart entre le potentiel fiscal par habitant de la région considérée et 85 % du potentiel fiscal moyen par habitant des régions ;

- la seconde part calculée en fonction du potentiel fiscal superficiaire (PFS), selon l'écart entre le PFS moyen des régions et le PFS de la région considérée.

Les critères d'éligibilité ne comprennent donc pas d'indicateur de charges autre que celui du nombre d'habitant (non pondéré). Et pour la répartition, seule la superficie est intégrée dans le calcul .

On constate comme le montre le tableau suivant que les classements des régions par potentiel fiscal par habitant, déterminant de l'éligibilité, sont très différents des classements des régions par montant de dotation de péréquation perçue , ce montant exprimant, quant à lui, l'impact des critères de répartition :

Source : Commission des finances, d'après les données transmises par la DGCL

Le cas de la Bretagne , deuxième région la plus dense des huit éligibles après le Nord-Pas-de-Calais, est très significatif : elle se situe plutôt dans le bas de la colonne de gauche, parce qu'elle est la troisième région la plus pauvre en potentiel fiscal par habitant, mais en haut de la colonne de droite, c'est à dire qu'elle reçoit la deuxième dotation par habitant la plus faible. Ces écarts s'expliquent notamment par la prise en compte du potentiel fiscal superficiaire dans la répartition des dotations . Ainsi, la Bretagne étant nettement plus dense que les autres régions éligibles, elle ne peut obtenir qu'une dotation relativement faible au regard de ce que reçoivent les autres régions.

Le mécanisme fonctionne en sens inverse pour les régions peu denses. Ainsi, la valeur de la dotation de la région Limousin, nettement supérieure aux autres régions, alors qu'elle se situe à un niveau intermédiaire de potentiel fiscal par habitant, a également pour origine le critère superficiaire utilisé pour répartir la dotation. Et ce raisonnement vaut aussi dans le cas de la Corse, dont la dotation est particulièrement élevée. Certes, cette région possède le potentiel fiscal par habitant le plus bas de la liste, toutefois, le montant de sa dotation est sans commune mesure avec l'écart entre son potentiel fiscal par habitant et celui des autres régions : c'est donc bien le potentiel fiscal superficiaire qui explique principalement le niveau exceptionnel de cette dotation.

Ces observations conduisent votre rapporteur spécial à relever l'absence de cohérence d'une telle prise en compte de la superficie en tant que critère de charges dans le calcul de la répartition , alors que ce critère n'est nullement considéré pour ce qui concerne l'éligibilité .

2. Des effets de seuil problématiques

Le second défaut du dispositif actuel consiste à induire, par ses règles en matière d'éligibilité, des effets de seuil brutaux , ce qui déstabilise les finances des régions qui entrent ou sortent du dispositif, mais aussi celles qui y demeurent.

Ces effets de seuil, reflets d'une dotation de péréquation qui fonctionne par exclusion, sont dépendants des variations de potentiels fiscaux par habitant, elles-mêmes liées aux évolutions démographiques .

Ils sont aggravés par le fait que les potentiels fiscaux de la grande majorité des régions se situent autour du seuil d'éligibilité , soit immédiatement au-dessus, soit immédiatement en dessous.

C'est l'un des enseignements que l'on peut tirer du graphique ci-dessous, qui concerne l'année 2008.

L'éligibilité à la péréquation régionale en 2008

Source : Alain Guengant et Yann Le Meur, Optimiser les finances locales, Le Moniteur, 2009

Les régions sont donc, pour la plupart, placées autour du seuil de 91,12 euros de potentiel fiscal/habitant qui représente 85 % du potentiel fiscal moyen (107,20 euros). Cette forte concentration des régions autour d'un seuil inférieur de quinze points à la moyenne est également observée pour l'année 2009 21 ( * ) . La grande majorité des régions se situent en effet autour du seuil de 96 euros de potentiel fiscal/habitant.

Ce phénomène accroît la probabilité d'entrées ou de sorties, au gré de faibles variations . Le meilleur exemple est celui de l'Aquitaine qui sort en 2007 puis rentre en 2009. Deux autres régions ont connu des sorties du dispositif : les Pays de la Loire en 2005 et l'Auvergne en 2007.

Au final, en métropole, seules l'Ile-de-France, l'Alsace ou, encore la Corse semblent réellement prémunies contre ce risque d'entrée-sortie brutale : les deux premières n'ont aucune chance d'y entrer et la dernière aucun risque d'en sortir.

3. Une amélioration récente : la mise en place d'un système de « garantie de sortie » par la loi de finances pour 2008

En réponse au constat selon lequel les règles d'éligibilité engendrent des effets de seuil déstabilisateurs pour les régions entrant ou sortant du dispositif, une première amélioration du dispositif de péréquation régionale a été mise en oeuvre.

En effet, pour limiter ces effets de seuil, une solution de lissage des sorties a été introduite par la loi de finances pour 2008 22 ( * ) . Elle permet d' accompagner pendant un an les pertes d'éligibilité en assurant aux régions sortant du dispositif une attribution égale à la moitié de celle perçue antérieurement .

Deux régions , l'Aquitaine et l'Auvergne, qui se trouvaient depuis plusieurs années très proches du seuil d'éligibilité à la péréquation régionale et qui ont fini par le dépasser en 2008, ont bénéficié de cette garantie de sortie en 2008 .

Aucune région n'est concernée par ce dispositif en 2009 , l'Auvergne étant totalement sortie du dispositif et l'Aquitaine y étant quant à elle rentrée à nouveau.

Si cette garantie de perte d'éligibilité à la péréquation régionale a été mise en oeuvre depuis deux ans, les conditions d'entrée dans le dispositif de péréquation ne font pour leur part l'objet d'aucun lissage . Elles restent donc perturbatrices pour les finances de l'ensemble des régions éligibles, compte tenu du nombre de collectivités bénéficiaires.

Cet inconvénient peut s'illustrer du cas de l'éligibilité à la péréquation, en 2009, de la région Aquitaine . Ce retour dans le groupe des régions éligibles a permis à celle-ci de bénéficier d'une dotation s'élevant à près de 20 millions d'euros. Mais, pour les sept régions métropolitaines éligibles aux dotations de péréquation en 2008, l'impact en 2009 de cette nouvelle entrée de l'Aquitaine est sensible . La progression globale de 12 % en 2009 ainsi de l'enveloppe à répartir ne peut engendrer de retombées du même ordre pour les régions précédemment éligibles ; le retour de l'Aquitaine dans le dispositif représente, au mieux, une moindre augmentation des dotations, mais, au pire, leur quasi-stagnation, comme dans le cas des régions Bretagne et Poitou-Charentes, voire leur baisse, à l'image de la dotation perçue en 2009 par le Nord-Pas-de-Calais.

C. L'INDICATEUR DE RESSOURCES UTILISÉ SOULÈVE QUANT À LUI D'AUTRES PROBLÈMES

1. La « pénalisation » du faible dynamisme démographique

Par ailleurs, ces effets de seuil sont d'autant plus gênants que l'indicateur de ressources utilisé en tant que critère d'éligibilité dépend de variables liées à la démographie .

Le potentiel fiscal par habitant d'une région est rapporté à un seuil de 85 % du potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des régions ; or cet écart à une fraction de la moyenne, s'il correspond à des écarts de richesses, reflète aussi mécaniquement des écarts de dynamisme démographique .

En effet, le potentiel fiscal par habitant d'une région, et plus précisément l'écart entre ce potentiel et le potentiel fiscal par habitant moyen de l'ensemble des régions, doit être analysé de manière « relative ».

L'éligibilité ne dépend que d'écarts à la moyenne : une région dont la croissance démographique est moins rapide que les autres voit ainsi, toutes choses étant égales par ailleurs, son potentiel fiscal par habitant augmenter relativement plus rapidement que les potentiels fiscaux par habitant des autres régions .

Dans le cas où la région est éligible, elle se rapproche donc de la sortie du dispositif. Dans le cas où la région n'est pas éligible, la perspective de son entrée s'éloigne.

L 'indicateur de ressources utilisé en tant que critère d'éligibilité au dispositif défavorise les régions dont le dynamisme démographique est faible . Ce constat illustre, par ailleurs, l'incohérence de la dualité des critères qui caractérise les modalités actuelles de mise en oeuvre du dispositif de péréquation régionale : au stade de l'éligibilité « perdre des habitants » serait ainsi dommageable, tandis que ce serait paradoxalement avantageux lors du calcul de la dotation versée 23 ( * ) .

Votre rapporteur spécial déplore cette pénalisation des régions à faible croissance démographique au regard des politiques de péréquation. Ce mécanisme apparaît en effet assez difficile à justifier.

Le cas de la sortie du dispositif de l'Auvergne a permis d'éclairer votre rapporteur spécial à ce sujet puisqu'il est constaté que sa faible croissance démographique creuse l'écart entre son potentiel fiscal par habitant et ceux des autres régions, d'où un retour de moins en moins probable parmi les régions bénéficiaires de la dotation de péréquation.

Cette observation peut également être faite s'agissant de la région Nord-Pas-de-Calais : elle se rapproche en effet du seuil de 85 % et son moindre dynamisme démographique par rapport aux autres régions françaises pourrait prochainement, là aussi toutes choses étant égales par ailleurs, lui faire perdre son éligibilité au dispositif de péréquation.

Les variations de potentiel fiscal par habitant relèvent donc de logiques multiples, en particulier démographiques, qui sont loin de ne refléter que des évolutions dans le niveau de ressources des collectivités régionales.

2. Un mode de calcul du potentiel fiscal en lui-même contestable

A côté de ces effets de seuil problématiques, la notion de potentiel fiscal soulève d'autres difficultés . Cet indicateur, utilisé pour l'éligibilité et la répartition, est partiellement évalué selon des bases qui ne donnent lieu à aucune recette pour la collectivité .

Il se fonde en effet sur une « richesse virtuelle », en raison de la mise en place du « ticket modérateur » de la taxe professionnelle .

La réforme de la taxe professionnelle prévue par l'article 85 de la loi de finances pour 2006 24 ( * ) a ainsi conduit à plafonner, à compter de 2007, la taxe professionnelle supportée par les entreprises à 3,5 % de leur valeur ajoutée 25 ( * ) .

