Projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers

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Rapport supplémentaire n° 286 (2008-2009) de M. Jean-Pierre VIAL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 mars 2009

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N° 286

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 mars 2009

RAPPORT SUPPLÉMENTAIRE

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l' équipement et à l' évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers (Urgence déclarée),

Par M. Jean-Pierre VIAL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

14 , 188 et 287 (2008-2009)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Depuis le 1 ^er mars 2009, la discussion législative porte, en séance publique, en application de l'article 42 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 23 juillet 2008, sur le texte adopté par la commission et non plus sur celui initialement déposé par le gouvernement ou transmis par l'autre assemblée ^{1 ( * )} .

Le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à la situation des ouvriers des parcs et ateliers a été initialement inscrit à l'ordre du jour du Sénat du 18 février 2009, c'est-à-dire avant la mise en oeuvre de la réforme de la procédure législative. Aussi votre commission l'a examiné lors de sa réunion du 28 janvier 2009 et a alors adopté 24 amendements proposés par son rapporteur ^{2 ( * )} .

Le report de l'examen de ce texte à la séance publique du 2 avril 2009 conduit à intégrer ces amendements dans le texte que la commission doit désormais établir pour la séance plénière. Auparavant votre commission a entendu M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, le mardi 10 mars 2009 ^{3 ( * )} qui lui a fait connaître utilement la position du Gouvernement.

Votre commission des lois a retenu la solution de transition qu'elle avait adoptée pour l'examen du projet de loi pénitentiaire afin de permettre aux membres de la commission qui le souhaitaient de présenter des amendements en vue de leur intégration éventuelle dans le texte qu'elle a élaboré. Ces amendements ont porté sur le texte résultant du montage provisoire des amendements adoptés le 28 janvier 2009. Leur dépôt a été soumis à un délai limite fixé au lundi 16 mars à 12 heures, l'avant-veille de la délibération de la commission.

Outre 12 amendements du rapporteur, trois amendements ont été déposés par d'autres commissaires.

A l'issue d'un débat approfondi, votre commission a adopté les 15 amendements de son rapporteur.

Les amendements non adoptés pourront être représentés en vue de leur discussion en séance publique selon la procédure de dépôt au service de la séance.

*

* *

Le présent rapport supplémentaire reproduit le compte rendu de la réunion de votre commission des lois du 18 mars 2009 au terme de laquelle elle a établi le texte qui servira de base à l'examen du projet de loi en séance publique ^{4 ( * )} . Celui-ci intègre les 12 modifications résultant des amendements adoptés.

Le tableau comparatif reproduit en annexe actualise celui figurant dans le rapport déposé le 28 janvier 2009.

*

* *

La commission a procédé lors de sa réunion du 18 mars 2009 au nouvel examen du projet de loi n° 14 (2008-2009) relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission, après avoir entendu M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, la semaine précédente, avait décidé de procéder sur le rapport de M. Jean-Pierre Vial à un nouvel examen du projet de loi, initialement inscrit à l'ordre du jour du Sénat du 18 février 2009, en prévision de son examen en séance publique le 2 avril 2009. Puisque le Sénat délibérera sur la base du texte établi par la commission, celle-ci a souhaité ouvrir à ses membres la possibilité de proposer leurs amendements afin qu'ils soient intégrés, le cas échéant, au texte de la commission résultant de l'adoption de son rapport le 28 janvier 2009.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a tout d'abord rappelé que le point majeur du projet de loi résidait dans l'avenir du statut des ouvriers des parcs et ateliers : les syndicats de ces personnels ont été associés, dès l'origine, à la réflexion sur le transfert aux départements des parcs de l'équipement et ont contribué à l'évolution du dossier.

Il a souligné que la commission, sur sa proposition, avait, lors de sa réunion du 28 janvier, abandonné le statut commun proposé par le Gouvernement pour les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) qu'ils relèvent de l'Etat ou des collectivités locales, pour retenir le dispositif de droit commun, en matière de transferts de service, celui de la mise à disposition assortie d'une faculté d'intégration dans la fonction publique territoriale.

