2. Les effectifs de l'agence : une gestion qui présente des faiblesses
a) L'effectif cible retenu par l'agence : trente-cinq équivalents temps plein
D'après les éléments communiqués par l'Afa aux rapporteurs, l'agence a accueilli ses premiers collaborateurs le 1 er avril 2006 et s'est ouverte au public le 22 mai 2006.
Aucune convention d'objectifs et de gestion n'a, jusqu'au mois de mars 2009, été signée entre l'Afa et ses tutelles, ce que les rapporteurs jugent particulièrement regrettable.
Le cadre global d'évolution des effectifs de l'Afa a donc été fixé en dehors de ce mécanisme de convention. L'Afa a indiqué aux rapporteurs que « l'effectif cible à atteindre, fixé par la DGAS, en accord avec le contrôle budgétaire, s'élève à trente-cinq ETP, hors correspondants locaux à l'étranger. Concernant les correspondants locaux à l'étranger, il est notamment prévu que ces derniers puissent intégrer l'effectif général lors de la mise en oeuvre d'une convention d'objectifs et de moyens ».
Les rapporteurs observent que des cibles différentes ont pu toutefois être évoquées. Ainsi la directrice générale de l'agence, Laure de Choiseul, a-t-elle mentionné un effectif cible de trente-sept équivalents temps plein lors du conseil d'administration du 14 mars 2007 22 ( * ) . Quant à la loi de finances pour 2009 23 ( * ) , elle fixe à trente-trois ETP le plafond d'emplois de l'Afa, chiffre qui s'entend hors correspondants locaux à l'étranger et hors mises à disposition .
Pour finir, l'état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD) 2009 de l'agence fait apparaître une projection d'effectifs supérieurs à ce plafond (cf. infra ), ce qui témoigne d'une certaine faiblesse dans la construction de l'exercice budgétaire , imputable tant à l'agence qu'aux tutelles.
b) L'évolution des effectifs de l'agence depuis sa création
(1) Les grandes étapes de la mise en place de l'Afa
La croissance des effectifs s'est effectuée au rythme de la mise en place de l'agence, c'est-à-dire de manière progressive. Les principales étapes de l'évolution du personnel, telles que présentées par l'Afa, ont été les suivantes :
- septembre 2006 : création d'un poste de responsable d'accueil, afin d'améliorer le service (accueil physique, accueil téléphonique, requêtes) ;
- octobre 2006 : augmentation des effectifs de la sphère administrative générale, financière et comptable ;
- été 2007 : création de cadres intermédiaires afin d'harmoniser les pratiques sur les pôles géographiques et au sein de la cellule administrative et financière ;
- septembre 2007 - janvier 2008 : augmentation des personnels d'accueil pour faire face à la diversité des tâches (en raison de la mise en place d'une liste de demandes et de l'augmentation du flux des requêtes) ;
- à partir de la fin 2006 : renforcement progressif des pôles géographiques.
(2) L'évolution globale des effectifs
L'évolution globale des effectifs 24 ( * ) de l'agence est retracée dans le tableau qui suit.
(a) Les effectifs dépendant du siège de l'agence
On observe que, d'après les données transmises aux rapporteurs par l'Afa, les effectifs constatés en 2008 ont atteint 35,1 ETP, soit l'effectif cible initial, auxquels s'ajoutaient trois personnes mises à disposition par le ministère de la justice, une personne en adjonction de service 25 ( * ) ainsi que les correspondants locaux à l'étranger. L'effectif au 1 er janvier 2009 est en revanche moindre, puisqu'il s'établit à 32,3 ETP.
L'année 2009 fait pourtant apparaître un problème réel, lorsque l'on considère l'évolution des effectifs envisagée par l'Afa et les contraintes résultant du plafond d'emplois fixé par la loi de finances pour 2009 (33 ETP) , dont les conséquences ont été mal anticipées par l'agence.
Il convient de rappeler que ce plafond d'autorisation des emplois est contraignant et constitue une nouveauté : l'article 64 de la loi de finances pour 2008 a en effet prévu que « à compter du 1 er janvier 2009, le plafond d'autorisation des emplois des opérateurs de l'Etat est fixé chaque année par la loi de finances ».
Deux problèmes distincts se posent : d'une part, la question du renouvellement des personnels mis à disposition par le ministère de la justice, aujourd'hui hors plafond d'emplois ; d'autre part, le souhait de l'Afa de procéder à de nouveaux recrutements.
En effet, une note transmise par l'Afa aux rapporteurs relève que si les trois mises à disposition du ministère de la justice devaient être supprimées et remplacées par des contrats de détachement ou des contrats de droit public, les ETP excèderaient mécaniquement le plafond d'emplois fixé par la loi de finances pour 2009. En pratique, d'après les informations recueillies par les rapporteurs, la nouvelle directrice générale de l'agence, Béatrice Biondi, devrait bénéficier, pour elle-même, d'une mise à disposition, ce qui ne ferait pas varier les emplois sous plafond. Le renouvellement des deux autres personnes mises à disposition fait actuellement l'objet de négociations entre l'Afa et le ministère de la justice.