Ce ticket modérateur qui résulte du plafonnement à la valeur ajoutée donne lieu à un dégrèvement, compensé aux collectivités territoriales. Mais ce dégrèvement est lui-même plafonné et conduit donc à une prise en charge partielle par les collectivités 26 ( * ) . Ce double plafonnement conduit à une participation des collectivités territoriales au coût de la réforme de la taxe professionnelle. Et c'est pourquoi l'on parle de « ticket modérateur » de taxe professionnelle.

A l'instar des observations présentées par les services des régions Auvergne et Bretagne lors des déplacements de votre rapporteur spécial, celui-ci relève à son tour que ce ticket modérateur fonctionne comme une « double peine » :

- d'une part, l'existence du ticket modérateur représente par elle-même un coût pour les finances des collectivités locales ;

- d'autre part, cette richesse virtuelle accroît les potentiels fiscaux au risque de faire perdre à une région son éligibilité au dispositif de péréquation.

Cette situation apparaît d'autant moins acceptable aux yeux des responsables des régions rencontrées que le montant du ticket modérateur ne reflète pas que les choix de politique fiscale des collectivités régionales : il correspond à un taux dont celles-ci ne sont pas les seules responsables.

En effet, ce taux est fonction non pas seulement du taux de taxe professionnelle voté par une collectivité régionale donnée mais de l'ensemble des taux de taxe professionnelle des collectivités territoriales applicables à une entreprise donnée : ceux de la collectivité régionale mais aussi ceux des départements et des communes.

Le potentiel fiscal, indicateur des ressources des collectivités régionales, pose donc le problème de sa déconnexion partielle des ressources réelles ou potentielles des régions , dans la mesure où il peut se fonder sur une « richesse virtuelle » que les collectivités ne sont pas en mesure de mobiliser.

A la lumière du bilan nuancé de la péréquation régionale, il apparaît nécessaire de tracer des perspectives d'évolution et de réforme pour ce dispositif.

III. LES PERSPECTIVES DE RÉFORME DE LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE

A. LES RÉFLEXIONS DU GROUPE DE TRAVAIL DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES SUR LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE

1. La mise en place et le fonctionnement du groupe de travail

De manière parallèle à la mission conduite par votre rapporteur spécial, la réforme de la péréquation régionale fait l'objet d'une réflexion institutionnelle . En octobre 2008, le Comité des finances locales (CFL) a, en effet, mis en place un groupe de travail , animé par le Président de la Région Bretagne, M. Jean-Yves Le Drian, représentant des régions au CFL.

Ce groupe associe trois autres régions à son activité : l'Alsace, le Centre et l'Ile-de-France. Il a pour objet d' identifier des pistes de réforme consensuelles concernant la part péréquation de la DGF des régions et, tout particulièrement, ses modalités de répartition .

Appuyé sur la Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, il s'est réuni à plusieurs reprises et travaille en étroite relation avec l'Association des régions de France (ARF).

2. Les projets de réforme de la péréquation régionale discutés au sein du groupe de travail

Ses travaux portent notamment sur l'introduction de critères de charges dans la détermination des régions éligibles à la péréquation régionale, sur l'élaboration d'indices synthétiques ainsi que sur la mise en oeuvre de nouveaux indicateurs de richesse fiscale : le potentiel financier ou le potentiel fiscal élargi.

Votre rapporteur spécial souligne la diversité des évolutions envisagées et le grand nombre d'études préalables et de simulations réalisées par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) à destination des membres du groupe de travail du Comité des finances locales.

Il ne s'estime pas autorisé à évaluer rigoureusement les projets qui ont été discutés au sein de ce groupe , d'autant qu'ils n'ont pas pris la forme de propositions de réforme précises.

En revanche, votre rapporteur spécial souhaite faire valoir ses observations sur les trois pistes majeures identifiées : le passage au « potentiel financier », l'intégration de critères de charges et l'élaboration d'indices synthétiques.

S'agissant tout d'abord de la substitution du potentiel financier au potentiel fiscal , il faut noter qu'elle pourrait provoquer de profonds bouleversements , ce qui incite à la plus grande prudence . Les exemples les plus marquants sont ceux du Limousin ou de la Corse , dont les potentiels fiscaux les classent parmi les régions les plus pauvres, mais qui détiennent des potentiels financiers par habitant parmi les plus élevés . Ce constat fait apparaître la dimension péréquatrice de la dotation forfaitaire des régions et, en particulier, de la dotation générale de décentralisation (intégrée à 95 % dans la dotation forfaitaire en 2004), qui corrige déjà par elle-même certaines inégalités liées aux différences de potentiels fiscaux. Le fait d'utiliser le potentiel financier pour déterminer l'éligibilité et la répartition de la dotation de péréquation régionale pourrait donc conduire au paradoxe suivant que souligne votre rapporteur spécial : l'Etat serait amené à « reprendre d'une main ce qu'il a donné de l'autre ».

Ensuite, concernant l'intégration de critères de charges , la difficulté réside dans les charges prises en compte, sur la façon de les pondérer et sur leurs poids relatifs dans chacune des régions. En dépit de la qualité des études approfondies réalisées par la DGCL sur ce point pour le groupe de travail du CFL, aucune piste ne se dégage clairement . Les régions semblent en effet très loin d'être d'accord entre elles sur la manière de pondérer le poids de chaque type de charge dans le calcul des indices de charges, chacune ayant sa vision de ce que sont les « vraies charges » d'une collectivité régionale : par exemple les transports pour les régions urbaines ou les territoires dans les régions plus rurales.

De plus, l'intégration de critères de charges fait courir un risque spécifique au dispositif de péréquation régionale, risque qui a été signalé à votre rapporteur spécial à l'occasion de son déplacement au Conseil régional de Bretagne : en raison de ses charges exceptionnellement élevées, l'Ile-de-France pourrait non seulement devenir une région bénéficiaire des dotations de péréquation, mais même concentrer une part importante de l'enveloppe mise en répartition. Il convient donc de réfléchir avec précaution à la prise en compte de critères de charges dans le calcul des dotations de péréquation .

Enfin, d'après votre rapporteur spécial, les indices synthétiques présentent quant à eux un intérêt incontestable , mais ils souffrent de leur grande complexité , en raison du recours à des modélisations mathématiques.

3. Les difficultés rencontrées par le groupe de travail

Les différentes réunions du groupe de travail dédié à la péréquation dans le cadre du CFL et les différentes simulations réalisées par la DGCL n'ont pas pu conduire à des pistes de réforme consensuelles .

En mai dernier, le groupe de travail a même fini par suspendre ses activités et les présidents de région ont indiqué dans un communiqué de presse en date du 13 mai 2009 que « le contexte actuel marqué par plusieurs incertitudes sur l'avenir des ressources des régions n'est pas propice à une quelconque réforme de la péréquation de la dotation globale de fonctionnement des régions ».

Votre rapporteur spécial relève que des débats sur la réforme de la péréquation régionale existent, notamment depuis cinq ans, au sein du CFL et de l'ARF, mais qu'ils ne permettent pas de dessiner des points d'accord permettant de déboucher sur un projet de réforme partagé en matière de péréquation régionale.

La crise traversée en 2009 par le groupe de travail du CFL et les divergences au sein de l'Association des régions de France (ARF) sont, en effet, loin d'être inédites .

Votre rapporteur spécial a relevé au cours de son contrôle que, dès 2004, faute de consensus au sein de l'ARF, un projet de réforme de la DGF des régions n'avait pas pu être intégré dans le projet de loi de finances pour 2005 . En effet, en mai 2004, un rapport du Comité des finances locales (CFL) sur la réforme des dotations de l'Etat proposait déjà de remplacer le potentiel fiscal, principal critère des dotations de péréquation communales et départementales, par le potentiel financier. L'opposition de plusieurs régions avait provoqué l'ajournement de la réforme.

Depuis, cette situation perdure : en réponse à une question de votre rapporteur spécial sur la dotation de péréquation régionale au ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales, le 5 décembre 2008, à l'occasion du débat sur la loi de finances pour 2009, Mme Alliot-Marie avait tenu les propos suivants :

« Le groupe de travail avec l'Association des régions de France n'est pas parvenu à dégager des conclusions dans les délais de préparation du projet de loi de finances. Je regrette que les régions n'aient pas abouti à un consensus, mais nous continuons d'y travailler » 27 ( * ) .

Cette situation assez tendue traduit l'existence de profondes divergences d'intérêt entre les régions . Votre rapporteur spécial souhaite quant à lui encourager la poursuite du débat sur la réforme de la péréquation régionale .

A ce stade, il est en mesure d' apporter sa contribution à ce débat en proposant quelques voies de réforme envisageables pour le dispositif de péréquation régionale.

B. LES PISTES D'ÉVOLUTION ENVISAGÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Viser une péréquation plus ambitieuse

En premier lieu, la politique de péréquation régionale pourrait être plus ambitieuse . Cet objectif passe par une augmentation des dotations allouées à cette fin, mais comme le rappelle le rapport du comité présidé par M. Edouard Balladur : « en l'état des finances publiques, il n'est guère envisageable que l'effort de l'Etat en faveur des collectivités locales puisse être purement et simplement augmenté » 28 ( * ) .

Votre rapporteur spécial estime lui-aussi peu pertinent de proposer un accroissement pur et simple de la dépense publique au profit des politiques de péréquation , ce qui accentuerait le déficit du budget de l'Etat. Il ne saurait donc s'agir d'accroître dans l'absolu le montant des dotations de péréquation. En revanche, il apparaît souhaitable d'utiliser les marges qui demeurent, à enveloppe constante, en accélérant le rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF .

Cette exigence sera de plus en plus nécessaire si l'on souhaite soutenir les politiques de péréquation alors que la conjoncture économique risque d'impacter la croissance de la DGF (indexée sur l'inflation) et, d'abord, les marges de manoeuvre des régions les plus pauvres. Lors de son audition devant votre commission des finances, le mercredi 10 juin 2009, M. Gilles Carrez, président du comité des finances locales, a ainsi indiqué que le CFL avait jusqu'à maintenant pu affecter à la péréquation une part du surplus de la masse des dotations issu des règles de progression de la DGF . Mais il a ajouté que cette situation favorable ne se représentera plus dans les prochaines années.