L'intégration dans un cadre d'emploi territorial étant, aujourd'hui, communément admise, le rapporteur a indiqué qu'il présenterait à la commission des amendements tendant à compléter ce dispositif. Il a mentionné les trois grandes questions s'y rattachant : l'établissement du tableau d'homologie entre la grille de classification des OPA et celle des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, la garantie des salaires et celle des droits en matière de retraite.

Il a observé qu'il proposerait, de manière très exceptionnelle, de garantir les droits acquis par les OPA au titre du régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'Etat quel que soit le nombre d'années de cotisations à ce fonds spécial.

Abordant la question d'une compensation financière temporaire pour la charge des personnels surnuméraires transférés à la demande de l'Etat, il a indiqué que cette proposition, adoptée par la commission le 28 janvier dernier, avait ensuite été déclarée irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Le Gouvernement n'ayant pas souhaité reprendre cet amendement, M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a estimé que le format des transferts d'OPA donnerait lieu à des arbitrages très serrés entre l'Etat et les départements.

Il a, ensuite, évoqué trois amendements concernant respectivement la création éventuelle de syndicats mixtes entre les collectivités et les SDIS (services départementaux d'incendie et de secours), la prise en charge des frais de dépollution des terrains transférés et un assouplissement du dispositif des réseaux de radiocommunications des services routiers.

M. Pierre-Yves Collombat a interrogé le rapporteur sur la question des recrutements après transfert d'agents des parcs ; celui-ci a précisé qu'ils s'effectueraient sur la base des dispositions statutaires régissant les fonctionnaires territoriaux. M. Jean Claude Peyronnet a manifesté son accord avec le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que ces agents, intégrés dans les cadres de la fonction publique territoriale, pourraient connaître des évolutions de carrière.

La commission a ensuite procédé à l'examen des quinze amendements déposés sur le texte résultant de sa délibération du 28 janvier.

A l'article 3 (consistance du transfert), Mme Anne-Marie Escoffier a présenté un amendement destiné à soumettre à l'accord intégral de la collectivité le transfert de la totalité des emplois du parc.

Le rapporteur a observé qu'aux termes de l'article 3, le transfert global ne peut intervenir qu'à la demande du département : en cas d'échec de la procédure conventionnelle, la consistance du transfert s'établit sur la base du nombre d'emplois correspondant à la part d'activité effectuée pour le compte du département. En conséquence, il a émis un avis défavorable sur cet amendement. La commission ne l'a pas adopté.

Aux articles 7 (transfert des fonctionnaires) et 8 (situation individuelle des fonctionnaires), ainsi qu'au chapitre II (avant l'article 10), la commission, sur la proposition du rapporteur, a adopté trois amendements rédactionnels.

A l'article 10 (mise à disposition des OPA), la commission, à l'initiative de son rapporteur, a tout d'abord transféré in fine la question du remboursement des mises à disposition des OPA. En conséquence, elle a supprimé le dernier alinéa du I de cet article.

Le rapporteur a estimé que l'amendement de Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jacques Mézard précisant le remboursement des charges correspondant aux mises à disposition serait satisfait dans l'esprit par son amendement de réécriture du III de l'article 10.

Mme Anne-Marie Escoffier a indiqué qu'elle retirait cet amendement.

Puis la commission a adopté un amendement du rapporteur destiné à prendre en compte la spécificité de la Corse et des départements et régions d'outre-mer pour la constitution de syndicats mixtes région-département en prévoyant la mise à disposition des OPA transférés auprès de ces syndicats et les conséquences de leur dissolution éventuelle.

Le rapporteur a indiqué que l'amendement de Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jacques Mézard relatif aux garanties accordées aux OPA transférés optant pour le statut de fonctionnaire territorial, serait satisfait par son amendement présenté à l'article 11.

Sur sa proposition, la commission a précisé les modalités du remboursement de la mise à disposition des OPA transférés, qui prendrait la forme de deux échéances semestrielles assorties, le cas échéant, d'un ajustement.

