3. La préservation des recettes : un impératif catégorique, compte tenu de la probable faiblesse de l'élasticité au PIB des recettes publiques
a) Le ralentissement du dynamisme des recettes par rapport au PIB
Votre commission des finances a toujours mis l'accent sur le paramètre important que constitue l'élasticité des recettes par rapport au PIB . En particulier elle a toujours insisté sur le fait que cette élasticité devait sur le long terme être - à législation constante -, proche de l'unité .
Il en résulte que les taux élevés constatés ces dernières années, devraient avoir pour contrepartie, en phase basse du cycle, un taux de croissance des recettes inférieur à celui de l'économie et ce tant pour les recettes de l'Etat que pour celles de la Sécurité sociale.
Les cotisations sociales sont assises sur des revenus d'activité qui non seulement se contractent en période de récession mais encore croissent en général moins vite que le PIB en phase de reprise.
Quant à l'élasticité des recettes fiscales, qui a été particulièrement élevée ces dernières années, elle pourrait, comme cela a été le cas au milieu des années 90, être désormais sensiblement inférieure à l'unité. Au surplus, ainsi que le souligne la Cour des comptes, il convient de prendre en compte l'impact de certaines mesures discrétionnaires comme la possibilité pour les entreprises de reporter en avant leurs déficits fiscaux à fin 2008, ce qui représente sur le long terme une perte potentielle d'impôt sur les sociétés de 40 milliards d'euros.
b) Des règles de bonne gouvernance en matière de recettes à l'application problématique
La loi de programmation des finances publiques 2009-2012 comprend un certain nombre de dispositions tendant à préserver les recettes publiques :
- son article 9 prévoit qu'au cours de la programmation, les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat, sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ;
- son article 10 prévoit qu'au titre de la période de programmation, les mesures nouvelles (qu'il s'agisse ou non de la création de « niches ») relatives aux principales recettes de l'Etat ou des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peuvent avoir pour conséquence de faire passer ces recettes en deçà de certains niveaux, définis en euros courants ;
- son article 11 prévoit que les créations ou extensions de « niches » fiscales ou sociales sont compensées par des suppressions ou diminutions d'autres « niches ».
A l'initiative de votre commission des finances, les dispositions de l'article 11 ont été considérablement « durcies » 37 ( * ) . Ainsi, contrairement au texte initial, la règle fixée par l'article 11 s'entend au titre de chaque année de la période de programmation (et non de la période de programmation considérée globalement). Il est en outre précisé que chaque « niche » instaurée par un texte promulgué au cours de la période de programmation, n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.
Votre rapporteur général sera attentif à ce que ces dispositions soient effectivement appliquées. Or un certain nombre d'initiatives lui font craindre que le Gouvernement ne soit pas pleinement conscient des enjeux attachés à ce qu'il est convenu d'appeler la « sécurisation des recettes ».
* 37 Divers amendements de votre commission des finances ont en revanche été retirés, après avoir reçu un avis défavorable du Gouvernement :
- un amendement à l'article 5 du texte promulgué (relatif aux dépenses de l'Etat) prévoyant que la progression annuelle des dépenses fiscales n'excède pas, au cours de la période de programmation, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation ;
- un premier amendement à l'article 10 du texte promulgué prévoyant que la règle concernée s'applique non au niveau de l'ensemble de la période de programmation (ce qui serait peu contraignant en pratique, le Gouvernement pouvant prétexter d'une volonté affichée de supprimer les allégements fiscaux et sociaux en fin de période), mais à celui de chaque année de la période de programmation ;
- un deuxième amendement au même article, tendant à remplacer la référence à des seuils de recettes exprimés en euros courants par une référence à un niveau de déficit public exprimé en points de PIB : il s'agissait d'éviter que cette règle soit vidée de son sens en période d'inflation forte. Cette proposition a évidemment perdu beaucoup de son intérêt dans le contexte actuel.