Dans une logique de vases communicants qui n'engendre pas de nouvelles charges, la piste de l'accélération du rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF semble donc le seul levier utilisable dans les années à venir, compte-tenu des contraintes de plus en plus fortes en matière budgétaire.

En 2009, on rappelle que le CFL a utilisé 84 % du pouvoir d'évolution de la dotation forfaitaire. Ainsi, il pourrait à l'avenir descendre à 80 % ou à 75 % 29 ( * ) de manière à renforcer la péréquation régionale.

Cette incitation ne doit pas, à ce stade, prendre une forme contraignante : votre rapporteur spécial n'estime, en effet, pas nécessaire de remettre en cause la marge d'appréciation laissée au CFL et de fixer autoritairement un objectif annuel d'évolution des parts respectives de la dotation forfaitaire et de la dotation de péréquation.

2. Rapprocher les critères d'éligibilité des critères de répartition

La dualité des critères d'éligibilité et des critères de répartition, ainsi que leur utilisation d'indicateurs différents 30 ( * ) , posent un problème de cohérence . De manière à rendre ces critères plus cohérents et à mieux équilibrer le dispositif, il serait opportun de rapprocher les critères relatifs à l'éligibilité de ceux permettant de calculer la répartition .

Les règles relatives à l'éligibilité, en particulier, pourraient ainsi mieux prendre en compte la réalité des territoires . Il pourrait donc s'agir d'identifier une méthode permettant de considérer, dès l'éligibilité au dispositif, un critère de superficie et/ou de densité , à l'image des règles de calcul utilisées pour la répartition.

Une piste consisterait à utiliser un critère de densité ou de superficie dès le calcul de l'éligibilité. Dans la mesure où le potentiel fiscal superficiaire permet, au sein des critères de répartition, de définir la moitié de la dotation de péréquation des régions, il serait légitime qu'il serve également dès le calcul de l'éligibilité.

Une autre piste, consisterait à prendre en compte les critères de charges liées à la densité . Cette orientation serait, en effet, particulièrement pertinente dans le cas des régions dans la mesure où l'on constate une relation statistique forte et assez continue entre la densité et les charges des collectivités régionales 31 ( * ) .

D'après les recherches de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant 32 ( * ) , sur une période d'observation de 10 ans, les charges par habitant des régions décroissent avec l'augmentation de la population : les coûts semblent donc, pour les régions, inversement proportionnés à la densité, les économies d'échelle jouant à plein.

Le constat qu'ils dressent est le suivant : ces charges décroissent nettement en fonction de l'augmentation de la population dans les dix huit régions les moins peuplées et régressent également, mais plus légèrement, dans les autres régions plus peuplées comme l'illustre le graphique ci-après 33 ( * ) :

Source : présentation des travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant devant le CFL le 28 octobre 2008

La légère remontée qui apparaît à droite dans la courbe 34 ( * ) ne doit pas remettre en question le principal enseignement de ce graphique : la corrélation statistique inverse entre les charges et le nombre d'habitants des régions . En effet, les points à droite du graphique, qui correspondent à l'Ile-de-France, sont situés plus bas que ceux de toutes les autres régions , y compris la région Rhône-Alpes, figurée par le premier groupe de points à la gauche de l'Ile-de-France, avec ses six millions d'habitants.

Ce constat , qui justifierait pleinement la prise en compte des critères de charges liées à la densité , ne vaut que pour les collectivités régionales .

En effet, l'observation statistique indique que la structure des charges n'est pas du tout corrélée à la population de la même façon pour les communes et les départements , dont les courbes de charges sont nettement en U.

Source : présentation des travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant devant le CFL le 28 octobre 2008

Pour les départements 35 ( * ) , les charges par habitant décroissent en fonction de la densité démographique dans les départements à faible densité (majoritaires) et s'accroissent nettement dans les départements les plus denses.

Dans le cas des communes 36 ( * ) , les économies d'échelle ne suivent pas non plus la même dynamique que celles des charges régionales.

En effet, les charges par habitant décroissent dans les communes jusqu'à un seuil compris entre 500 et 1.000 habitants puis augmentent au delà de ce seuil, dessinant, là aussi, une courbe en U .

Source : présentation des travaux des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant devant le CFL le 28 octobre 2008

Ce constat empirique d'une augmentation des charges par habitant à partir d'une certaine taille des communes justifie le mode de calcul de la dotation de base des communes , composante de la dotation forfaitaire, elle-même intégrée dans la DGF communale.

Fonction croissante de la taille des communes, cette dotation de base est donc évaluée , conformément aux dispositions réglementaires 37 ( * ) , à l'aide d'un coefficient multiplicateur qui repose sur une fonction logarithmique .

Les charges des régions ayant à l'égard du nombre d'habitants une relation statistique inverse de celle des communes de taille intermédiaire et de grande taille, il pourrait être, par exemple, envisagé d'appliquer à la dotation de péréquation régionale une formule mathématique tirée de la corrélation constatée et fonctionnant donc à l'inverse de ce qui est déjà fait pour les communes.

Parmi les différentes modélisations mathématiques possibles permettant de traduire ce constat empirique dans un calcul opérationnel, votre rapporteur spécial en mentionne une, construite à partir des travaux de recherche des professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant.

M. Alain Guengant a ainsi proposé à votre rapporteur spécial une formule tirant les conséquences de la baisse des charges par habitant en fonction de la population régionale . Votre rapporteur spécial présente, dans une annexe au présent rapport 38 ( * ) , les applications qu'il a pu faire de cette formule, qui repose sur une pondération de la population de chaque région dans le calcul du potentiel fiscal par habitant.

Cette modélisation mathématique présente l'intérêt de prendre en compte les charges liées à la densité , c'est à dire la population rapportée à la superficie, et donc de rendre plus cohérents les critères d'éligibilité et ceux relatifs à la répartition. Cette formule mathématique pourrait même inspirer de nouvelles règles de calcul de répartition de la dotation de péréquation, piste qui n'a pas été approfondie par votre rapporteur spécial, mais qui présenterait l'avantage d'unifier totalement les critères d'éligibilité et ceux relatifs à la répartition.

3. Les trois modes d'action sur les effets de seuil

Pour ce qui concerne les inconvénients liés aux effets de seuil, au moins trois pistes de réforme sont possibles . La troisième d'entre elles a la préférence de votre rapporteur spécial en raison des risques de dilution du dispositif de péréquation que les deux premières pistes induisent.

Tout d'abord, il pourrait s'agir de se contenter de modifier le seuil d'éligibilité . Alors que sont aujourd'hui éligibles les régions dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur d'au moins 15 % à celui de l'ensemble des régions, il pourrait être envisagé de fixer le seuil à un niveau de 10 %. Cette modification de cinq points du seuil aurait pour effet de rendre éligible à nouveau des régions telles que l'Auvergne ou les Pays de la Loire .

A l'occasion de la loi de finances pour 2009, un amendement, retiré avant séance, et dont votre rapporteur spécial était l'un des auteurs, proposait cette solution. Mais cette démarche ne représente pas une solution pérenne . En effet, faciliter l'éligibilité de certaines régions fait courir le risque d'une dilution du dispositif de péréquation ; or il convient, à l'inverse, de le cibler et d'éviter le saupoudrage des dotations de péréquation entre un trop grand nombre de collectivités. L'enveloppe destinée à la dotation de péréquation étant fermée, les régions anciennement éligibles à la péréquation verraient de plus baisser substantiellement leur dotation . Enfin, la conjugaison de ces deux phénomènes - saupoudrage des dotations et réduction des montants versés aux anciens éligibles - conduirait à limiter la correction des inégalités et donc à rendre moins performante la politique de péréquation régionale .

Le simple déplacement du seuil d'éligibilité au dispositif ne constitue donc pas une piste satisfaisante.

L'autre possibilité pour remédier radicalement aux effets de seuil serait de les faire purement et simplement disparaître . Il est en effet possible de rendre toutes les régions éligibles et de définir des règles de répartition en conséquence. Cela revient à mettre en oeuvre un système général et progressif , à l'image de la péréquation mise en place pour les départements. Une étude commandée en 2006 par l'Association des Régions de France (ARF) au cabinet Ressources Consultants Finances avait notamment identifié cette piste de réforme pour la péréquation régionale 39 ( * ) . Votre rapporteur spécial renvoie à la lecture de ce rapport pour une présentation du système envisagé.

En dépit de ses qualités, un tel dispositif fait lui aussi courir le risque fort d'une dilution des dotations de péréquation en raison de l'augmentation du nombre de régions éligibles. Dans le cas où une telle réforme serait un jour mise en oeuvre, votre rapporteur spécial estime nécessaire de définir alors des critères de répartition permettant a minima un ciblage précis des dotations : la majorité des régions devraient continuer à ne rien recevoir ou presque au titre de la péréquation. Ce ciblage devrait résulter de critères de répartition particulièrement rigoureux ne permettant en effet qu'à une minorité de régions de bénéficier de dotations significatives.

Enfin, la troisième piste réside dans l'atténuation des effets de seuil par un lissage des entrées et des sorties du dispositif de péréquation.

On rappelle qu'aujourd'hui, la sortie est lissée sur 2 ans. Le lissage des entrées n'existe pas dans le système actuel, alors que les arrivées de nouvelles régions éligibles sont elles aussi perturbatrices pour les régions déjà attributaires, compte tenu du faible nombre de collectivités bénéficiaires de la péréquation. Comme votre rapporteur spécial l'a souligné au sujet du retour en 2009 de l'Aquitaine dans le dispositif de péréquation régionale, une nouvelle entrée donne lieu à une moindre augmentation des dotations des régions précédemment éligibles. Dans le cas où l'enveloppe à répartir n'augmenterait pas ou très peu, toute nouvelle entrée engendrerait une réduction significative des dotations allouées.

Il pourrait donc être opportun de mettre en place un système « en sifflet » , avec un lissage des sorties mais aussi des entrées, sur 2 ou 3 ans par exemple (voire 4 pour la sortie). Pour la sortie, une durée de 3 ans semble un objectif raisonnable. Pour l'entrée , Il pourrait par exemple s'agir d'une entrée progressive dans le dispositif correspondant à 50 % du montant de la dotation théorique la première année .

C. LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE PEUT DONNER UNE NOUVELLE IMPULSION À LA RÉFORME DE LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE

1. Aménager l'indicateur de ressources utilisé pour les régions sera plus que jamais nécessaire

Ces propositions sur les critères et les modalités de calcul de la péréquation régionale ne doivent pas faire perdre de vue les imperfections de l'indicateur primaire de ressources lui-même. Le potentiel fiscal par habitant, indicateur principal dans le cas des régions, doit en effet être aménagé de manière à mieux refléter les ressources mobilisables par les collectivités . Cela pourrait conduire, dans le cas des régions, à retirer du calcul le ticket modérateur de taxe professionnelle .

De manière plus consensuelle, il serait aussi envisageable de réfléchir à la prise en compte d'autres ressources , par exemple celles issues de la part régionale de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et des recettes potentielles en matière de carte grise . Il convient donc de réfléchir aux différentes définitions possibles d'un potentiel fiscal élargi.

Il ne semble pas opportun à votre rapporteur spécial, en revanche, de prendre en compte dans le futur indicateur de ressources les compensations telles qu'elles figurent dans la dotation forfaitaire. Votre rapporteur spécial estime avoir donné, dans le présent rapport, des arguments forts pour disqualifier cette piste . Il a également été vu que les régions s'opposent fortement à un tel élargissement, d'où leurs réticences devant le projet de passage au « potentiel financier », préconisé depuis plusieurs années par la DGCL.

Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle , le changement d'indicateur de ressources est rendu encore plus nécessaire ; la définition actuelle du potentiel fiscal perdra à nouveau de sa pertinence :

- d'une part, la taxe professionnelle représentait l'année dernière, pour les régions, 61 % du produit des grandes taxes locales 40 ( * ) (les « quatre vieilles ») ;

- d'autre part, la perspective de la mise en place de nouvelles compensations pourrait modifier la structure des écarts de ressources entres les collectivités régionales.

Le potentiel fiscal par habitant représentait déjà un indicateur insatisfaisant. Aujourd'hui le projet de réforme de la taxe professionnelle nécessite la définition d'un nouvel indicateur, dont le mode de calcul devra permettre d' apprécier, le plus finement possible, les différentiels de richesse entre les régions .

Dans le cas probable où la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle s'étalerait sur plusieurs années , il faudra faire preuve d'une grande vigilance : l'évolution de l'indicateur devra être actualisée de la manière la plus objective possible en fonction des étapes de la réforme et de ses effets sur les ressources des collectivités.

Avant même que la réforme de la taxe professionnelle ne soit effective, le Parlement et le Comité des finances locales (CFL) pourront demander à la Direction générale des collectivités locales (DGCL) de procéder à des simulations de manière à anticiper les effets de ces différentes étapes .

Si les incertitudes concernant la réforme de la taxe professionnelle rendent la réforme de la péréquation régionale plus difficile à définir avec précision , elles représentent cependant un contexte favorable pouvant paradoxalement faciliter la remise à plat du dispositif de péréquation régionale.

2. Saisir l'opportunité d'une réforme des politiques de péréquation

La péréquation régionale peut en effet être améliorée et la réforme de la taxe professionnelle représente à cet égard une occasion à saisir pour donner une nouvelle impulsion à la réforme des dispositifs de péréquation .

Votre rapporteur spécial considère en effet que les finances locales sont à la croisée des chemins et que les politiques de péréquation doivent profiter de ce contexte de restructuration des modes de financement des collectivités territoriales. Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Edouard Balladur, rendu public en mars dernier, faisait valoir les arguments suivants : « Une dépense locale difficilement maîtrisée, des financements enchevêtrés, des impôts locaux vieillis et qui ne cessent de s'alourdir, un " financement fiscal " par l'Etat qui n'offre aux problèmes de péréquation qu'une solution en trompe-l'oeil : tous ces éléments militent en faveur d'une refonte globale de la fiscalité locale. Au surplus, la suppression de la taxe professionnelle rend cette réforme aussi opportune qu'urgente » 41 ( * ) .

Votre rapporteur spécial partage l'essentiel de ces remarques. Il considère en particulier que la réforme de la taxe professionnelle rend, par elle-même, la réforme de la péréquation nécessaire .

A côté de la question des indicateurs de ressources, cette réforme risque en effet de conduire à la mise en place d'un système de compensations , sur lequel il faudra être vigilant de manière à éviter qu'il fige durablement des écarts de ressources entre les collectivités régionales.

Au-delà de la question de la péréquation régionale, votre rapporteur spécial souligne que la réforme de la taxe professionnelle remettra en question les deux seuls dispositifs de péréquation horizontale que sont les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF), dans la mesure où leurs modalités de financement et de redistribution reposent directement sur la taxe professionnelle.

Il rappelle d'ailleurs que la commission des Finances du Sénat a souligné dans un récent rapport 42 ( * ) la nécessité d'un renforcement des dispositifs de péréquation horizontale . Ceux-ci présentent l'intérêt de ne pas peser directement sur le budget de l'Etat, ce qui est particulièrement pertinent dans la conjoncture actuelle. Tout en confortant les dispositifs verticaux de péréquation, de nouvelles politiques de péréquation horizontale pourraient venir s'articuler avec les dotations de l'Etat , de manière à optimiser les effets de correction des disparités . En matière de péréquation horizontale entre communes, ce rapport propose, par exemple, de s'inspirer de l'expérience intéressante du FSRIF, en utilisant le périmètre régional.

3. Financer un fonds de péréquation par l'affectation d'une part de la future cotisation sur la valeur ajoutée ?

De manière à renforcer les politiques de péréquation et dans la mesure où le partage d'impôts d'Etat n'est pas aujourd'hui à l'ordre du jour, votre rapporteur spécial considère possible d'envisager une affectation d'une fraction de la future cotisation sur la valeur ajoutée au financement de la péréquation.

Cette cotisation, qui relèvera sans doute d'un taux unique national, pourrait de plus permettre le financement d' un fonds national de péréquation , en faveur duquel la mission présidée par notre collègue Claude Belot s'est également prononcée 43 ( * ) .

Un dispositif de ce type présenterait de plus l'intérêt de concilier deux principes relativement contradictoires et tous les deux à valeur constitutionnelle : l'autonomie financière des collectivités territoriales 44 ( * ) , d'une part, et la péréquation, d'autre part. En effet, la future cotisation sur la valeur ajoutée sera une ressource propre pour les collectivités locales, leur permettant de maintenir une autonomie financière significative. Tandis que l'affectation d'une partie de cette nouvelle recette à un fonds de péréquation permettra de renforcer l'effectivité du principe de péréquation .

En conclusion, la réforme de la péréquation régionale apparaît bien comme une réforme indissociable de la réforme des finances locales. Votre rapporteur spécial estime que les réflexions exposées dans le présent rapport doivent être prolongées pour qu'elles trouvent une traduction dans les futures lois de finances . Il considère, en particulier, qu'un rapprochement des critères d'éligibilité et de répartition doit prendre place rapidement. Ce changement représenterait un progrès certain sur la voie d'une péréquation régionale plus juste.

Dans l'immédiat, il convient déjà de suggérer au groupe de travail sur la péréquation régionale mis en place par le CFL de poursuivre son activité. Le constat des difficultés rencontrées par le groupe de travail ne doit pas conduire à un renoncement à la réforme, bien au contraire : une discussion responsable peut continuer entre les régions. Votre rapporteur spécial ne doute pas de la capacité de celles-ci à dessiner progressivement des points de convergence. De ce point de vue, le présent rapport peut aussi se lire comme une invitation à la reprise du dialogue.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 15 juillet 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial , sur le bilan de la péréquation régionale .

M. Pierre Jarlier , rapporteur spécial , a présenté les principales conclusions de sa mission de contrôle sur le bilan de la péréquation régionale. Il a précisé que ce contrôle s'inscrit dans la continuité du cycle de réflexion de la commission sur les finances locales et la taxe professionnelle (TP).

Il a expliqué que le choix de ce sujet résulte du constat de l'instabilité du dispositif. Il a rappelé qu'il avait ainsi, le 5 décembre 2008, à l'occasion du débat sur la loi de finances pour 2009, fait valoir à Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, que les critères d'éligibilité de la dotation de péréquation régionale méritaient d'être révisés. En réponse, celle-ci avait indiqué regretter que les régions n'aient pas été en mesure d'aboutir à un consensus en la matière, tout en ajoutant que le Gouvernement continuerait à travailler sur ce sujet.

M. Pierre Jarlier a tout d'abord relevé le caractère relativement récent de la péréquation régionale puis exposé les deux étapes de sa mise en oeuvre.

La première phase correspond au fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), créé par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République. Cette péréquation relevait d'une logique horizontale, c'est-à-dire s'effectuant entre les collectivités territoriales elles-mêmes.

La seconde étape de la péréquation régionale, à partir de la loi de finances pour 2004, est marquée par la suppression du FCDR et le passage à une logique verticale avec la création de la dotation de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) régionale.

M. Pierre Jarlier a souligné que le système en vigueur reste proche du FCDR, au niveau des critères d'éligibilité et de ceux relatifs à la répartition. Celle-ci continue ainsi de reposer sur le calcul de deux parts égales : l'une évaluée selon le potentiel fiscal par habitant, l'autre en fonction du potentiel fiscal superficiaire.

Il a ensuite fait observer que le rythme d'évolution de la dotation de péréquation des régions est étroitement lié à celui de la DGF ainsi qu'à celui de la dotation forfaitaire, dans la mesure où son montant est égal à la différence entre le montant de la DGF régionale et celui de la dotation forfaitaire. Il a précisé que l'enveloppe de la DGF est fixée par la loi de finances et que le comité des finances locales (CFL) détermine le taux de progression de la dotation forfaitaire, au sein d'une fourchette comprise entre 60 % et 90 % du taux de progression de la DGF. La croissance de la dotation de péréquation repose donc avant tout sur une limitation de la hausse de la dotation forfaitaire.

Dressant ensuite le bilan de la politique de péréquation régionale, M. Pierre Jarlier a tout d'abord relevé son caractère performant, dans la mesure où les écarts de « pouvoir d'achat » des collectivités régionales sont réduits grâce aux dotations de l'Etat.