De même, la commission a rétabli l'article 11 pour préciser les garanties accordées aux OPA qui intégreraient un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale en termes de classification, de régime indemnitaire et de retraite : M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a précisé que la grille d'homologie prendrait notamment en compte les qualifications des agents attestées par un titre ou diplôme ou par l'expérience professionnelle. Il a indiqué que les agents se verraient garantir une rémunération au moins égale à leur rémunération globale antérieure (hors travaux supplémentaires) et qu'ils bénéficieraient, le cas échéant, d'une indemnité compensatrice résorbée au fur et à mesure des augmentations des rémunérations acquises dans le cadre d'emploi d'intégration. Les services accomplis antérieurement à l'intégration en qualité d'OPA ouvriraient droit, pour leur part, à une pension du régime des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, quelle que soit la durée de cotisation.

A l'article 13 bis (clause de revoyure), la commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur pour permettre l'établissement d'un état de lieux de la situation des anciens OPA avant le terme de cinq ans fixé par la commission le 28 janvier.

Puis sur la proposition de M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, elle a inséré un article additionnel après l'article 19 pour prévoir que le coût de remise en état des terrains serait pris en charge prioritairement avant liquidation sur la contribution du parc à la trésorerie du compte de commerce.

A l'article 20 (réseau de communications radioélectriques), la commission, à l'initiative de son rapporteur, a remplacé l'amendement qu'elle avait adopté le 28 janvier mais qui avait été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, par une nouvelle rédaction prévoyant, en outre, l'évolution à venir du système radio vers le numérique.

Enfin, le rapporteur a présenté à la commission qui les adoptés deux amendements tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 23 :

- le premier pour étendre aux OPA mis à disposition des ports et aérodromes transférés aux collectivités locales en application de la loi du 13 août 2004 les dispositions concernant le droit d'option pour le statut de fonctionnaire territorial ;

- le second pour prévoir la double mise à disposition des personnels transférés des parcs de l'équipement, fonctionnaires et OPA, en cas de constitution d'un syndicat mixte entre le département et le service départemental d'incendie et de secours.

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* *

La commission a adopté le texte du projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers ainsi rédigé.

ANNEXE 1 - AUDITION DE M. DOMINIQUE BUSSEREAU, SECRÉTAIRE D'ÉTAT CHARGÉ DES TRANSPORTS

(Mardi 10 mars 2009)

_______

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que ce texte avait été examiné par la commission des lois le 28 janvier dernier mais que le report de son inscription à l'ordre du jour du Sénat du 2 avril impliquait la mise en oeuvre de la nouvelle procédure législative issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et donc que la discussion porte, en séance publique, sur le texte de la commission. Cette audition permettait au Gouvernement de faire connaître son point de vue sur le rapport de la commission.

Après avoir salué le travail conduit par le rapporteur de la commission des lois, M. Jean-Pierre Vial, M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, a noté que ce projet de loi qui parachève l'acte II de la décentralisation, avait fait l'objet concertation approfondie.

Après avoir rappelé brièvement les caractéristiques des parcs de l'équipement et du statut de leurs personnels, il a observé que le projet initial présenté par le Gouvernement prévoyait la création d'un statut commun pour les ouvriers des parcs et ateliers (OPA), qu'ils relèvent de l'État ou des collectivités locales, dont les modalités devaient être précisées par un décret. L'objectif poursuivi n'avait cependant pas pu réunir un consensus.

En conséquence, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, avait proposé un système qui ne modifiait pas l'architecture du projet de loi et avait recueilli un accord général : le remplacement du statut commun par une mise à disposition des OPA transférés sans limitation de durée auprès des départements, assortie d'un droit d'option pour une intégration dans les cadres de la fonction publique territoriale.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, a indiqué que le Gouvernement proposerait à la commission de compléter le texte pour attribuer des garanties supplémentaires aux OPA : valorisation des acquis de l'expérience professionnelle, prise en compte de la classification et de la spécialisation des personnels, faculté de demander l'intégration dans la fonction publique territoriale au-delà du délai d'option de deux ans, la décision revenant alors à la collectivité territoriale.

Il a mentionné les dispositions qui devraient figurer dans le décret d'application de l'article 10 : conditions d'intégration dans les cadres territoriaux, tableau d'homologie entre la grille de classification des OPA et celle de la fonction publique territoriale...

