D. LES COMMUNES EN SITUATION DE FAIBLESSE
Lors des élections municipales de 2008, 13 communes de Mayotte sur 17 ont élu un nouveau maire. Vos rapporteurs saluent l'élection, parmi les nouveaux maires, de deux femmes, Mme Ali Ramlati, maire de Pamandzi et Mme Hanima Ibrahima, maire de Chirongui.
1. Le manque de ressources
Les communes de Mayotte présentent une situation financière structurellement dégradée, caractérisée par une insuffisance de ressources de fonctionnement et des problèmes permanents de trésorerie.
Leurs capacités budgétaires demeurent faibles, leurs recettes réelles de fonctionnement par habitant étant trois fois moins élevées en moyenne que dans les communes de métropole.
En l'absence de fiscalité locale, les ressources sont constituées exclusivement par des dotations. La dotation globale de fonctionnement (35,45 millions d'euros en 2007) représente ainsi plus de 50 % des recettes.
La loi du 11 juillet 2001 a mis en place le Fonds intercommunal de péréquation (FIP) , dont le nouveau statut organique adopté en février 2007 a prorogé l'existence jusqu'à l'accession de Mayotte au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution. La loi organique du 21 février 2007 en a par ailleurs fortement augmenté le montant.
Ainsi, aux termes de l'article L.O. 6175-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ce fonds reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la collectivité départementale de Mayotte , à l'exception des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu des personnes physiques prévus au premier alinéa de l'article 40 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte 22 ( * ) . Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 20 % desdites ressources, est fixée par décret, après consultation du conseil général de Mayotte, en tenant compte des charges respectives de la collectivité départementale de Mayotte et des communes.
Le décret n° 2008-910 du 9 septembre 2008 fixe la quote-part des ressources du budget de la collectivité départementale de Mayotte destinée à alimenter le fonds intercommunal de péréquation à 20 % pour l'année 2008 .
Les ressources de la section de fonctionnement du FIP sont réparties entre les communes de Mayotte pour 70 % au prorata de leur population légale telle que constatée au dernier recensement et pour 30 % au prorata de leur superficie (art. L.O. 6175-4 du CGCT). Les ressources de la section de fonctionnement sont destinées à financer des projets d'investissements communaux ou intercommunaux dans les domaines de la voirie, de l'éclairage public, des grosses réparations des écoles, de l'adduction d'eau potable, de la collecte et de l'élimination des déchets, de l'assainissement et des équipements culturels et sportifs (art. L.O. 6175-5 du CGCT).
La part fonctionnement de ce fonds (22,76 millions d'euros en 2007) représente 32 % des recettes de fonctionnement des communes, qui s'élèvent au total à 70,49 millions d'euros en 2007. La part investissement (6,61 millions d'euros en 2007) représente 15 % de leurs recettes d'investissement, qui atteignent au total 42,8 millions d'euros en 2007.
Dans ces conditions, les marges de manoeuvre des communes restent limitées, en dépit de besoins croissants de services publics sur leur territoire.
Dans le même temps, leurs dépenses de fonctionnement augmentent mécaniquement du fait de l'évolution du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIG) local, du dispositif d'intégration dans la fonction publique et de la prise en charge de nouveaux services liés à la décentralisation.
La capacité d'autofinancement de la plupart des communes est nulle, et les investissements réalisés sont subventionnés au-delà de 90 %. En 2006, le budget de 5 communes sur 17 a dû être arrêté en déséquilibre, en l'absence de toute solution permettant d'équilibrer le financement complet des seules dépenses obligatoires.
Dans un tel contexte, toutes les communes de Mayotte connaissent des problèmes récurrents de rupture de trésorerie, qui rendent difficile le paiement des salaires les derniers mois de l'année, et génèrent des retards de paiement des fournisseurs de plusieurs mois, pour des montants parfois importants. Le professionnalisme encore insuffisant des services communaux chargés de la gestion financière et du suivi des investissements explique également une partie de ces problèmes.
Les causes principales tiennent au décalage entre la réalisation des investissements communaux et le versement des subventions de l'Etat ou de la collectivité départementale, et au refus des organismes bancaires d'offrir des outils financiers permettant de mettre en place des financements relais dans des conditions juridiques et financières acceptables.
Les communes de Mayotte demeurent cependant peu endettées. Ainsi, au 31 décembre 2007, l'encours total de la dette des communes atteint 7 millions d'euros, soit 1,1 % des recettes de fonctionnement.
M. Amedi Bonahery Ibrahim, maire de Tsingoni, président de l'association des maires de Mayotte, a expliqué que les communes, ne disposant d'aucune maîtrise sur leurs recettes, étaient dans l'incapacité de programmer des investissements. Rappelant que le décret du 30 décembre 2004 fixant les conditions d'intégration et de titularisation des cadres d'emploi de la fonction publique territoriale de certains agents publics de la collectivité départementale, des communes et des établissements publics administratifs de Mayotte avait créé un centre de gestion de la fonction publique territoriale, il a souligné que de nombreux agents communaux avaient un niveau de formation équivalent au CM2.
Mme Hanima Ibrahima, maire de Chirongui, a expliqué que si les communes souhaitaient apporter, par la voie d'un centre communal d'action sociale (CCAS), une aide aux personnes les plus en difficulté, elles n'en avaient pas les moyens.
L'ensemble des maires rencontrés par vos rapporteurs ont expliqué que la départementalisation leur permettrait de ne plus gérer leurs communes dans la précarité et le dénuement. En leur donnant la possibilité, une fois les conditions réunies, d'établir une fiscalité directe locale, elle étendrait leur capacité d'intervention.
* 22 Aux termes de l'article L.O. 6175-3 du code général des collectivités territoriales, « Le fonds intercommunal de péréquation est géré par un comité de gestion, présidé par le représentant de l'Etat et comprenant des représentants des communes, du conseil général et de l'Etat. Les représentants des collectivités territoriales constituent la majorité des membres du comité de gestion. Ce comité répartit les ressources perçues par le fonds intercommunal de péréquation en application de l'article LO 6175-2 entre les sections de fonctionnement et d'investissement. Il peut décider d'attribuer une dotation affectée à des groupements de communes pour la réalisation d'opérations d'investissement ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement présentant un intérêt intercommunal. »