Puis il a indiqué que l'inconvénient majeur du dispositif réside dans l'absence de cohérence entre ses critères d'éligibilité d'un côté et de répartition de l'autre.

Le deuxième inconvénient du dispositif actuel réside dans le fait qu'il induit des effets de seuil brutaux, dépendants des variations de l'indicateur de ressources, mais aussi des variations relatives dans les évolutions démographiques des régions. En effet, le potentiel fiscal par habitant, utilisé en tant que critère d'éligibilité au dispositif, pénalise les régions dont le dynamisme démographique est faible.

Le troisième défaut a trait au calcul du potentiel fiscal. Cet indicateur est partiellement évalué selon des bases qui ne donnent lieu à aucune recette pour la collectivité. En effet, la réforme de la taxe professionnelle (TP) mise en oeuvre par l'article 85 de la loi de finances pour 2006 a conduit à plafonner, à compter de 2007, la TP supportée par les entreprises à 3,5 % de leur valeur ajoutée. Ce plafonnement n'étant pas intégralement compensé aux collectivités locales, son coût reste donc partiellement à la charge des collectivités. En raison de la mise en place de ce « ticket modérateur » de compensation de la TP, le potentiel fiscal se fonde sur une richesse en partie virtuelle.

Enfin, M. Pierre Jarlier a abordé les perspectives de réforme de la péréquation régionale.

Il a précisé tout d'abord qu'un groupe de travail a été mis en place en octobre 2008 par le CFL, en vue de réfléchir à la réforme de la péréquation régionale. Ses réflexions portent notamment sur l'introduction de critères de charges dans la détermination des régions éligibles à la péréquation, sur l'élaboration d'indices synthétiques ainsi que sur la mise en oeuvre de nouveaux indicateurs de richesse fiscale.

S'agissant du passage éventuel à la notion de potentiel financier, qui permet de prendre en compte l'ensemble des ressources dont bénéficie une collectivité territoriale, y compris les dotations et compensations qu'elle perçoit en provenance de l'Etat ou d'autres collectivités, M. Pierre Jarlier a invité à la plus grande prudence en raison des bouleversements auxquels une telle réforme pourrait conduire. Sur l'intégration de critères de charges, la difficulté réside dans la définition même des charges prises en compte, pour laquelle il n'existe pas de consensus, et dans leurs poids relatifs pour chacune des régions.

M. Pierre Jarlier a ensuite formulé plusieurs observations sur les pistes d'évolution envisageables.

En premier lieu, il a indiqué que la politique de péréquation régionale pourrait être plus ambitieuse. A cette fin, il conviendrait d'inciter le CFL à accélérer le rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF.

En second lieu, il a estimé que les effets de seuil pourraient être atténués par un lissage des entrées et des sorties du dispositif de péréquation sur plusieurs années.

Il a ensuite jugé nécessaire de rapprocher les critères concernant l'éligibilité de ceux permettant de calculer la répartition. Il a estimé, en particulier, que les règles relatives à l'éligibilité devraient mieux prendre en compte la réalité des territoires, soit par l'introduction de la notion de potentiel fiscal superficiaire, soit par une pondération en fonction des charges liées à la densité.

En dernier lieu, il a déclaré que les imperfections de l'indicateur de ressources doivent faire l'objet d'une réflexion spécifique. Le potentiel fiscal doit ainsi être aménagé de manière à mieux refléter les ressources mobilisables par les régions. Cependant, il ne lui a pas semblé opportun de prendre en compte les compensations telles qu'elles figurent dans la dotation forfaitaire et de mettre en oeuvre la notion de potentiel financier.

M. Pierre Jarlier a estimé que la réforme de la taxe professionnelle offre un contexte favorable pour donner une nouvelle impulsion à la réforme de la péréquation. Il a jugé utile de créer à cette occasion un fonds national de péréquation, en faveur duquel la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriale, présidée par M. Claude Belot, s'est également prononcée.

Pour conclure, il a proposé de prolonger ces réflexions de manière à ce qu'elles puissent trouver une traduction dans les futures lois de finances. Dans cette perspective, il a souligné l'intérêt de la poursuite de l'activité du groupe de travail sur la péréquation régionale mis en place par le CFL.

M. Jean Arthuis , président, a relevé les difficultés inhérentes aux politiques de péréquation, qu'il s'agisse du choix de l'indicateur de ressources des collectivités territoriales ou de la dualité entre critères d'éligibilité et critères de répartition. Il s'est également interrogé sur l'opportunité de fusionner certaines régions en vue de résoudre le problème posé par leurs écarts de richesses.

Après avoir souligné la distinction à opérer entre les deux formes d'indicateurs de ressources que sont le potentiel fiscal en valeur absolue et le potentiel fiscal par habitant, M. Jean-Claude Frécon a souligné le fait que rapporter le potentiel fiscal au nombre d'habitants pénalise les régions à faible population ou à faible dynamisme démographique.

A ce sujet, M. Jean Arthuis , président , a indiqué que ce raisonnement encourage les collectivités dont la population baisse à vouloir conserver le même niveau de dotations. Toutefois, celles dont la population augmente réclament, de leur côté, un accroissement de l'effort financier de l'Etat. Ces deux exigences, qui ne peuvent être satisfaites qu'en augmentant les charges publiques, apparaissent difficiles à concilier concomitamment.

Mme Michèle André a envisagé la création d'un fonds national de péréquation, tout en attirant l'attention sur les difficultés à définir des critères satisfaisants, tant en ce qui concerne ses modalités de financement que les règles de répartition de ses ressources.

En réponse, M. Pierre Jarlier a plaidé pour une limitation de l'accroissement de la dotation forfaitaire de la DGF des régions au profit de la dotation de péréquation, ainsi que pour l'utilisation au profit de la péréquation d'une fraction de la future cotisation sur la valeur ajoutée, dont le taux serait fixé au niveau national.

M. Jean Arthuis , président, a rappelé qu'il est délicat de concilier l'autonomie financière des collectivités territoriales et la péréquation verticale, dans la mesure où ces principes sont, en pratique, contradictoires.

M. Yves Krattinger a fait valoir que les contraintes budgétaires conduisent aujourd'hui à limiter les ambitions de l'Etat en matière de péréquation. C'est pourquoi il s'est prononcé en faveur de l'adoption de mécanismes horizontaux de péréquation qui viendraient s'articuler avec des dispositifs verticaux. En outre, de manière à réduire le coût global induit par ces politiques, il a préconisé un ciblage relativement fin des dotations.

Après avoir approuvé le principe d'une contribution des collectivités territoriales les plus riches, M. Jean Arthuis , président, a déploré l'extrême complexité des critères utilisés dans le cadre des politiques de péréquation. Il a ensuite fait valoir que toutes les collectivités territoriales ne peuvent pas toujours sortir gagnantes des réformes des finances locales.

M. Jean-Claude Frécon a observé que l'autonomie financière et la péréquation sont des objectifs complémentaires qui, par conséquent, ne doivent pas être conçus comme étant en opposition l'un par rapport à l'autre. Il a illustré sa remarque avec le cas des Länder allemands. Les deux principes ont, en effet, dû être conjugués de manière à responsabiliser les entités fédérées, ce qui était particulièrement nécessaire après la réunification des deux parties de l'Allemagne.

S'agissant de l'indicateur de ressources retenu pour les collectivités territoriales, M. Jean Arthuis , président, a souligné la difficulté de parvenir à un équilibre adéquat dans la prise en compte des compensations versées par l'Etat. Il a ensuite conclu en insistant sur l'impossibilité de faire croître indéfiniment les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, notamment dans un contexte économique difficile.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Pierre Jarlier de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Comité des finances locales (CFL)

M. Gilles Carrez, président du CFL, Rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale

Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités Territoriales, Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL)

M. Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales et de l'action économique

M. Patrick Amoussou-Adéblé, adjoint au sous-directeur des finances locales et de l'action économique

Mme Anne Archambault, chef du bureau des concours financiers de l'Etat

Mme Juliette Trignat, adjointe à la chef du bureau des concours financiers de l'Etat

Mme Carole Puig, adjointe à la chef du bureau des concours financiers de l'Etat

Conseil Régional de Bretagne (20 mai 2009)

M. Pierrick Massiot, vice-président du Conseil régional, délégué aux finances

M. Hervé Cornic, directeur général adjoint des services

M. Jean-Claude Mordrelle, directeur des finances

M. Ludovic Magnier, adjoint au directeur des finances

Conseil Régional d'Auvergne (29 mai 2009)

M. Jean-Michel Bossard, directeur général des services

M. Pierre de La Roque, directeur des finances

Association des régions de France (ARF)

M. François Langlois, délégué général

M. Marc Jouhanneau, délégué aux affaires financières et juridiques

Personnalités qualifiées, experts des politiques de péréquation

M. Alain Guengant, directeur de recherche au CNRS, Université de Rennes I

M. Guy Gilbert, professeur des universités, Ecole normale supérieure de Cachan

M. Yann Le Meur, président-directeur général de Ressources Consultants Finances, professeur associé à l'Université de Rennes 1

ANNEXE 2 - CARTES

Source : Direction générale des collectivités locales

ANNEXE 3 - RÉPARTITION DE LA DGF RÉGIONALE DEPUIS 2006

ANNEXE 4 - CIRCULAIRE DE RÉPARTITION DE LA DGF DES RÉGIONS POUR 2009

MINISTERE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER

Paris, le 18 février 2009

DIRECTION GENERALE DES
COLLECTIVITES LOCALES

Le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer

et des collectivités territoriales

SOUS-DIRECTION
DES FINANCES LOCALES
ET DE L'ACTION ECONOMIQUE

à

BUREAU DES CONCOURS à

FINANCIERS DE L'ETAT

Messieurs les préfets de région
(métropole et outre-mer)

DGCL/FLAE/FL2/DEP 2009/N°29 391

AFFAIRE SUIVIE PAR

Mlle Alexandra JARDIN
Tél. : 01.49.27.36.09

-Secrétariat général aux affaires régionales-

Circulaire NOR INT / B / 09 / 00041 / C

OBJET : Répartition de la dotation globale de fonctionnement des régions pour 2009.