Il a conclu son propos en estimant nécessaire de prévoir une période suffisante pour permettre aux services de se réorganiser et en affirmant que l'objectif du Gouvernement était de mettre en place un système cohérent qui n'obère pas les finances locales.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, a précisé que le travail préparatoire mené pour l'examen du projet de loi avait permis la transformation du texte initial. Il a souligné que l'évolution de la position des syndicats lesquels ont pris conscience des rigidités du statut commun initialement proposé, en termes d'activité et de déroulement de carrière permettait aujourd'hui au législateur d'assouplir le régime d'intégration dans la fonction publique territoriale.

Il a précisé qu'une question restait en suspend pour laquelle il présenterait un amendement à la commission : celui de la garantie des droits déjà acquis en matière de retraite : les OPA, actuellement affiliés au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, rejoindraient le régime de la Caisse nationale de retraite des agents de la fonction publique territoriale dès lors qu'ils intègreraient la fonction publique territoriale.

Le rapporteur a indiqué qu'il proposerait aussi de réduire le délai de la « clause de revoyure » adoptée, à son initiative, par la commission pour procéder rapidement aux ajustements éventuellement nécessaires.

Il a ensuite interrogé le ministre sur deux problèmes : la compensation du transfert aux départements des effectifs surnuméraires d'OPA et la remise en état des terrains pollués.

Après avoir manifesté son accord avec le rapporteur, M. Jean-Claude Peyronnet a mentionné la proposition avancée par le syndicat CGT-OPA de création au sein de la fonction publique territoriale d'un cadre spécifique destiné à accueillir les OPA transférés.

Mme Anne-Marie Escoffier a souhaité obtenir des précisions sur la correspondance à établir entre la grille de classification des OPA et les cadres d'emplois territoriaux.

En réponse aux sénateurs, M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, a précisé :

- que les frais de dépollution des terrains devraient, selon le Gouvernement, s'imputer par priorité sur le solde du compte de commerce ;

- que la compensation des effectifs surnuméraires constituait une réelle difficulté pour le Gouvernement ;

- l'accord du Gouvernement sur les garanties accordées aux OPA intégrés en matière de retraite ;

- que le Gouvernement ne souhaitait pas l'enfermement de ces personnels dans un cadre spécifique ;

- que le décret d'application de l'article 10 permettrait le passage de la grille de classification des OPA à la nouvelle grille d'homologie de la fonction publique territoriale qui pourrait être étendue à la catégorie A pour permettre de prendre en compte l'ensemble des spécificités des personnels ouvriers des parcs et ateliers.

A Mme Jacqueline Gourault qui l'interrogeait sur les usines d'enrobés gérées, dans certains départements, par les parcs, le secrétaire d'Etat a répondu qu'elles étaient comprises dans le transfert.

A cet égard, le rapporteur a observé que les parcs, dans ces départements, réalisaient une part importante de leur activité pour les communes, ce qui pourrait conduire, après le transfert, à la création de syndicats mixtes.

A M. Patrice Gélard qui l'interrogeait sur l'avenir de l'Ecole de la marine marchande, M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, a précisé que le projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports prévoyait la fin de la régionalisation par l'institution d'une école nationale unique mais comportant plusieurs sites.

ANNEXE II - AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

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Article 3

Amendement présenté par Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jacques Mézard

Remplacer le 3ème alinéa par l'alinéa suivant :

« Le transfert intervient sur la totalité des emplois du parc à la demande exclusive de la collectivité. »

Article 10

Amendement présenté par Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jacques Mézard

Remplacer le 3ème alinéa du I par la phrase suivante :

« L'administration d'origine procédera aux reversements des salaires et charges afférents à la mise à disposition des agents susmentionnés. »

Article 10

Amendement présenté par Mme Anne-Marie Escoffier et M. Jacques Mézard

Au second alinéa du II de l'article 10 après les mots :

«... les dispositions statutaires applicables à ce cadre d'emplois. »

Insérer la phrase suivante :

« Leur reclassement dans ce cadre intervient sur la base de leur grille de classification et de leur expérience professionnelle dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. »

* ¹ A l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

* ² Cf. rapport n° 188 (2008-2009) de M. Jean-Pierre Vial :

http://www.senat.fr/rap/l08-188/l08-188.html

* ³ Cf. compte rendu de cette audition en annexe du présent rapport supplémentaire.

* ⁴ Ce texte a été déposé sous le n° 287 (2008-2009).