En outre, l'Afa estime nécessaire de créer en 2009 trois postes au siège de l'agence (un poste au sein la cellule informations et requêtes, un poste de rédacteur pour le pôle Amérique et un poste de rédacteur « volant »), ce qui conduirait, là encore, à excéder le plafond d'emplois fixé par la loi de finances.
Une telle évolution n'est donc pas envisageable et, au moins s'agissant du souhait de l'agence de procéder à de nouvelles embauches, aurait dû être abordée en amont avec les autorités de tutelle.
De ce point de vue, la préparation de l'exercice budgétaire 2009 semble marquée par de réelles faiblesses et les rapporteurs souhaitent que la plus grande attention soit portée au calibrage des moyens de l'agence. Une fois encore, on ne peut que regretter l'absence de convention d'objectifs et de gestion, qui aurait peut-être permis de mieux appréhender ces questions.
En tout état de cause, les services de tutelle de l'agence devront être attentifs à la maîtrise de l'évolution des personnels de l'agence et au respect du plafond d'autorisation des emplois.
Quant à l'évolution des emplois liée au possible changement de statut de certains agents aujourd'hui mis à disposition, les rapporteurs estiment qu'il est possible de faire preuve en la matière d'une plus grande souplesse dans son interprétation - dès lors que le plafond d'emplois du ministère de la justice serait réduit en parallèle, le montant global des effectifs de l'Etat demeurerait inchangé.
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La répartition des effectifs entre les services de l'agence Outre la direction générale elle-même, l'Afa est organisée en plusieurs services (cf. organigramme figurant en annexe) : - le pôle « information et requêtes » mobilise cinq agents et un rédacteur, sous l'autorité d'un responsable de pôle. Il a pour mission d'informer les familles sur les procédures d'adoption, la législation et les pratiques des pays ; de faire une première étude de la conformité des pré-dossiers au regard de la législation française et de celle du pays d'origine ; d'enregistrer et de gérer les demandes dirigées les demandes dirigées vers les pays pour lesquels une liste de demandes est créée ; - les pôles géographiques , placés sous l'autorité d'un responsable et sous le contrôle direct du secrétaire général et de la directrice générale de l'agence, comprennent douze cadres et un assistant . Ils assurent le suivi et l'accompagnement des candidats à l'adoption disposant d'un agrément dès lors qu'ils se sont orientés vers un ou plusieurs pays d'origine ; ils mettent en place et suivent les procédures ainsi que l'état d'avancement des dossiers avec les pays dont ils ont la charge et ont un rôle de contrôle de l'activité des correspondants locaux à l'étranger ; - la cellule administrative et financière , composée de deux agents et d'un responsable , est chargée de la gestion du personnel et de la paie, ainsi que de la préparation et du suivi de l'exécution du budget. L'agence comprend également une cellule de documentation, de statistiques et d'archivage ainsi que cinq chargés de mission (pour les relations internationales, la communication, la formation et les conseils en santé, la formation et les relations avec les départements, ainsi qu'un psychologue). Source : Afa (données 2008) |
(b) Les correspondants locaux à l'étranger
(i) Leurs missions
Les correspondants locaux étrangers (CLE) représentent l'Afa auprès de l'autorité centrale ou du service en charge de l'adoption du pays d'origine où ils exercent, sous le contrôle direct de l'Afa à Paris.
Ils avertissent le siège de l'agence de toutes modifications de procédures ou de critères et assurent la bonne transmission d'informations dans les délais les plus courts.
Dans les pays en cours d'accréditation (Brésil) ou en attente de reprise d'activité, les correspondants locaux étrangers assurent le suivi du dossier d'accréditation ou les avancées de la réforme législative du pays concerné.
Ils ont pour tâche d'assurer le transfert des dossiers et de l'ensemble des documents nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi des projets d'adoption. Ils accueillent les familles lors du déplacement dans les pays d'origine et sont leurs intermédiaires tout au long du séjour.
Ils sont également chargés de l'organisation des déplacements de la directrice générale de l'Afa ou de son remplaçant dans le pays concerné.
Dans les pays nécessitant plusieurs correspondants locaux (comme le Vietnam), un représentant de l'Afa assure la coordination de leur action, sous le contrôle direct de l'agence à Paris.