P.J. : 1

Résumé : La présente circulaire a pour objet de préciser les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement des régions pour l'année 2009. La fiche de notification de l'attribution individuelle de votre région vous est adressée par l'intranet Colbert Départemental.

La loi de finances pour 2004 a mis en place une dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions qui comprend deux composantes : une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation. L'annexe 1 présente les montants globaux de ces deux composantes.

I - Les composantes de la DGF des régions

La loi de finances pour 2007 a modifié la fourchette d'indexation de la dotation forfaitaire, afin de permettre au Comité des finances locales (CFL) d'assurer une progression plus soutenue de la dotation de péréquation.

Le taux de croissance de la dotation forfaitaire est désormais fixé par le CFL au sein d'une fourchette comprise entre 60 % et 90 % du taux d'évolution de la DGF. A cet égard, je vous précise que, lors de sa séance du 3 février 2009, le Comité des finances locales a fixé la croissance de la dotation forfaitaire des régions à 84 % de la croissance des ressources globales de la DGF (+ 2,00 %), soit à + 1,68 %.

Ce taux d'indexation de la dotation forfaitaire détermine directement le solde disponible pour la dotation de péréquation , qui correspond à la reprise de l'ancien fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR). Ainsi, la dotation de péréquation des régions correspond au solde de l'enveloppe totale de la DGF des régions après déduction de la part correspondant à la dotation forfaitaire. Compte tenu des règles d'indexation mises en place, à savoir une moindre indexation de la dotation forfaitaire par rapport à l'enveloppe globale de DGF, la dotation de péréquation augmente mécaniquement plus vite que la DGF totale. En 2009, le choix d'indexation de la dotation forfaitaire retenu par le Comité des finances locales conduit ainsi à une augmentation de la dotation de péréquation de + 12,21 % par rapport au montant 2008.

Les règles de répartition de la dotation de péréquation sont strictement identiques à celles appliquées depuis 2004, seule l'année de référence des données fiscales utilisées dans le calcul du potentiel fiscal a évolué cette année. L'article 169 de la loi de finance pour 2009 a en effet modifié l'année de référence utilisée à cet effet. La répartition se faisait jusqu'ici à partir des données fiscales de la pénultième année ; elle se fera désormais sur les données de l'année précédente.

- les règles d'éligibilité à la dotation de péréquation :

Sont bénéficiaires de la dotation de péréquation les régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15% au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions. En 2009, douze régions sont éligibles.

Par ailleurs, je vous rappelle que la loi de finances pour 2008 a introduit un mécanisme de garantie. En effet, lorsqu'une région cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de la dotation de péréquation, cette région perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente. Les sommes nécessaires à cette garantie sont prélevées sur les crédits affectés à la dotation de péréquation. Aucune région n'est concernée par ce dispositif en 2009.

- les règles de répartition de la dotation de péréquation :

Une quote-part revient aux régions d'outre-mer éligibles. Il convient de préciser que l'article 28 de la loi de finances pour 2007 a modifié le mode de calcul de la quote-part de la dotation de péréquation destinée aux régions d'outre-mer. Son montant correspond désormais au triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse.

Pour les régions de métropole, la répartition s'opère pour moitié proportionnellement à l'écart au potentiel fiscal moyen par habitant, écart pondéré par l'effort fiscal et la population, et pour l'autre moitié proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par kilomètre carré de chaque région considérée.

Pour les régions d'outre-mer, la première moitié du montant de la quote-part est répartie selon les mêmes modalités que pour les régions métropolitaines en fonction du potentiel fiscal, de la population et de l'effort fiscal. Quant à la seconde fraction de cette quote-part, elle est répartie au prorata des dépenses totales de chaque région d'outre-mer.

II - Les modalités de notification de la DGF des régions

Afin de donner accès aux collectivités régionales le plus rapidement possible au montant des dotations leur revenant, le résultat de la répartition de la dotation globale de fonctionnement des régions est en ligne sur le site internet de la DGCL (http://www.dgcl.interieur.gouv.fr) depuis le 4 février 2009.

Toutefois, seule la notification officielle par vos soins de la dotation revenant à chaque région fait foi.

Dès réception de cette circulaire, vous voudrez bien procéder à la notification de la DGF en informant le conseil régional des dispositions concernant les modalités et les délais de recours contentieux, rappelés dans la fiche de notification.

Je vous signale, en outre, qu'en vertu des dispositions de l'article R.421-5 du code de la justice administrative, les voies et délais de recours doivent être expressément indiqués lors de la notification de chaque dotation aux collectivités bénéficiaires. Cette mention est donc inscrite sur chaque fiche individuelle de notification annexée à la présente circulaire.

Je vous invite néanmoins, afin de prévenir tout contentieux, à indiquer à chaque collectivité bénéficiaire que, durant le délai de deux mois mentionné sur la fiche de notification, un recours gracieux peut être exercé auprès de vos services.

Ce recours gracieux interrompt le délai du recours contentieux qui ne courra à nouveau qu'à compter de la réception de votre réponse. Je vous rappelle, à cet égard, qu'en application de l'article R.421-2 du code précité « le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet ».

Il vous appartient également de prendre les arrêtés de versement adressés au trésorier-payeur général. La dotation forfaitaire et, pour les régions qui y sont éligibles, la dotation de péréquation, feront l'objet d'arrêtés distincts.

Je vous rappelle que vous pouvez désormais éditer les lettres de notification et des arrêtés de versement via l'intranet Colbert Départemental. Vous trouverez à cet effet dans la bibliothèque de documents un modèle d'arrêté de notification.

S'agissant de la dotation forfaitaire, le versement par douzièmes avec acomptes est désormais obligatoire, en vertu de l'article 28 de la loi de finances pour 2007. La dotation de péréquation des régions fait quant à elle l'objet d'un versement unique intervenant avant le 31 juillet.

Qu'il s'agisse de la dotation forfaitaire ou de la dotation de péréquation, vos arrêtés viseront le compte de la DGF, c'est-à-dire le compte n°465-12119 « Fonds nationaux des collectivités locales - DGF - Répartition initiale de l'année - Année 2009 », ouvert en 2009 dans les écritures du trésorier payeur général.

Je vous précise que l'inscription des deux composantes de la DGF des régions est à effectuer dans les budgets des régions aux comptes suivants :

? 7411 - Dotation forfaitaire (M71) 740 (M51)

? 7412 - Dotation de péréquation (M71) 741 (M51)

Tous vos arrêtés de versement ou de reversement à l'occasion d'une rectification éventuelle de la DGF des régions viseront le compte unique n° 465-1212 « Fonds nationaux des collectivités locales - DGF - opérations de régularisation ».

ANNEXE 5 - SIMULATION SUR LES CONSÉQUENCES DE L'INTRODUCTION D'UN NOUVEAU CRITÈRE D'ÉLIGIBILITÉ REFLÉTANT LES CHARGES DES RÉGIONS

Votre rapporteur spécial a jugé utile de proposer dans le présent rapport un rapprochement des critères d'éligibilité avec ceux relatifs à la répartition de la dotation de péréquation régionale 45 ( * ) . Il a également souhaité tirer toutes les conséquences du constat statistique de la relation inverse entre les charges par habitant et le nombre d'habitants des régions .

M. Alain Guengant ayant proposé à votre rapporteur spécial une formule mathématique traduisant le constat de la baisse des charges par habitant en fonction de la population régionale , la présente annexe tente une application purement théorique de cette formule . Celle-ci repose sur une pondération de la population de chaque région dans le calcul du potentiel fiscal par habitant.

Une note réalisée par M. Alain Guengant et qui a permis de construire les simulations présentées ici est reproduite à la suite de la présente annexe.

Cette modélisation mathématique présente l'intérêt de prendre en compte les charges observées statistiquement , souvent liées à la densité, c'est à dire à la population rapportée à la superficie, et donc de rendre plus cohérents les critères d'éligibilité et ceux de répartition .

Cette formule mathématique pourrait même inspirer de nouvelles règles de calcul de répartition de la dotation de péréquation, piste qui n'a pas été approfondie par votre rapporteur spécial dans le cadre de sa mission de contrôle, mais qui présenterait l'avantage d'unifier totalement les critères d'éligibilité et ceux relatifs à la répartition.

Votre rapporteur spécial souligne qu'une formule mathématique assez comparable est déjà utilisée pour calculer la dotation de base des communes , sauf que le constat statistique étant inverse - les charges par habitant augmentent de manière croissante dans les communes de plus de 1.000 habitants - le coefficient multiplicateur défini suit une logique opposée. Quoiqu'il en soit, c'est bien le constat empirique d'une augmentation des charges par habitant en fonction de la taille des communes qui justifie le mode de calcul de la dotation de base des communes, composante de la dotation forfaitaire, elle-même intégrée dans la DGF communale. Fonction croissante de la taille des communes , cette dotation de base est donc, conformément aux dispositions réglementaires 46 ( * ) , évaluée sur le fondement d'un coefficient multiplicateur qui repose sur une fonction logarithmique .

Dans le cas des régions, la fonction logarithmique permettant de pondérer la population en fonction de l'observation statistique de la relation entre les charges et la taille des régions pourrait s'effectuer selon la formule suivante :

Elle conduirait aux résultats suivants, qui ne sont fournis qu'à titre indicatif :

Source : Commission des Finances d'après les données transmises par le ministère de l'Intérieur, retraitées en fonction de la formule mathématique de M. Alain Guengant

Source : commission des finances

Note sur le critère d'éligibilité de la dotation de péréquation des régions

Alain Guengant

Directeur de recherche au CNRS

CREM- Université de Rennes 1

1) RÉGIME ACTUEL

Éligibilité

Sont éligibles à la dotation de péréquation, les régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 85 % de la moyenne de l'ensemble des régions. En fait, la référence correspond pour les régions de métropole à la moyenne des régions métropolitaines.

Une région devenant non éligible reçoit, la première année de son exclusion, une garantie non renouvelable égale à la moitié de la dotation qu'elle a perçue l'année précédente (cas de l'Aquitaine et de l'Auvergne en 2008).

Critères

Potentiel fiscal (PFH). Le potentiel fiscal par habitant est déterminé en trois temps. En premier lieu, est calculé le potentiel fiscal strict en multipliant les bases brutes directes de l'avant dernière année par les taux d'imposition moyens nationaux correspondants. En deuxième lieu, s'y ajoute le montant représentatif des allocations compensatrices et compensations fiscales. Ce montant est calculé en divisant dans un premier temps chaque compensation de l'année précédente par le taux de l'année précédant sa mise en place et, dans un deuxième temps, en multipliant l'équivalent bases ainsi obtenu par le taux moyen national de la taxe concernée. Le tout est divisé par la population Insee du dernier recensement général.

Potentiel fiscal superficiaire (PFS). Le potentiel fiscal superficiaire est égal au potentiel fiscal rapporté au nombre d'hectares. Il est comparé à la moyenne de l'ensemble des régions.

Effort fiscal. C'est le rapport entre le produit fiscal ménages (3 taxes) et potentiel fiscal ménages (3 taxes).

Dépenses réelles totales. Les dépenses réelles totales, égales à la somme des dépenses réelles d'investissement et de fonctionnement servent, uniquement pour l'outre-mer, à la répartition de la deuxième fraction (50 % du total) de la dotation de péréquation qui leur est réservée.

Répartition

L'enveloppe de péréquation à répartir entre les régions éligibles fait l'objet d'un prélèvement au profit des régions d'outre-mer en proportion de trois fois leur poids démographique dans la population française (2,8273 % x 3, soit 8,482 % en 2009). Le solde métropolitain se divise en deux fractions égales. La première est répartie en fonction du potentiel fiscal par habitant, la deuxième en fonction du potentiel fiscal superficiaire (non pondéré par la population).

Pour les régions métropolitaines, la fraction « potentiel fiscal » est répartie en multipliant la valeur de point par la population Insee pondérée par l'effort fiscal et l'écart relatif du potentiel fiscal par habitant par rapport à 85 % de la moyenne de l'ensemble des régions. Jusqu'en 2008, il s'agissait de la population issue du recensement général de 1999, sans prise en compte de la population comptée à part et sans ajout du nombre de résidences secondaires. A partir de 2009, la population Insee utilisée par la DGF régionale variera en fonction des résultats du recensement rénové.

La fraction « potentiel fiscal superficiaire » est répartie en multipliant la valeur de point par le rapport entre le potentiel fiscal superficiaire moyen de l'ensemble des régions et celui de la région.

2) DISCORDANCE DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION

La répartition de la moitié de la dotation de péréquation en fonction du potentiel fiscal superficiaire montre qu'une référence au territoire est nécessaire pour appréhender les capacités financières des régions. En d'autres termes, les charges associées aux compétences régionales ne dépendent pas uniquement de la population mais aussi de sa répartition spatiale et de sa densité. La péréquation ne peut donc pas rechercher uniquement à réduire les inégalités de richesse fiscale par habitant.

Le potentiel fiscal superficiaire correspond au potentiel fiscal par habitant divisé par l'inverse de la densité démographique. La correction ainsi apportée à l'indicateur démographique de richesse fiscale équivaut à supposer l'existence de charges décroissantes avec l'augmentation de la densité. À potentiel fiscal par habitant donné, le pouvoir d'achat des régions les plus denses, en règle générale les plus peuplées, serait donc plus élevé.

Or, le critère d'éligibilité ignore les différences de densité en se référant uniquement au potentiel fiscal par habitant. Pour redonner sa cohérence à la politique de péréquation, les critères d'éligibilité et de répartition doivent être unifiés.

3) PROPOSITION D'UN CRITÈRE UNIFIÉ D'ÉLIGIBILITÉ

La sélection des régions éligibles (indépendamment du seuil d'exclusion choisi) doit reposer sur un indicateur synthétique de richesse fiscale comparant le potentiel fiscal brut à la fois à la population et à la superficie du territoire régional.

Une solution consisterait à construire un indicateur synthétique pondérant le potentiel fiscal par habitant d'une part, le potentiel fiscal superficiaire d'autre part. Cependant, le choix des pondérations serait arbitraire (une pondération déduite du partage par moitié de la dotation de péréquation entre les composantes démographique et superficiaire ne serait guère justifiée).

Une autre solution consisterait à calculer le potentiel fiscal par habitant par référence, non pas uniquement à la population Insee, mais à une population pondérée. Un traitement similaire est utilisé pour répartir la dotation de base des communes. La population est pondérée par un coefficient compris entre 1 (communes de moins de 500 habitants) et 2 (villes de plus de 200 000 habitants). Entre les deux bornes, le coefficient de pondération évolue de façon continue selon une relation logarithmique (croissante à taux décroissant).

Pour calculer la population pondérée des régions, un traitement similaire serait envisageable avec cependant deux différences. Tout d'abord, la relation ne serait pas croissante avec la population mais décroissante pour reproduire les déséconomies de faible densité traduite par le potentiel fiscal superficiaire. Ensuite, la spécification de l'échelle de pondération, faute de pouvoir choisir des bornes évidentes pour la région la moins dense et la région la plus dense, pourrait s'appuyer sur une analyse statistique des dépenses régionales, du type de l'étude réalisée pour évaluer la performance de la péréquation régionale (Guengant A., Gilbert G. Indicateurs de performance de la péréquation : modèle de calcul , Ministère de l'Intérieur, Direction générale des collectivités locales, ronéoté, juin 2008, 34 pages).

En outre, seul le critère population pourrait être retenu. La variable joue en effet un rôle dominant dans la différenciation des charges et fournit ainsi l'essentiel de l'information. En revanche, le critère superficie est peu significatif ; son impact sur les dépenses régionales, à ressources financières et fiscales données, étant pour l'essentiel déjà retracé par la population. Sur la base des travaux réalisés, la relation suivante fournirait une échelle de pondération démographique conforme à l'observation :

La relation correspond à l'estimation d'une élasticité des charges par habitant à la population de 0,885 (tableau A3 en annexe).

Le tableau 1 présente les résultats du calcul de la population pondérée et de l'indice de charges associé (population pondérée/population Insee) pour l'année 2006.

Tableau 1

Population pondérée et indice de charges des régions (2006)

Le graphique suivant illustre la distribution de l'indice de charges associé à la population pondérée (échelle de gauche) et sa correspondance avec la densité (échelle de droite).

En niveau, une population pondérée supérieure à la population Insee minore le pouvoir d'achat réel du potentiel fiscal par habitant au regard de sa valeur nominale (cas de l'Auvergne) et inversement l'amplifie (cas de l'Ile de France).

En variation, la population pondérée minore la baisse de population Insee et évite ainsi de surévaluer le potentiel fiscal réel : l'augmentation du potentiel fiscal nominal étant en partie contrebalancée par l'alourdissement des charges liées aux déséconomies de faible densité.

Graphique 1

4) SIMULATION D'UN CRITÈRE UNIFIÉ D'ÉLIGIBILITÉ

Pour évaluer l'impact de la population pondérée sur l'éligibilité des régions, une simulation rétrospective est réalisée sur l'année 2006.

Le tableau 2 retrace l'éligibilité des régions par référence à 85% du potentiel fiscal moyen calculé par référence à la population Insee . Avec un potentiel fiscal de 73,10€ par habitant, l'Auvergne se situait à -0,98% en dessous du seuil, soit -0,72€ par habitant.

Tableau 2

Éligibilité des régions en 2006 à la dotation de péréquation par référence au potentiel fiscal par habitant (population Insee)

Le tableau 3 simule pour la même année l'éligibilité des régions par référence à 85% du potentiel fiscal moyen par habitant calculé par référence à la population pondérée.

Tableau 3

Éligibilité des régions en 2006 à la dotation de péréquation par référence au potentiel fiscal par habitant (population pondérée)

L'Auvergne se situe désormais à -5,67% en dessous du seuil, soit un écart de -4,19€ par habitant, s'éloignant ainsi sensiblement du seuil d'éligibilité. Par référence à la population pondérée, l'Auvergne n'aurait très probablement pas perdu l'éligibilité à la dotation de péréquation en 2008.

La Picardie devient éligible avec un déficit de -2,18%, soit -1,61€ par habitant en dessous du seuil.

Le tableau 4 compare les deux protocoles d'éligibilité.

Tableau 4

Comparaison de la règle d'éligibilité des régions en 2006 par référence au potentiel fiscal par habitant calculé en fonction de la population Insee ou de la population pondérée

Indice synthétique de charges des régions (DGCL, 2008)

Les données budgétaires utilisées pour l'estimation de l'indice de charges par habitant sont extraites des publications annuelles de la DGCL sur les comptes des régions. Les autres données, après cumul, proviennent du fichier DGF des départements (DGCL). La variable endogène de dépenses correspond aux dépenses de fonctionnement complétées des dépenses annualisées d'investissement couvertes par l'épargne brute, en d'autres termes aux recettes de fonctionnement. L'introduction des dépenses de fonctionnement par habitant des départements et des communes dans la fonction vise à identifier une possible interaction entre niveaux superposés de gestion territoriale. Les variables exogènes sont recensées dans le tableau A1.

Tableau A1 : Variables du modèle d'estimation des charges par habitant des régions

L'ajustement de la fonction de dépenses de régions de métropole est réalisé en panel sur la période 1994 à 2005. Le faible nombre d'observations rendait en effet peu fiable une estimation annuelle en coupe transversale. Pour neutraliser les variations de prix, les données budgétaires sont exprimées en euros constants de la dernière année par référence à l'indice de prix du produit intérieur brut. Deux variables qualitatives traduisent les spécificités des compétences des régions Ile-de-France et Corse. Le tableau A2 présente les résultats de l'ajustement.

Tableau A2 : Ajustement de la fonction de dépenses des régions (1994 à 2005)

Les valeurs des paramètres sont récapitulées dans le tableau A3.

Tableau A3 : Paramètres estimés des fonctions de dépenses des régions (1994-2005)

La formule de calcul des indices de charges par habitant ( ) est par conséquent :

Le graphique A1 illustre la distribution de l'indice de charges par habitant, avec normalisation de la moyenne nationale pondérée à 1, par référence à la population.

Graphique A1

L'estimation statistique suggère un processus d'économies de dimension. Les départements les moins peuplés sont confrontés à des charges par habitant élevées associées aux coûts « fixes » territoriaux induits par les réseaux ou encore les contraintes de desserte des équipements de proximité (lycées...) et les charges de transports associées (TER). En revanche, l'augmentation de la population réduit les charges fixes par habitant. Le processus d'économie de densité se renverse pour l'Ile-de-France, toutefois assez faiblement.