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Dix correspondants locaux à l'étranger au 1 er janvier 2009 Au 1 er janvier 2009, l'effectif des correspondants locaux à l'étranger (CLE) se composait de dix agents, correspondant à huit ETP. Ils se répartissaient de la manière suivante. - trois agents à temps plein au Vietnam, pour 113 adoptions réalisées en 2008 ; - un agent à mi-temps au Brésil (pays dans lequel les dossiers transmis par l'Afa sont bloqués pour le moment, faute d'accréditation, même si six adoptions ont été réalisées en 2008) ; - un agent à mi-temps en Russie (auquel s'ajoutent deux « coordinateurs régionaux » qui ne perçoivent pas de rémunération de l'agence, mais signent avec chaque candidat un contrat définissant de manière précise les prestations à réaliser et leur coût), pays dans lequel l'Afa se déploie et n'a réalisé aucune adoption en 2008 ; - un agent à temps plein en Colombie, pour 225 adoptions réalisées en 2008 ; - un agent à temps plein au Mali, pour 72 adoptions réalisées en 2008 ; - un agent à mi-temps au Cambodge, où 17 adoptions ont été réalisées en 2008 ; - un agent à mi-temps à Madagascar, où l'agence n'a pas réalisé d'adoptions en 2008 ; - un agent à temps plein au Népal (pays auquel l'agence pourra transmettre des dossiers en 2009). Source : contrôle général économique et financier et réponse de la directrice générale de l'Afa au rapport annuel 2009 de la Cour des comptes |
Ces personnels ne sont pas inclus dans le plafond d'emplois de l'agence pour le moment. D'après les informations communiquées aux rapporteurs, ils ne devraient y être intégrés qu'à compter de 2011 , lorsque leur nombre sera stabilisé 26 ( * ) .
Les rapporteurs jugent nécessaire de parvenir, dans les meilleurs délais, à fixer un plafond d'emplois consolidé des effectifs de l'agence.
Ils observent, au demeurant, que le nombre de correspondants locaux , dont l'embauche a parfois été imposée à l'agence par les autorités locales, n'est pas corrélé aux résultats obtenus par l'agence en termes d'adoptions réalisées , même s'il convient de rester prudent en la matière, compte tenu du faible recul dont on dispose pour le moment.
(ii) Leur mode de rémunération
Les rémunérations des correspondants locaux à l'étranger sont très disparates et varient selon les pratiques locales. En outre, le cursus des personnes est également pris en compte.
A titre d'exemple, les rapporteurs ont pu constater que certains correspondants percevaient une rémunération de 1 500 euros pour un mi-temps tandis que d'autres touchaient d'environ 500 euros pour un temps plein.
Les comptes rendus de conseil d'administration font apparaître que les correspondants locaux à l'étranger sont rémunérés comme des résidents et non comme des expatriés.
Si l'Afa s'inspire des contrats utilisés par les postes diplomatiques pour leurs personnels, le contrôle financier a toutefois relevé que la rémunération de ses correspondants locaux à l'étranger est la plupart du temps supérieure à celle pratiquée par le ministère des affaires étrangères avec ses recrutés locaux. Il serait donc souhaitable que l'agence s'aligne sur les grilles de rémunération appliquée par ce ministère.
(c) Les correspondants départementaux
Il convient, par ailleurs, de noter que l'Afa s'appuie sur des correspondants départementaux . Un protocole de fonctionnement a été établi entre l'agence et les départements, afin de préciser le rôle de ces correspondants et les relations entretenues par l'Afa avec les conseils généraux. Il indique qu'il est « préférable que le correspondant départemental soit un agent du service du département chargé de l'adoption. Cependant les départements ayant mis en place des lieux d'information et d'accompagnement des candidats à l'adoption peuvent prendre appui sur les professionnels intervenant au sein d'une telle structure pour informer et conseiller les adoptants ».
D'après un document remis aux rapporteurs par le contrôle général, économique et financier, une enquête a été menée auprès des conseils généraux pour connaître le nombre d'agents intervenant pour le compte de l'Afa : cinquante départements ont répondu à cette enquête, au moins partiellement. Il en ressort que l'on dénombre soixante-dix-sept agents intervenant pour le compte de l'Afa au sein de quarante-neuf départements. Exprimée en équivalent temps plein (ETP), la quotité est toutefois bien plus faible, puisqu'elle s'établit à 19,7 ETP pour quarante-cinq départements 27 ( * ) , soit une moyenne de moins de 0,5 ETP par département.
De son côté, l'Afa évaluait à cent quinze le nombre de correspondants départementaux en fonction au 1 er mai 2008, auxquels s'ajoutaient quatorze référents au sein des services des conseils généraux.
* 22 Source : procès-verbal du conseil d'administration.
* 23 Source : jaune « Opérateurs de l'Etat », p. 208.
* 24 La différence entre les équivalents temps plein (ETP) et les équivalents temps plein travaillé (ETPT) résulte de la date d'entrée en fonction de l'agent considéré au cours de l'année civile. Un agent à temps plein présent toute l'année représente un ETPT. Lorsque l'agent n'est pas présent sur l'ensemble de l'année, il est procédé à un décompte proportionnel à l'activité de l'agent, mesurée par sa quotité de temps de travail et par sa période d'activité sur l'année.
* 25 Il s'agit de l'agent comptable.
* 26 Décision prise au cours d'une réunion tenue entre la direction générale de l'action sociale, le contrôle général économique et financier et l'Afa le 8 juillet 2008. Le projet de convention d'objectifs et de gestion transmis aux rapporteurs reprend cette échéance.
* 27 Le département des Landes est celui qui alloue le plus grand nombre d'ETP (3,5 ETP), tandis que les départements de l'Ardèche et de l'Aveyron sont ceux qui en allouent le moins (0,05 ETP).