ANNEXE 6 -- ACTUALISATION EN 2006 DES RECHERCHES DE MM. GUY GILBERT ET ALAIN GUENGANT SUR LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DE LA PÉRÉQUATION

N.B. : cette étude et ses résultats sont la propriété du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités Territoriales (Direction générale des collectivités locales), qui en a gracieusement autorisé la reproduction et auprès de qui toute autre demande de reproduction doit être sollicitée.

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ANNEXE 7 - ÉTUDE DU CABINET RESSOURCES CONSULTANTS FINANCES POUR L'ASSOCIATION DES RÉGIONS DE FRANCE SUR L'AMÉLIORATION DE LA PÉRÉQUATION

N.B. : l'Association des régions de France a autorisé la reproduction de cette étude mais a souhaité que deux précisions soient apportées :

- certaines régions avaient émis des doutes sur les conclusions de l'étude ;

- elle date de 2006 et il existe d'autres travaux plus récents.

Document consultable au format pdf

* 1 Cf. Journal Officiel, compte rendu des débats du Sénat, n °105, 6 décembre 2008, p.8433.

* 2 Le précédent rapport « La péréquation interrégionale : vers une nouvelle égalité territoriale » (n° 342, 2003-2004), par MM. Jean François-Poncet et Claude Belot, au nom de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire, de la commission des Affaires économiques et de la commission des Finances, s'était appuyé sur une étude commandée au cabinet de consultants Michel Klopfer. Il était principalement consacré à l'élaboration d'indices synthétiques de ressources et de charges des régions.

* 3 Cf. l'annexe 1 du présent rapport, p.59.

* 4 Décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003 « Loi de programme pour l'outre-mer ».

* 5 Décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003 « Loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ».

* 6 Ce coefficient mesure le niveau de pression fiscale de la collectivité par le rapport entre le produit fiscal effectif et le produit fiscal théorique ; il est le plus souvent utilisé pour informer de la situation financière de la collectivité.

* 7 La densité dont il est question ici renvoie au nombre d'habitants rapporté à la superficie (densité de population). Cette définition sera utilisée tout au long du présent rapport.

* 8 Cf. le premier alinéa de l'article 64 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.

* 9 Cf. l'article 64 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui crée le fonds à partir du 1 er janvier 1993.

* 10 Cf. l'article 48 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et, en particulier, sa sous-section 3 consacrée à la dotation de péréquation des régions.

* 11 Ces compensations résultent par exemple de la suppression de la « part salaires » des bases de taxe professionnelle, ainsi que des parts régionales des droits de mutation à titre onéreux et de la taxe d'habitation.

* 12 Cf. l'article L.4434-9 du code général des collectivités territoriales : « La quote-part de la dotation de péréquation (...) perçue par les régions d'outre-mer est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du triple du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population de l'ensemble des régions et de la collectivité territoriale de Corse ».

* 13 Le même article du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que la quote-part est répartie, pour moitié, entre les régions d'outre-mer « au prorata de leurs dépenses totales constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice ».

* 14 Depuis 2007. La fourchette s'établissait entre 75 % et 95 % du taux de progression de la DGF de 2004 à 2006.

* 15 L'annexe 3 récapitule pour chacune des régions la répartition de la DGF et de ses deux composantes sur quatre années.

* 16 Le rapport de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant est intitulé « Évaluation des effets péréquateurs des concours de l'État aux collectivités locales ».

* 17 Il s'agit d'un indicateur des inégalités de revenu ou de richesse. Ce coefficient mesure en effet le degré de dispersion au sein d'une série statistique donnée.

* 18 La présentation de l'actualisation des recherches de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant figure à l'annexe 6 du présent rapport. Pour une analyse plus fine de leurs résultats, votre rapporteur spécial renvoie à cette annexe.

* 19 Par ailleurs, la réforme de la DGF en 2004 aurait nettement accru les effets péréquateurs des dotations compensatrices et réduit ceux des dotations de péréquation.

* 20 Le chiffre négatif correspond à une amélioration du pouvoir d'achat de la collectivité régionale : plus il est élevé, plus l'effet péréquateur est avéré.

* 21 Cf. p.23 du présent rapport, le tableau réalisé pour l'année 2009.

* 22 Cf. l'article 114 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 qui modifie l'article L.4332-8 du CGCT : « Lorsqu'une région cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de la dotation de péréquation, cette région perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente. Les sommes nécessaires à cette garantie sont prélevées sur les crédits affectés à la dotation de péréquation, après prélèvement de la quote-part consacrée aux régions d'outre-mer ».

* 23 Sur le caractère favorable, pour les régions peu denses, du mode de calcul de la répartition des dotations, cf. supra p.32.

* 24 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 25 Cf. l'article 1647 B sexies du code général des impôts.

* 26 Cf. le décret n° 2007-132 du 30 janvier 2007 relatif aux modalités de calcul de la prise en charge du dégrèvement prévu par l'article 1647 B sexies du code général des impôts. Il détermine notamment les modalités de participation des collectivités territoriales au plafonnement à la valeur ajoutée. L'instruction ministérielle 6 E-3-07 du 30 mars 2007 précise la portée de ces dispositions dont votre rapporteur spécial souligne la complexité.

* 27 Journal Officiel, compte rendu des débats du Sénat, n °105, 6 décembre 2008, p.8433.

* 28 Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par M. Edouard Balladur, mars 2009, p.26.

* 29 Votre rapporteur spécial rappelle que le bas de la fourchette se situe à un taux de 60 %. Fixer le taux de progression de la dotation forfaitaire à ce niveau conduirait, toutes choses étant égales par ailleurs, à une augmentation la plus forte possible de la dotation de péréquation.

* 30 Pour mémoire, la première série de critères utilise uniquement un seuil de potentiel fiscal par habitant, tandis que l'autre ne repose qu'à moitié sur ce dernier et à moitié sur le potentiel fiscal superficiaire.

* 31 Votre rapporteur spécial souligne que le mode de calcul de ces charges ne peut, par définition, être totalement neutre et scientifique : un choix de méthode est nécéssaire quant aux charges retenues et à la façon de les pondérer entre elles. MM. Guy Gilbert et Alain Guengant utilisent, pour leur part, un indicateur synthétique de charges qui repose sur l'estimation statistique des charges à partir des dépenses des collectivités régionales.

* 32 Dans le cadre de la présentation précitée de leurs travaux devant le Comité des finances locales le 28 octobre 2008.

* 33 La présence d'un nombre de points supérieur à celui des régions s'explique par l'utilisation d'un panel statistique : chaque région est représentée par plusieurs points parce qu'elle apparaît au titre de plusieurs années. Lorsque les points se superposent, ce qui est souvent le cas en raison d'une stabilité des situations, le nombre précis de points n'est pas visible.

* 34 En effet, cette courbe de régression déduite du nuage de points correspond à la parabole d'ajustement par un polynôme du second degré. Toutefois, si l'on se contente de relier les points les uns aux autres, la baisse des charges, certes décroissante, est confirmée.

* 35 Le graphique réalisé pour les départements ne concerne qu'une seule année, tandis que le graphique consacré aux régions, à la page précédente, couvrait une période d'observation de dix ans. Votre rapporteur spécial appelle donc à la prudence dans la lecture de ces graphiques, particulièrement au niveau de leur comparaison. Il souligne également que cette réserve ne remet pas en question les principaux enseignements de ces études.

* 36 Le graphique consacré aux communes appelle la même précision méthodologique que pour les départements. Les données communales sont en effet elles-aussi annuelles.

* 37 Les coefficients ont été définis par le décret n° 2005-298 du 31 mars 2005 relatif aux dotations de l'Etat aux communes et aux départements. Par exemple, une commune dont la population est supérieure à 500 habitants et inférieure à 200 000 habitants se voit appliquée le coefficient suivant : a = 1 + 0,38431089 x log (population/500).

* 38 Cette simulation figure à l'annexe 6 du présent rapport.

* 39 Rapport de la mission visant à améliorer la péréquation financière entre les régions. Cette étude est reproduite pour information à l'annexe 7 du présent rapport.

* 40 En 2008, pour l'ensemble des collectivités locales, tous niveaux confondus, la taxe professionnelle représentait à elle seule plus de 43 % du produit des quatre grandes taxes locales. Sa réforme, axée sur le retrait des équipements et biens mobiliers (EBM) de l'assiette de l'impôt, devrait engendrer une perte d'environ 22,2 milliards d'euros de recettes pour les collectivités locales. Cette situation, et ce quels que soient les scénarios envisagés, rend donc nécessaire une remise à plat du financement des collectivités locales.

* 41 Rapport précité, p.29.

* 42 Cf. le rapport d'information n° 579 de M. Jean Arthuis, intitulé « La «suppression» de la taxe professionnelle : nécessité de compétitivité pour les entreprises et espoir de réforme pour les finances locales » (2008-2009).

* 43 Cf. la proposition n 90 du rapport de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (n° 471, 2008-2009).

* 44 Le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle de 2003, dispose que : « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». Selon le rapport du comité présidé par M. Edouard Balladur « les incertitudes liées à ces dispositions et le fait que, pour leur application, le législateur organique ait en quelque sorte « figé » la notion de « part déterminante » au niveau constaté au titre de l'année 2003 ne vont pas sans inconvénient et bornent étroitement le cadre de toute réforme des finances locales. Nombre des auditions auxquelles le Comité a procédé ont mis en relief les incohérences qui résultent de ces dispositions et l'ont convaincu qu'à moyen terme une révision de la Constitution sur ce point ne serait pas à déconseiller » (p.95).

* 45 Les critères d'éligibilité n'utilisent que le potentiel fiscal par habitant tandis que ceux relatifs à la répartition ont recours pour moitié au potentiel fiscal superficiaire.

* 46 Les coefficients ont été définis par le décret n° 2005-298 du 31 mars 2005 relatif aux dotations de l'Etat aux communes et aux départements. Par exemple, une commune dont la population est supérieure à 500 habitants et inférieure à 200 000 habitants se voit appliquer le coefficient suivant :

a = 1 + 0,38431089 x log (population/500) .

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